III SA/Gl 444/23

III SA/Gl 444/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II GSK 2422/23 - Wyrok NSA z 2025-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2301
art. 94  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu Żywieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2023 r. nr NPII.4131.1.354.2023 w przedmiocie uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2023 r., nr NPII.4131.1.354.2023, Wojewoda Śląski (dalej: wojewoda, organ nadzoru) , działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2022 r., poz. 1526, dalej: "u.s.p."), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Żywieckiego z dnia 27 lutego 2023 r., nr XLV/472/2023, zmieniającej uchwałę tejże Rady z dnia 28 listopada 2022 roku, nr XLI/444/2022, w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023.
Wojewoda ustalił w toku postępowania nadzorczego sprzeczność omawianego aktu z przepisami art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2301, dalej jako: "ustawa p.f."), oraz z art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, co następuje.
W § 1 ust. 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła dokonać zmiany w załączniku nr 1 do uchwały nr XLI/444/2022 z dnia 28 listopada 2022 roku poprzez wykreślenie pkt 20 i 31, zaś § 1 ust. 2 uchwały Rada Powiatu nadała nowe brzmienie załącznikowi nr 2 do uchwały zmienianej - nowa treść tego załącznika stanowić ma treść załącznika do niniejszej uchwały.
Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Natomiast, jak wynika z treści art. 94 ust. 2 ustawy p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego.
Stosownie do tego przepisu rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ustawodawca rozróżnił zatem rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach, oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. Do ustalania zwykłego rozkładu czasu pracy ustawodawca nakazuje radzie powiatu wziąć pod uwagę potrzeby ludności, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w tym drugim przypadku, najistotniejsze kryterium stanowi zapewnienie dostępności świadczeń farmaceutycznych. Chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Tymczasem dokonana przez organ nadzoru analiza przedmiotowej uchwały wykazała, iż żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek- sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta). Oznacza to, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie jest dostosowany do potrzeb ludności i narusza ustawowy obowiązek zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej.
Wojewoda zwrócił uwagę na poglądy wyraźnie wyeksplikowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 185/06, wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08, wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 254/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 342/10, wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1338/10), w świetle których rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Wspomniany rozkład powinien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. Zdaniem organu nadzoru pominięcie w uchwale określenia rozkładu godzin pracy aptek w porze nocnej, tj. od godz. 24:00 każdego dnia, oznacza niezrealizowanie normy kompetencyjnej z art. 94 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy p.f., co prowadzi do pozbawienia mieszkańców powiatu dostępności do świadczeń aptekarskich o tej porze.
Wojewoda podniósł nadto, iż z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika, że Rada Powiatu postanowiła dokonać zmiany w załączniku nr 1 do uchwały nr XLI/444/2022 z dnia 28 listopada 2022 roku wykreślając z zawartej w nim tabeli pkt 20 i 31, a § 1 ust. 2 uchwały postanowiła, co następuje: Załącznik nr 2 "Harmonogram dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek Miasta Żywca na rok 2023" otrzymuje nowe brzmienie jak w załączniku do niniejszej uchwały. Tymczasem do przedmiotowej uchwały zostały dołączone dwa załączniki: załącznik nr 1 "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023", stanowiący ujednoliconą wersję ww. Rozkładu - uwzględniającą zmiany wprowadzone badaną uchwałą, oraz załącznik nr 2: "Harmonogram dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek Miasta Żywca na rok 2023. Organ nadzoru, akceptując dopuszczalność załączników do uchwały, zwrócił jednakże uwagę, iż odesłanie do nich musi zostać zawarte w przepisach merytorycznych uchwały. W przeciwnym wypadku nie można uznać, że stanowią one integralna część aktu prawnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2007 r., II SA/Bd 22/07, LEX nr 1013214). Wprowadzona przepisem § 1 pkt 1 uchwały zmiana polegała na uchyleniu wskazanej części załącznika nr 1 do uchwały pierwotnej, a nie na nadaniu temu załącznikowi nowego brzemienia. Z kolei, skoro brak było podstaw do wprowadzania do uchwały nowego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023, to nieprawidłowe było również oznaczenie "harmonogramu dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek Miasta Żywca na rok 2023" jako załącznika nr 2. Taki sposób dokonywania nowelizacji aktu prawa miejscowego stoi zdaniem Wojewody w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, powoduje niejasność i nieczytelność zmian, wprowadzanych do uchwały zmienianej.
