III SA/GL 450/24

III SA/Gl 450/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2491/24 - Postanowienie NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1, art. 37b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 170 i 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.281.2024 w przedmiocie zmiany statutu jednostki pomocniczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 kwietnia 2024 r., nr NPII.4131.1.281.2024, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej u.s.g.) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr LXXIV/1522/24 Rady Miasta Katowice z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże - jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 - pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 u.s.g.
W uzasadnieniu zaakcentował, że na sesji 29 lutego 2024 r. Rada Miasta Katowice przyjęła uchwałę nr LXXIV/1522/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże, którą dokonano zmiany § 7 ust. 1, § 23 ust. 2, § 31 oraz dodano ust. 9a w § 19 i § 27a załącznika do uchwały Nr XLI/897/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 u.s.g. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 6 marca 2024 r.
Jednak w toku badania legalności tej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała w części jest niezgodna z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w części dot. § 1 pkt 2. Rada Miasta bowiem w w/w regulacji uchwały wskazała w § 1, że w załączniku do uchwały nr XLI/897/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 7 Załęże (Dz. Urz. Woj: Śląskiego poz. 7679), wprowadza następujące zmiany tj. w pkt 2) §19 dodaje się ust. 9a, który otrzymuje brzmienie: 9a. "Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice".
Powołując się zatem na regulacje z art. 35 i 37 u.s.g. oraz konstytucyjną zasadę praworządności i orzecznictwo organ nadzoru skonstatował, że w powyższym zakresie nastąpiło przekroczenie upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pkt 1 - pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Zaakcentował, że ta kwestia dotycząca przyznawania zryczałtowanej diety dla osób wchodzących w skład okręgowej i obwodowych komisji wyborczych powołanych do przeprowadzenia wyborów do Rad Dzielnic w Katowicach była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1793/22) - dot. statutu jednej z Dzielnic w Katowicach – cyt: "Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. (...). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się do wszelkich form działalności organów władzy, bez względu na to, czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny, a najdalej idące ograniczenia i wymagania zasada legalizmu formułuje wobec działań władczych. Organy władzy publicznej nie mogą bowiem podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej, w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej, politycznej, czy moralnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 362/07, LEK nr 469304). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii". Wskazał także na 21 wyroków NSA dot. poszczególnych dzielnic Miasta.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Katowice wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciło:
1. naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody Śląskiego winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;
2. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej - Dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa. Podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy oraz poprzez pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;
3. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że Skarżący ma uprawnienie do uregulowania wyborów w Dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji.
W konsekwencji tych zarzutów zawnioskowało o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazało, że kwestionowane przez organ nadzoru postanowienie spornej uchwały nie narusza prawa w sposób znaczny czy podstawowy; nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem przepisy zawarte w statucie jednostki pomocniczej nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.
Zaakcentowało, że Rada Miasta Katowice opierała się na dotychczasowych rozwiązaniach, które w przypadku 22 Statutów Jednostek Pomocniczych przyjętych na przestrzeni ostatnich lat (pierwsze w 2005 r.) nie budziły zastrzeżeń organu nadzoru. Na podstawie wcześniej identycznych i niekwestionowanych statutów odbyło się kilkadziesiąt wyborów do rad jednostek pomocniczych. Zatem w ocenie strony skarżącej sporem jest ustalenie granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i ocena czy zapisy statutu jednostki pomocniczej - Dzielnicy - muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej czy też ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu jednostki pomocniczej jest generalne. Powołując się na postanowienia Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego; orzecznictwo i doktrynę – skonkludowała, że decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczenia wynikają jedynie z wyraźnej treści przepisów ustawowych oraz konieczności uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Zatem w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Przepisy prawa również nie zabraniają takiego działania, a Skarżąca korzysta z daleko idącej swobody w regulacjach związanych z jednostką pomocniczą - Dzielnicą. Nadto wskazała, że identyczne rozwiązania dot. diet dla członków komisji wyborczych w wyborach do rad jednostek pomocniczych obowiązują w innych miastach, czego organ nadzoru nie kwestionuje.
W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i jego argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie obie strony postępowania podtrzymały swoje stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19).
Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Wskazać należy, że kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne; mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Tymi zasadami winien kierować się Wojewoda Śląski badając zgodność z prawem uchwały, której nieważność stwierdził w spornej części zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Sąd zaś rozpoznając skargę gminy na to rozstrzygnięcie bada, czy organ nadzoru swój obowiązek wypełnił.
Jednakże w niniejszej sprawie na wstępie należy wskazać, że sporna kwestia przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety była już przedmiotem rozważań sądów obu instancji. Bowiem tut. Sąd wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/GI 267/22, w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1186.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej - Dzielnicy nr 7 Załęże - uchylił to rozstrzygnięcie uznając, że mimo braku w ustawie takich podstaw prawnych - skoro Rada Miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w Dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 sierpnia 2023 r., o sygn. akt III OSK 2032/22, uchylił ten wyrok i oddalił skargę Miasta stwierdzając, że wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. NSA podkreślił, że: "W stosunkach publicznoprawnych stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność i swoboda organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 19."
Zauważyć więc należy, że skoro sporny w niniejszej sprawie zakres był już uprzednio przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne to zgodnie z art. 170 p.p.s.a. regulującym zakres związania - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto z mocy art. 171 p.p.s.a. stanowiącego powagę rzeczy osądzonej - wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W świetle przywołanych norm skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany treścią wyż. cyt. wyroku NSA i nie ma uprawnienia do jakiegokolwiek odstępstwa czy polemiki z wyrażoną już oceną prawną przez NSA. Przepis art. 170 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a uregulowania w nim zawarte mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W orzecznictwie zaakcentowano, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 27.03.2024r., sygn. akt I SA/Gd 1109/23).
Również NSA w wyroku z 22 lutego 2024r., o sygn. akt I OSK 2202/20 wyraził pogląd, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Natomiast w wyroku z 9 stycznia 2024r., sygn. akt II OSK 1409/21 stwierdził, że ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ani ponownie badana, ani odmiennie oceniana czy interpretowana.
Zatem skoro kwestia przyznania członkom okręgowej i obwodowej komisji wyborczej prawa do diety dla Dzielnicy nr 7 Załęże została prawomocnie przesądzona wyżej przywoływanym wyrokiem NSA z 2 sierpnia 2023r., o sygn. akt III OSK 2032/22, to tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany tymże wyrokiem i wyrażoną w nim oceną prawną.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść pożądanego przez Skarżącą skutku. Nadto odnosząc się do zarzutów opartych na wyroku NSA z 4 lipca 2023r., o sygn. akt III OSK 1785/22, wyjaśnić należy, że powyższe rozstrzygnięcie oraz wyrażone w nim odosobnione stanowisko są znane składowi orzekającemu w tej sprawie. Jednakże wskazać należy, że orzeczenie to dotyczy wyłącznie regulacji zawartych w Statucie Dzielnicy nr 17 Giszowiec, a zatem nie może mieć żadnego wpływu na sporną kwestię w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Miasta na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.