III SA/Gl 442/25

III SA/Gl 442/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 66 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 6 marca 2025 r. nr 752/RT/2025 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2025 r. nr 752/RT/2025 Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: "organ administracji"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora S w C. nr [...] z 21 października 2024 r. zobowiązującą P Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka", "Beneficjent", "strona skarżąca", "skarżąca Spółka") do zwrotu dofinasowania w łącznej kwocie 792.950,18 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W podstawie prawnej wskazał m.in. art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.1530 ze zm., dalej u.f.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.).
W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności faktyczne i argumentację prawną. Wskazano, że 24 lutego 2021 r. została zawarta umowa pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez S w C. pełniącym funkcję Instytucji Pośredniczącej (dalej: "IP", "RPO WSL") a Beneficjentem – P Sp. z o.o. z siedzibą w K. o dofinasowanie projektu pn. "Zmodernizowanie bazy noclegowej wraz z poszerzeniem zakresu oferowanych usług sposobem na utrzymanie konkurencyjności firmy i dostosowanie jej do nowych warunków rynkowych" o nr [...]). Projekt realizowany był w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP".
Całkowita wartość projektu wynosiła 1.152.018 zł w tym planowane całkowite wydatki kwalifikowalne wynosiły 936.600 zł. Natomiast kwota dofinasowania miała nie przekraczać 793.100 zł. Miejscem realizacji projektu we wniosku o dofinansowanie Beneficjent wskazał ul. [...] w K.. Projekt zakładał modernizację bazy noclegowej (remont pokoi) oraz zakup środków trwałych umożliwiających unowocześnienie oferty Beneficjenta. Przewidywane prace obejmowały:
- roboty budowlane (modernizacja pokoi, kotłowni, schodów oraz montaż windy).
- zakup środków trwałych (panel fotowoltaiczny, klimatyzacja, plac zabaw zewnętrznych, zestaw mebli oraz kocioł).
Beneficjent wskazał jako dodatkowe rezultaty projektu m.in.: poszerzenie oferty skutkujące możliwością pozyskania nowych odbiorców, wprowadzenie innowacji na poziomie firmy poprzez wprowadzenie nowych, niedostępnych w chwili obecnej usług oraz pozytywny wpływ na środowisko poprzez zmianę kotła opalanego węglem na kocioł gazowy.
Efektem tego projektu mała być możliwość dotarcia do nowych odbiorców, poszerzenie oferty, wzrost zatrudnienia oraz pozycji firmy, wdrożenie innowacji na poziomie formy (wprowadzenie nowych niedostępnych dotychczas usług) oraz wzrost przychodów ze sprzedaży.
W toku realizacji projektu Beneficjent złożył trzy wnioski o płatność:
1. [...] – wniosek o płatność pośrednią za okres od 25 sierpnia 2021 r. do 15 listopada 2021 r., w ramach którego Beneficjent wystąpił o refundację kwoty 216.603,53 zł. W tym wniosku o płatność Beneficjent oświadczył, że wskazane wydatki kwalifikowalne zostały poniesione zgodnie ze wszystkim zasadami kwalifikowania wydatków, a projekt został zrealizowany zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, ponadto zapewnił, że nie pominął żadnych informacji ani nie podał nieprawdziwych informacji które mogłyby wpłynąć na ocenę prawidłowości realizacji projektu;
2. [...] – wniosek o płatność pośrednią za okres od 16 listopada 2021 r. do 10 maja 2022 r., w ramach którego Beneficjent wystąpił o refundację kwoty 147.334,58 zł. W tym wniosku Beneficjent również zawarł oświadczenia o zgodność wydatków z zasadami kwalifikowalności;
3. [...] wniosek o płatność końcową za okres od 11 maja 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w ramach którego Beneficjent wystąpił o refundację kwoty 429.429.012,07 zł.