Organ nadzoru miał na względzie w szczególności stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2002 r. (sygn. akt K 6/02, publ. Dz. U. z 2002 r., nr 78, poz. 715). Trybunał podniósł, że przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Z tak ujętej zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów.
Zdaniem Wojewody opisane uchybienia należy zakwalifikować, do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości łub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W świetle powyższego Wojewoda przyjął, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLV/472/2023 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLI/444/2022 z dnia 28 listopada 2022 roku w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023 - w całości, należy uznać za uzasadnione i konieczne.
Na to rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Żywiecki (zwany dalej: skarżący, powiat) złożył skargę, datowaną na dzień 27 kwietnia 2023 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Powiat zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, składając wniosek o jego uchylenie. Podniósł następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest artykułu 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i wyłącznie pozorne zawiadomienie skarżącego, przed wydaniem rozstrzygnięcie nadzorczego, o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przez to pozbawienie skarżącego możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,
2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 94 ust. 1 i 2 ustawy p.f., poprzez błędną ich wykładnię i w rezultacie tego błędne uznanie, że przyjęta regulacja, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta), narusza wyżej wskazane normy prawne, gdyż ustalony w ten sposób rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie jest dostosowany do potrzeb ludności i nie zapewnia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.
Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a nadto, stosownie do art. 200 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody Śląskiego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje żądania, skarżący podnosił, co następuje.
Wojewoda nie zawiadomił Powiatu Żywieckiego o wszczęciu postępowania nadzorczego, ani też, przed wydaniem kwestionowanego aktu, nie dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. Data zawiadomienia o wszczęciu postępowania pokrywała się z datą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący nie mógł zatem skorzystać z uprawnień, przewidzianych we wspomnianym przepisie; zachodzi w jego ocenie przypadek naruszenia przepisów postępowania w stopniu wystarczającym do uchylenia zaskarżonego aktu w całości.
Skarżący dopatruje się nadto w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Chodzi tutaj o przepis art. 94 ust. 1 i 2 ustawy p.f. Skarżący twierdzi, że zasada, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta), obowiązywała już w roku 2022 i stanowiła wyraz kompromisu pomiędzy skarżącym a właścicielami aptek zlokalizowanych na terenie Powiatu Żywieckiego, którzy od czasu rozpoczęcia pandemii SARS-CoV-2, kategorycznie odmawiali pracy w porze nocnej, uzasadniając to brakiem personelu oraz względami ekonomicznymi, a także brakiem zainteresowania ze strony mieszkańców Powiatu Żywieckiego, a skarżący nie dysponował (i nadal nie dysponuje) jakimkolwiek narzędziem prawnym, dzięki któremu mogłaby wymusić zmianę zajmowanego stanowiska i zmuszenia do pracy w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta). Autor skargi podkreśla, że żaden przepis prawa farmaceutycznego nie stanowi wprost o obowiązku stosowania się aptek do ustalonego dla nich rozkładu pracy, ani też nie przewiduje sankcji z tego tytułu. Zwraca uwagę, iż od 2021 r. przepis art. 92 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego nie uległ zmianie, a organ nadzoru nie kwestionował ani uchwały Nr XXX/335/2021 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2022, ani uchwały Nr XXXIII/366/2022 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/335/2021 z dnia 23 listopada 2021 roku w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2022, ani uchwały Nr XXXV1/413/2022 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 27 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXX/335/202l z dnia 23 listopada 2021 roku w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu żywieckiego na rok 2022 z późniejszymi zmianami, ani uchwały Nr XLI/444/2022 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 28 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego na rok 2023, które zawierały analogiczną regulację, wedle której żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24.00 do 7.00 (poniedziałek-sobota) bądź do godz. 8.00 (niedziela i święta).
Skarżący prezentuje własną wykładnię przepisu art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, twierdząc, że dwa kryteria powinny decydować o rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych, tj.: dostosowanie do potrzeb ludności oraz zapewnienie dostępności usług farmaceutycznych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Zdaniem skarżącego użyty w ust. 1 art. 94 Prawa farmaceutycznego zwrot "dostosowanie do potrzeb ludności", to inaczej uwzględnienie realnego zapotrzebowania na świadczone przez apteki ogólnodostępne usługi farmaceutyczne na danym terenie, w konkretnej gminie czy mieście. Tego zaś, kto stwierdza istnienie tego przedmiotowego zapotrzebowania, ustawa prawo farmaceutyczne wprost nie określa, jednakże praktyka wypracowana w tej materii dowodzi, że wystarczającą i sprawdzoną wiedzę w tym zakresie posiadają przede wszystkim sami właściciele lub kierownicy aptek funkcjonujących na danym terenie.
W świetle powyższych unormowań ustawowych rozkład godzin pracy apteki nie może być, jak pisze skarżący, ustalany w sposób mechaniczny i oderwany od realiów życia codziennego. Musi on być, jego zdaniem, dostosowany do potrzeb ludności; jeśli więc na danym terenie praktyka wskazuje na minimalny ruch pacjentów w czasie dyżurów nocnych w aptekach ogólnodostępnych, to nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego do wprowadzania takich dyżurów nocnych aptek. Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Jednakże ta szczególna rola apteki, o której mowa wyżej nie może być, zdaniem skarżącego, podstawą do nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy we wskazanych porach i nie może mieć charakteru dowolnego. Ustawodawca dając organom samorządowym kompetencję do określenia pracy we wskazanych porach wskazał na przesłankę, którą winny się kierować: "dostosowania do potrzeb ludności". Skarżący pisze dalej, iż jak wynika z informacji i danych pochodzących z aptek ogólnodostępnych działających na terenie Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej i pełniących dyżury w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, w czasie tych dyżurów do aptek przychodzi niewielu klientów (pacjentów) kupujących najczęściej suplementy diety lub środki antykoncepcyjne oraz produkty lecznicze tzw. leki OTC dostępne również w sprzedaży pozaaptecznej, w tym m.in. w kioskach, sklepach i na stacjach benzynowych. Powyższe dane w sposób oczywisty wskazują więc na minimalny ruch pacjentów w czasie dyżurów nocnych w aptekach ogólnodostępnych oraz potwierdzają, że już prawie zupełnie nie występuje zjawisko realizowania przez takich pacjentów, w czasie pełnienia dyżurów nocnych, recept z datą bieżącą tj. wystawionych przez lekarza w tym samym dniu. Powyższe stanowisko potwierdzają analizy wartości obrotów (sprzedaży) aptek dyżurujących w porze nocnej na terenie Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej wskazujące jednoznacznie na to, że w czasie tych dyżurów do aptek przychodzi niewielu klientów (pacjentów) kupujących najczęściej nieistotne z punktu widzenia zdrowia i życia suplementy diety, środki antykoncepcyjne, pojemniki na mocz czy też produkty lecznicze (tzw. leki OTC) dostępne także w sprzedaży pozaaptecznej. Również z informacji przekazywanych do Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej na terenie Miasta Żywca wynika, iż mimo że funkcjonują tam placówki służby zdrowia, które mają zawarte z Narodowym Funduszem Zdrowia umowy na świadczenia ambulatoryjne w soboty, niedziele, święta i w porze nocnej, to i tak w czasie dyżurów pełnionych w tych aptekach w porze nocnej, recepty z bieżącą datą wystawienia, tj. wystawione przez lekarza w tym samym dniu, były realizowane sporadycznie. Dla przykładu skarżący wskazuje, że w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w sześciu aptekach ogólnodostępnych pełniących dyżury nocne na terenie miasta Żywca, tj. w okresie 69 dni dyżurowania, po godzinie 24:00 recepty zrealizowało tylko 53 pacjentów, co ma potwierdzać stanowisko zajęte w treści skargi.
Zdaniem skarżącego dotychczasowy, tj. obowiązujący w 2022 r. i od początku 2023 r., rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych z terenu Powiatu Żywieckiego jest dostosowany do potrzeb mieszkańców powiatu i w sposób wystarczający zapewnia tym mieszkańcom zaopatrzenie w produkty lecznicze i wyroby medyczne oraz w żadnym razie nie powoduje ograniczenia dostępności mieszkańców do usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach ogólnodostępnych. W tej mierze do skarżącego nie napływają jakiekolwiek sygnały od pacjentów, w tym także z terenu Miasta Żywca, wskazujące na brak dostępności do leków i produktów leczniczych w porze nocnej, w niedziele czy święta.