W związku ze złożonym wnioskiem o płatność końcową, w okresie od 14 listopada 2022 r. do 12 stycznia 2023 r. IP przeprowadziła kontrolę realizacji projektu. Kontrola ta objęła swoim zakresem weryfikację przekazanej przez Beneficjenta dokumentacji oraz weryfikację stanu faktycznego na podstawie oględzin miejsca realizacji projektu (ul. [...], [...]).
W ramach kontroli Beneficjent przedstawił wymagane dokumenty oraz złożył stosowane oświadczenia, m.in., że "zakupione i użytkowane w ramach projektu (...) wszystkie ŚT wyszczególnione we wniosku o płatność końcową w pkt B.1. – wydatki rzeczywiście poniesione, są nowe oraz tożsame z przedstawionymi do refundacji. Zakupione ww. ŚT nie podlegały i nie podlegają wymianie na inne, nie były oraz nie stanowią przedmiotu obrotu prawnego, a w szczególności sprzedaży, dzierżawy, leasingu itp. Na rzecz osób trzecich w okresie realizacji projektu". Oświadczenie to zostało podpisane przez Prokurenta P sp. z o.o., M. K.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia/nieprawidłowości podczas kontroli poproszono Beneficjenta o dostarczenie aktualnego dziennika budowy odnośnie zakończonych prac w projekcie oraz poproszono o dostarczenie aktualnych dowodów sprzedaży (paragony, faktury VAT), które strona skarżąca dostarczyła.
Po zakończeniu realizacji projektu, w związku z prowadzonym przez Izbę Administracji Skarbowej w K. audytem operacji RPO WSL w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 W podsumowaniu ustaleń audytu Izba Administracji Skarbowej stwierdziła, że:
1. Beneficjent wynajmuje nieruchomość, która jest miejscem realizacji projektu innemu podmiotowi gospodarczemu i nie ujawnił tego we wniosku o dofinansowanie ani w żadnym innym dokumencie składanym na etapie oceny projektu jak również w trakcie jego realizacji. Beneficjent zgłaszając, jako koszty kwalifikowalne, wydatki poniesione na modernizację obiektu, który przed rozpoczęciem projektu, w trakcie oraz po jego realizacji był wynajmowany innemu przedsiębiorcy, tj. M.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P M. K., naruszył warunki określone w umowie o dofinansowanie, tj. poniósł wydatki niezgodnie z zapisami załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie Kwalifikowalność wydatków dla naboru nr [...] (część B. Koszty niekwalifikowalne). Kwota wydatków niekwalifikowalnych z tego tytułu wynosi 100% kosztów kwalifikowalnych, objętych badaniem (wydatki zadeklarowane we wniosku o płatność nr [...]);
2. W związku z brakiem zgody IP na dokonaną przez Beneficjenta zmianę realizacji projektu, zgodnie z pkt 3 podrozdziały 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku Wytycznych dot. Kwalifikowalności, wydatek poniesiony na dodatkowy stolik, który nie został przewidziany w zakresie rzeczowym wniosku o dofinasowanie nie może stanowić wydatku kwalifikowalnego projektu, Wydatki niekwalifikowalne z tego tytułu wynoszą 828,20 zł (187,75 EUR) w tym dofinasowanie 703.97 zł (159,58 EUR). Kwota nieprawidłowości z pkt 2 została zawarta w kwocie korekty z pkt 1.
W piśmie z 9 maja 2024 r. Beneficjent został poinformowany o stwierdzonych nieprawidłowościach, na które Beneficjent wniósł zastrzeżenia.
W odpowiedzi na nie IP w piśmie z 18 czerwca 2024 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko potwierdzając, że:
- Beneficjent wynajmował innemu podmiotowi infrastrukturę i środki trwałe objęte dofinansowaniem przed rozpoczęciem realizacji projektu i na żadnym etapie realizacji projektu nie ujawnił umowy najmu zawartej 16 grudnia 2013 r. pomiędzy P sp. z o.o. z siedzibą w K., M. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą P M. K. wraz z późniejszymi aneksami dotyczącymi zmian w opłatach czynszowych oraz ponoszonych kosztach eksploatacji;
- Beneficjent poświadczył nieprawdę na etapie prowadzonych czynności kontrolnych projektu, wskazując na fakt, że zakupione środki trwałe w projekcie oraz modernizowana infrastruktura nie stanowiły przedmiotu obrotu prawnego, w szczególności sprzedaży, dzierżawy, leasingu itp. na rzecz osób trzecich. Oświadczenie z 12 stycznia 2023 r. zostało podpisane przez M. K. jako Prokurenta skarżącej Spółki. Ponadto Beneficjent nie przedstawił do wglądu umowy najmu o którą został poproszony pismem z 14 listopada 2022 r.;
- Beneficjent dokonał zmiany w projekcie polegającej na wymianie jednej z komód (w zakresie rzeczowym wniosku) na dodatkowy stolik. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 i § 17 ust. 18 umowy o dofinansowanie powinien on uzyskać zgodę ŚCP na tę zmianę i zgodnie z pkt 3 podrozdziału 6.2 Ocena kwalifikowalności wydatku Wytycznych dot. Kwalifikowalności wydatek, który nie został przewidziany w zakresie rzeczowym wniosku o dofinansowanie, nie może stanowić wydatku kwalifikowalnego projektu.
Ponadto w związku z ustaleniami stanu faktycznego, zgodnie z art. 297 § 1 i § 2 kodeku karnego oraz stosowanie do art. 286 § 1 kodeksu karnego, zaszło uzasadnione podejrzenie popełnienia przez osoby działające w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki przestępstwa opisanego we wskazanych przepisach, IP RPO WL-ŚCP na podstawie art. 303 kodeksu postępowania karnego zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w C. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.
Pismem z 21 czerwca 2024 r. ŚCP wezwało skarżącą Spółkę do zwrotu kwoty 792.950,18 zł wraz z odsetkami. Pismo zostało odebrane 27 czerwca 2024 r. jednak Beneficjent zakwestionował, aby kiedykolwiek otrzymał wezwanie. Pomimo, że termin do zwrotu środków został przedłużony Beneficjent nie dokonał zwrotu należnych środków. Prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania zakończyło się wydaniem przez Dyrektora ŚCP decyzji z 21 października 2024 r. nr [...], zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu dofinasowania w kwocie 792.950,18 zł wraz z odsetkami.
Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2025 r. nr 752/RT/2025 - po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą Spółkę odwołania - Zarząd Województwa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po obszernym omówieniu stanu prawnego, w tym przepisów art. 184 i art. 207 u.f.p., a także przepisów unijnych organ odwoławczy wyjaśnił, że naruszenie procedur określonych w art. 184 ust. 1 u.f.p. przy wykorzystaniu środków unijnych dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. Dodał, że w niniejszej sprawie dokonał ponownego rozpatrzenia i odniósł się do zarzutów Beneficjenta.
Pierwszym zarzutem był brak zastosowania przez organ art. 71 ust. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1303/2013, który mówił, że ustępy 1, 2 i 3 nie mają zastosowania do osób fizycznych, które są beneficjentami wsparcia inwestycyjnego i po zakończeniu operacji inwestycyjnej kwalifikują się do otrzymania wsparcia i otrzymują je jeśli dana inwestycja jest bezpośrednio związana z rodzajem działalności uznanym za kwalifikujący się do pomocy z Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji. W tym zakresie organ wyjaśnił, że celem tego rozporządzenia jest ustanowienie Europejskiego Funduszu Dostosowania do Globalizacji (EFG) na czas obowiązywania wieloletnich ram finansowych obejmujących okres od 1 stycznia 2014 r do 31 grudnia 2020 r. Organ zwrócił uwagę, że celem EFG jest przyczynienie się do inteligentnego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu i wspieranie trwałego zatrudnienia w Unii poprzez umożliwienie jej okazania solidarności z pracownikami zwolnionymi i z osobami, które zaprzestały prowadzenia działalności na własny rachunek w wyniku spowodowanych globalizacją poważnych zmian strukturalnych w kierunkach światowego handlu lub w wyniku dalszego trwania światowego kryzysu finansowego i gospodarczego lub w wyniku nowego światowego kryzysu finansowego i gospodarczego, a także umożliwienie Unii wsparcia tych osób. Zdaniem organu ten zarzut jest całkowicie bezpodstawny.