Skarżący zwrócił uwagę, że osoby prowadzące apteki ogólnodostępne, tak jak wszyscy inni przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą muszą w swojej działalności - abstrahując od faktu, że apteki ogólnodostępne są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne - uwzględniać również rachunek ekonomiczny. Tymczasem wprowadzony od 1 stycznia 2012 r. bardzo niekorzystny system naliczania marż aptecznych tylko do limitu refundacji spowodował drastyczne i ciągle pogłębiające się pogorszenie kondycji ekonomicznej ogromnej liczby aptek w Polsce, w tym także aptek działających na terenie Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej. Również - jak się wydaje nieprzemyślanymi decyzjami - wyprowadzono w szerokim asortymencie, leki z obrotu aptecznego. Taki stan rzeczy sprawia, że wiele leków tzw. OTC, można nabyć nie tylko w aptekach, ale także w sklepach spożywczych, kioskach, czy na stacjach benzynowych czynnych całodobowo. Właśnie te leki, tzw. OTC, suplementy diety oraz środki antykoncepcyjne, dostępne także w obrocie pozaaptecznym, są najczęściej nabywane w aptekach w czasie ich dyżurów, co potwierdzają analizy statystyczne prowadzone na terenie kraju i na co jednoznacznie wskazują wyżej przywołane informacje napływające z aptek ogólnodostępnych działających na terenie Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej i pełniących dyżury w porze nocnej. Innymi słowy, powyższe okoliczności, przywołane tylko przykładowo oraz niska rentowność aptek nie pozwala na ich funkcjonowanie w porze nocnej, w niedzielę i święta, bez dodatkowego wsparcia finansowego. Skutkuje to tym, że obecność farmaceuty w godzinach nocnych w aptece i jego gotowość do pracy nie jest wykorzystywana a prowadzi jedynie do pogłębienia jego zmęczenia i ogranicza możliwości pracy w dzień, kiedy istnieje rzeczywiste zapotrzebowanie społeczne na usługi farmaceutyczne, nie wspominając już o tym, że często prowadzi także do przekroczenia dobowych norm czasu pracy farmaceuty. Nie trzeba dodawać, że przemęczenie aptekarza stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia nie tylko jego, ale i dla pacjentów odwiedzających apteki, zaś zwiększone ryzyko pomyłki przy wydawania leków jest czymś, czego wszyscy chcieliby uniknąć.
Według skarżącego wyżej przedstawione okoliczności doprowadziły, do masowej rezygnacji z pełnienia dyżurów przez apteki, zaś obowiązujące regulacje prawne w zakresie dyżurów aptek stały się powodem do licznych konfliktów pomiędzy aptekarzami a organami samorządu terytorialnego.
Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących załączników do uchwały, skarżący wskazuje, że niezamieszczenie odesłania do jednego z nich w treści tej uchwały (chodzi tutaj o załącznik nr 1), skarżący wskazał, że dostrzeżony przez organ nadzoru błąd wystąpił wskutek oczywistej omyłki pracownika, polegającej na dołączeniu do uchwały ujednoliconego załącznika nr 1. Ten błąd nie może, zdaniem autora skargi, stanowić o nieważności całej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, wywiódł, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 6, art. 1, art. 10, art. 81 i art. 107 kpa znajdują zatem w postępowaniu nadzorczym jedynie odpowiednie zastosowanie. Celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 maja 2016 roku, sygn. akt: II SA/Bd 410/16, Legalis nr: 1540262. Sąd ten wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest wydawane w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami ustawy o samorządzie gminnym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio, a co wprost wynika z treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter, ponieważ nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności łub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Uwzględnić także trzeba odmienny od decyzji administracyjnych charakter podejmowanych w wyniku tego postępowania rozstrzygnięć nadzorczych oraz specyfikę stosunków łączących organy nadzoru i organy gminy (podobnie: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 447/06, Legalis nr: 768468). Należy jednak wskazać, że nie tylko nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale nawet jego brak nie decyduje o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 maja 2015 roku, sygn. akt II SA/Ke 339/15). Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, iż z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami w postępowaniu nadzorczym, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 roku, sygn. akt: OPS 9/02, Legalis nr: 55541). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 roku, sygn. akt: II OSK 831/05, Legalis nr: 79224; z dnia 16 października 2007 roku, sygn. akt: I OSK 1192/06, Legalis nr: 649357 oraz z dnia 21 lipca 2010 roku, sygn. II OSK 881/10, Legalis nr: 543771).
Naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 kpa nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66).
Wojewoda zauważa, iż podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych, zagwarantowanych art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nieznanych organowi nadzoru) - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Organ nadzoru nie zgodził się również z zarzutami skarżącego, odnoszącymi się do naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie podniósł, iż zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Natomiast, jak wynika z treści art. 94 ust. 2 ustawy, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Ustawodawca rozróżnił zatem w art. 94 ust. 1 ustawy rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach (w porze dziennej, w dniach roboczych) oraz w sytuacjach nadzwyczajnych (w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy). Do ustalania zwykłego rozkładu czasu pracy ustawodawca nakazuje radzie powiatu wziąć pod uwagę potrzeby ludności, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w tym drugim przypadku, najistotniejsze kryterium stanowi zapewnienie dostępności świadczeń farmaceutycznych. Chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek. Tylko wówczas powstanie stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.
Wojewoda wywiódł zatem, iż ze wskazanego powyżej art. 94 ustawy p.f. wprost wynika, że ustawodawca zobligował radę powiatu do ustalenia rozkładu pracy aptek zarówno w dzień jak i w porze nocnej, w święta i inne dni wolne do pracy. Ustawodawca posłużył się pojęciem "pora nocna", a nie część pory nocnej. Z tego względu dostępność aptek powinna być zapewniona w całej porze nocnej. Rada Powiatu nieprawidłowo zrealizowała normę kompetencyjną z art. 94 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy p.f., co doprowadziło do pozbawienia mieszkańców powiatu dostępności do świadczeń aptekarskich w porze nocnej. Ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust.2 Prawa farmaceutycznego, od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Praca w godzinach nocnych i w dniach wolnych od pracy jest bowiem wpisana w ustawowe zadania każdej apteki, do powiatu należy zaś odpowiednie zorganizowanie funkcjonowania sieci aptek, dla których organy tego powiatu – w tym rada – są właściwe miejscowo, aby zadania te były stale realizowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. w Dz. U. z 2023 r., poz. 359 zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Do właściwości sądu administracyjnego należy również rozstrzyganie skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze organów sprawujących nadzór nad organami jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).
Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).
Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, co następuje.
Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru (art. 79 ust. 1 u.s.p.), którym jest wojewoda (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), a organ nadzoru stosuje odpowiednio przepisy k.p.a (art. 79 ust. 5 u.s.p.).
Postępowanie nadzorcze nie polega zatem na załatwieniu sprawy, ale na nadzorze, czy uchwała organu powiatu jest ważna albo czy nastąpiły nieistotne naruszenia prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).
Odpowiednie stosowanie przepisów kpa oznacza, że organ nadzoru uwzględnia specyfikę postępowania nadzorczego. W szczególności:
1. nie stosuje art. 156 § 1 kpa;
2. powinien zachować reguły postępowania, a więc:
a) zawiadomić o jego wszczęciu (art. 61 § 4 kpa),
b) zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wy-powiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa); organ może odstąpić od tej zasady wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 10 § 2 kpa); organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczynę odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa;
c) prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa) i nie odstępować bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 kpa).
Ze względu na przedmiot postępowania nadzorczego stosowanie przepisów kpa (np. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa) do postępowania dowodowego ma ograniczony charakter. Czynności wyjaśniające sprowadzają się bowiem najczęściej do porównania treści badanej uchwały organu powiatu i towarzyszącej im dokumentacji z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tu: art. 94 ust. 1 ustawy p.f.).
Odnośnie obowiązku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego (art. 61 § 4 kpa) należy wskazać, że nie jest ono celem samym w sobie, ale służy zapewnieniu stronie postępowania możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia. Nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Trudno zatem przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów kpa do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organem powiatu a organem nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.), sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania (por.: uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt OPS 9/02 - dostępna w CBOSA).