Drugim zarzutem było naruszenie przez organ art. 71 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, który uznał, że zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu środków było wynikiem naruszenia trwałości projektu w skutek zmiany własności elementu współfinansowanej infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści. Organ wyjaśnił, że gdyby w tej sprawie doszło do naruszenia zasady trwałości to zastosowanie miałby art. 71 ust. 1 lit c tego rozporządzenia, jednak doszło do istotnej zmiany wpływającej na charakter projektu, jego cele i warunki realizacji, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów. Organ zwrócił uwagę, że nieprawidłowością, która skutkowała uznaniem całości środków wypłaconych Beneficjentowi za niekwalifikowalne było naruszenie przez niego załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie, część Koszty niekwalifikowalne. Oznacza to, że przewidziane w projekcie efekty dotyczące wzrostu konkurencyjności oraz wzrostu przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na majątku objętym realizacją projektu nie osiąga Beneficjent ale inny podmiot gospodarczy, któremu Beneficjent wynajmuje nieruchomość będącą miejscem realizacji inwestycji.
Organ podkreślił, że wniosek Beneficjenta został wybrany w oparciu o kryteria formalne 0/1 (niepodlegające uzupełnieniu) w szczególności na podstawie:
- kryterium "kwalifikowalność podmiotowa wnioskodawcy" i na jego podstawie oceniono, czy wnioskodawca P sp. z o.o. jest podmiotem kwalifikującym się do wsparcia w ramach działania zgodnie z RPO WSL 2014-2020 oraz z zapisami SZOOP RPO WSL oraz czy nie podlega wykluczeniu z ubiegania się o dofinansowanie. Organ podkreślił, że kwalifikowalność podmiotowa oznacza, że pomoc de minimis zostanie udzielona stronie skarżącej, która będzie realizować projekt, zatrudniać pracowników w projekcie, będzie musiała osiągnąć wszystkie założone cele, dysponować środkami trwałymi, wdrożyć innowację w skali przedsiębiorstwa – wprowadzić do ofert usługę dla dzieci oraz dla kucharzy, wdrożyć innowację organizacyjną – zmiana organizacji pracy z uwagi na nowa ofertę i zatrudnienie pracownika, realizować polityki horyzontalne oraz utrzymać trwałość przez okres trzech lat w tym efekty: finansowy (wzrost przychodów), gospodarczy (wzrost konkurencyjności i umocnienia się na rynku) i społeczny (utrzymanie zatrudnienia);
- kryterium "wnioskodawca będzie realizował projekt zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi" – w tym kryterium weryfikowane było (na podstawie zapisów we wniosku o dofinasowanie oraz załączników), czy projekt będzie realizowany zgodnie z przepisami dotyczącymi stosowania pomocy publicznej, przepisami dotyczącymi zamówień oraz innymi przepisami obowiązującymi w danym obszarze tematycznym RPO WSL, w tym zgodności z wytycznymi strony skarżącej, podpisując oświadczenia we wniosku o dofinansowanie (Część H wniosku) zobowiązała się do przestrzegania przepisów RPO WSL, w tym dotyczących kwalifikowalności. Ponadto osoba działająca w imieniu skarżącej Spółki złożyła oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, w którym wskazała, że jest uprawniona do reprezentowania Beneficjenta w zakresie objętym wnioskiem o dofinansowanie;
- kryterium "kwalifikowalność wydatków zaplanowanych projekcie" – w tym kryterium weryfikowane było, czy wydatki planowane do współfinansowania są wydatkami kwalifikowanymi zgodnie z zapisami Krajowych wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w okresie programowania 2014-2020, z zapisami SZOOP RPO WSLA oraz Regulaminem konkursu.
Nadto z opisu wniosku o dofinansowanie wynika, że wnioskodawca P Sp. z o.o. zakupi środki trwałe oraz materiały i roboty budowlane i zrealizuje projekt. W części B.10 wniosku Beneficjent wskazał, że posiada restaurację w Parku [...] i jest właścicielem obiektu restauracyjno-hotelowego przy drodze krajowej [...] - nieruchomości na której ma być zlokalizowany projekt ([...], K.). W tej części powinien jednak przedstawić informacje dotyczące miejsca realizacji projektu wskazanego w punkcie B., w tym status prawny nieruchomości związanej z projektem oraz formę jej władania. W przypadku dzierżawy lub najmu należało podać także okres trwania umowy i jej ograniczenia. Beneficjent jednak w opisie wniosku nie podał informacji, że obiekt który będzie modernizowany jest przedmiotem najmu/dzierżawy i włada nim P M. K.. Taka informacja wskazywałaby, że wszelkie koszty aktywów nabytych w ramach projektu (środki trwałe, środki transportu, wartości niematerialne i prawne, zmodernizowane/wybudowane nieruchomości zabudowane), które w okresie realizacji projektu oraz jego trwałości będą wynajmowane, dzierżawione lub będą podlegały innej czynności prawnej o podobnym charakterze, są wydatkami niekwalifikowalnymi. W złożonym wniosku o dofinansowanie Beneficjent nie ujawnił, że obiekt, w którym planował inwestycję, jest wynajmowany innemu przedsiębiorcy prowadzącemu tam działalność gospodarczą. Instrukcja do wniosku wymaga podania informacji o statusie prawnym nieruchomości oraz formie władania nią (np. najem, dzierżawa). Beneficjent tego nie zrobił, mimo że faktycznie świadczy usługi gastronomiczno-hotelarskie w wynajmowanym obiekcie. Dlatego, zdaniem organu, nie może on uznać, że brak tej informacji wynikał z niewiedzy, gdyż była to istotna okoliczność, którą należało ujawnić. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że Beneficjent poniósł wydatki niezgodnie z zasadami kwalifikowalności, ponieważ koszty związane z aktywami nabytymi w ramach projektu, które są lub będą wynajmowane bądź dzierżawione w okresie realizacji projektu, są niekwalifikowalne warunkami określonymi w części B.
W podsumowaniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, że nie można uwzględnić zaprezentowanego przez Beneficjenta stanowiska wyrażonego we wniosku, ani podzielić podniesionych przez niego argumentów. Podkreślił, że w ramach projektu współfinansowanego z RPO WSL 2014-2020 Beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie projektu oraz wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur.