Co istotne, w niniejszej sprawie organ nadzoru zawiadomił organ powiatu o wszczęciu postępowania 30 marca 2023 r., a jedynie nie zamieścił w zawiadomieniu informacji, o których mowa w art. 10 § 1 kpa, czyli o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu nadzorczym żadnych dowodów i materiałów jednakże nie zebrano i nie zgłoszono żadnych żądań. Organ powiatu po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania był zresztą świadomy, że postępowanie się toczy, a organ nadzoru ma jedynie 30 dni od doręczenia mu uchwały na wydanie rozstrzygnięcia (art. 79 ust. 1 zd. drugie u.s.p.). Organ powiatu mógł zatem i bez pouczenia, o którym mowa w art. 10 § 1 kpa, samodzielnie przedstawić swoje stanowisko w sprawie, czego nie uczynił. Nawet w skardze nie podniósł okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p.
Organ nadzoru dokonując w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. kontroli, czy uchwała narusza prawo i w jakim stopniu (nieistotnym czy dającym podstawę do orzeczenia o jej nieważności) ma obowiązek to uczynić oceniając, czy spełnia ona przesłanki zawarte w przepisie prawa materialnego - tu: w art. 94 ust. 1 ustawy p.f., statuującym obowiązek organu powiatu takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, aby był dostosowany do potrzeb ludności i zapewniał dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Organ nadzoru, wbrew zarzutowi skargi, nie przekracza w ten sposób swych uprawnień i nie wkracza w kompetencje organu powiatu. Organ nadzoru nie rozstrzyga bowiem sprawy (nie określa rozkładu godzin pracy aptek), ale jedynie bada, czy uchwała spełnia kryteria ustawowe. Nie byłoby wystarczające badanie uchwały jedynie pod względem formalnym. Nie naruszono zatem również art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).
Organ nadzoru nie naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p. prawidłowo uznając, że badana przez niego uchwała jest nieważna, gdyż w istotny sposób narusza art. 94 ust. 1 u.s.p.
Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 p.f.).
Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (art. 94 ust. 1 ustawy p.f.). Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do:
1. bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach i
2. nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć; powinien uwzględniać zatem przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki.
Przy ustalaniu rozkładu pracy aptek w porze nocnej i dni wolne od pracy nie jest możliwe uwzględnienie kryterium potrzeb ludności, bowiem nie sposób przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 585/12 - dostępny w CBOSA). Ustawodawca posłużył się pojęciem "również w porze nocnej" w celu zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych przez cały czas - całodobowo. Jedynie wówczas powstanie pożądany stan najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że ustalony w załączniku do uchwały rozkład czasu pracy aptek narusza art. 94 ust. 1 p.f. Ustalenie bowiem, że żadna z aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Żywieckiego nie pracuje w godzinach od 24,00 do 7,00 (poniedziałek -sobota) i do godz.8,00 (niedziela-święto) nie dostosowany do potrzeb ludności i nie zapewnia dostępności świadczeń również w prze nocnej, w niedzielę i święta i inne dni wolne od pracy.
Odnośnie obowiązku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego należy wskazać, że nie jest ono celem samym w sobie, ale służy zapewnieniu stronie postępowania możliwości ochrony jej interesu jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia. Nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Trudno zatem przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów kpa do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie, z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organem powiatu a organem nadzoru, czego przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem (art. 79 ust. 1 u.s.p.), sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ – i jaki – na treść rozstrzygnięcia. Jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach byłoby uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu powiatu o wszczęciu postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt OPS 9/02 - dostępna w CBOSA).
Sąd zauważył, że Wojewoda zawiadomił organ powiatu o wszczęciu postępowania w dniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jednak nie jest to naruszenie istotne. Sąd, na podstawie relacji organu nadzoru, doszedł do przekonania, że uchybienie Wojewody dotyczyło jedynie niewłaściwego oznaczenia terminu początkowego wszczęcia postępowania. W rzeczywistości postępowanie nadzorcze jest uruchamiane automatycznie z dniem doręczenia uchwały wojewodzie (art. 78 ust. 1 u.s.p.); jedynie w tych przypadkach, gdy organ nadzoru poweźmie przypuszczenie, iż uchwała narusza przepisy prawa, zawiadamia odrębnie jednostkę samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania. Jednostka ta może jednak i wcześniej wykorzystać wszelkie uprawnienia, jakie dla niej wynikają z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Użyty przez prawodawcę w art. 79 ust. 1 u.s.p. zwrot "wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały" odnosi się zatem do końcowego etapu postępowania, kiedy już przyczyna nieważności aktu została wykryta. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma więc odmienną funkcję oraz znaczenie, aniżeli ma to miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym: zawiadomienie nie otwiera drogi do składania wniosków przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a. (te mogą być składane już wcześniej), ani też data jego doręczenia nie stanowi terminu początkowego dla umożliwienia stronie wypowiedzenia się w określonym czasie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest obowiązkiem czysto formalnym, a jego niedochowanie nie narusza żadnych uprawnień jednostki samorządu terytorialnego, jak choćby uprawnienia do usunięcia sprzeczności uchwały z prawem. Sąd zauważa, że za takim rozumieniem przepisu art. 79 § 2 u.s.p. przemawia również krótki termin załatwienia sprawy, wynoszący 30 dni (art. 79 ust. 1 u.s.p.).
Należy również mieć na względzie, że aby zbadać zgodność z prawem kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały, Wojewoda z natury rzeczy nie musiał przeprowadzać i rzeczywiście nie przeprowadził żadnych dowodów; również zresztą i skarżący nie wnosił o ich przeprowadzenie. Skarżący nie wskazał nawet w swojej skardze, jakie konkretne czynności dowodowe lub formalne miałby przeprowadzić organ nadzoru, aby wyjść naprzeciw jego oczekiwaniom, czyniąc zadość wymogom dotyczącym postępowania dowodowego.
Nie ma więc, zdaniem Sądu, podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przeciwnie, Sąd uznał omawiane naruszenie za mało istotne, pozbawione wpływu na treść zaskarżonego aktu.
Sąd nie podzielił również zdania skarżącego w kwestii zarzuconego naruszenia prawa materialnego. Podzielając, jak wyżej wspomniano, w całości stanowisko organu nadzoru, Sąd przyjął, iż organ powiatu powinien zastosować skuteczne środki prawne mogące zrealizować cele zamierzone przez ustawodawcę. Z kolei organ nadzoru bada, czy zostało to spełnione. Z wyżej wskazanych powodów zasadnie organ nadzoru uznał, że niemożliwa jest ochrona określonej w art. 94 ust. 1 ustawy p.f. wartości za pomocą środków zastosowanych przez organ powiatu. W szczególności nie można uznać za zgodne z prawem twierdzenia, jakoby wystarczającym środkiem ochrony praw mieszkańców było umożliwienie im korzystania w porze nocnej z aptek położonych na terenie innych powiatów; takie motywy podjęcia uchwały oznaczają naruszenie przepisów o właściwości miejscowej Rady Powiatu, a w konsekwencji nakazują stosować odpowiednio przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Za całkowicie nieuprawnione, wręcz naruszające przepisy rangi konstytucyjnej, należy uznać te argumenty uzasadnienia skargi, które odnoszą się do możliwości zakupu leków przeciwbólowych i środków antykoncepcyjnych w punktach sprzedaży w rodzaju np. stacji paliw. Przyjęcie tego rozumowania oznaczałoby przekreślenie zasady równości obywateli wobec prawa: osoby, które muszą w porze nocnej zakupić leki inne aniżeli środki przeciwbólowe lub antykoncepcyjne, mieliby wyraźnie pogorszoną sytuację prawną w porównaniu z resztą mieszkańców powiatu. Organ nadzoru słusznie przyjął, że uchwała przyjmująca takie rozwiązanie wykazuje sprzeczność z podstawowymi zasadami porządku prawnego, a w szczególności jest sprzeczna z artykułem 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Sąd w pełni podziela zdanie organu nadzoru w kwestii załączników do uchwały. Ich rodzaj i zawartość muszą w pełni odpowiadać treści odesłania zawartego w treści uchwały; jeżeli nie są z nią zgodne, uchwała jako całość wykazuje wewnętrzną sprzeczność, i ze względu na brak spójności legislacji nie może wejść w życie; ingerencja nadzorcza, przybierająca postać stwierdzenia nieważności uchwały, okazała się konieczna dla uniknięcia oczywistej sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa. Sąd orzekł jak w sentencji.