W konsekwencji powyższego IZ RPO WSL zażądała zwrotu środków wypłaconych na realizację projektu wraz z odsetkami.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną Zarządu Województwa skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:
I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.;
1. art. 207 ust. 1 pkt 2) w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych - poprzez jego błędne zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że środki wypłacone Skarżącej zostały przez nią wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oraz że przewidzianych w projekcie efektów dotyczących wzrostu konkurencyjności oraz wzrostu przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na majątku objętym realizacją projektu nie osiąga Beneficjent lecz inny podmiot gospodarczy, co spowodowało szkodę w budżecie UE, podczas gdy Skarżąca, jako Beneficjent pobrane środki finansowe wydatkowała zgodnie z przeznaczeniem, a błędnie przypisywane Skarżącej naruszenie procedur nie spowodowało ani nie mogło spowodować szkody w budżecie UE. Tymczasem przepis ten zakłada, że przesłanką obowiązku zwrotu środków jest faktyczne naruszenie procedur mających wpływ na wykorzystanie środków publicznych w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem lub w sposób nieefektywny, skutkujący szkodą w budżecie UE. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że jakiekolwiek środki zostały wydatkowane niezgodnie z celami określonymi we wniosku o dofinansowanie. Skarżąca prawidłowo zrealizowała projekt zgodnie z jego założeniami, a nabyte środki trwałe nie zostały przekazane osobie trzeciej ani zbyte, lecz nadal pozostają w majątku Skarżącej. Dodatkowo, nawet jeśli działalność operacyjna w nieruchomości objętej projektem jest prowadzona przez inny podmiot, to nie zostało wykazane, że działanie to miało charakter redystrybucji wsparcia ani że naruszało zasady konkurencyjności czy trwałości projektu. Co więcej, działalność ta miała charakter zgodny z założeniami projektu, a potencjalne powiązania między podmiotami nie zostały w żaden sposób wykazane jako fikcyjne lub instrumentalne. Ponadto, organ pominął szczególną okoliczność, tj., że P M. K., mogła samodzielnie ubiegać się o dofinansowanie, które by uzyskała, a rezygnacja z takiego działania była podyktowana rekomendacjami profesjonalnego podmiotu opracowującego wnioski o dofinansowanie na etapie przygotowywania wniosku. W konsekwencji organ błędnie zastosował art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, uznając za zaistniałe przesłanki do uznania wydatku za niekwalifikowalny i nakazania jego zwrotu, pomimo braku przesłanek szkody w budżecie UE lub nienależytego wykorzystania środków.
2. art. 71 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawarcie przez Beneficjenta — P sp. z o.o. — umowy najmu nieruchomości, stanowiącej miejsce realizacji projektu, z podmiotem trzecim (P M. K.), przed rozpoczęciem realizacji projektu oraz kontynuowanie tego stosunku w trakcie jego realizacji i w okresie trwałości, stanowiło zmianę własności elementu infrastruktury, która skutkowała powstaniem nienależnych korzyści przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu wskazanego przepisu. Tymczasem, prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1303/2013, zgodna z jego celem i systematyką, prowadzi do wniosku, że pojęcie "zmiany własności" odnosi się wyłącznie do przypadków przeniesienia prawa własności do środków trwałych lub innych składników infrastruktury finansowanych ze środków unijnych, co może skutkować osiągnięciem korzyści przez podmiot nieuprawniony. Umowa najmu nieruchomości, jako czynność o charakterze obligacyjnym, nie powoduje zmiany właściciela, nie dotyczy składników zakupionych w ramach projektu (które pozostają własnością Beneficjenta i są ujmowane w jego ewidencji księgowej), ani nie skutkuje przekazaniem infrastruktury nabytej w ramach projektu osobie trzeciej. Organ wadliwie zinterpretował normę art. 71 ust. 1 lit. b, utożsamiając kontynuację umowy najmu nieruchomości z przekazaniem prawa własności do elementów infrastruktury i w efekcie rozszerzając zakres zastosowania przepisu poza jego literalne i celowościowe znaczenie, co skutkowało nieprawidłowym zakwalifikowaniem działania Beneficjenta jako naruszenia zasady trwałości projektu oraz bezzasadnym nałożeniem obowiązku zwrotu środków.
3. art. 2 pkt. 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że sam fakt najmu nieruchomości wskazanej jako miejsce realizacji projektu innemu podmiotowi (P M. K.) stanowi "nieprawidłowość", w rozumieniu ww. przepisu, tj. działanie mające "szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem". Tymczasem prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, uwzględniająca zarówno cel regulacji, jak i utrwalone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, prowadzi do wniosku, że nie każda niezgodność może być uznana za "nieprawidłowość" w rozumieniu prawa unijnego, lecz jedynie taka, która realnie skutkuje lub może skutkować szkodą dla budżetu Unii Europejskiej. Tymczasem w niniejszym przypadku, wszystkie środki zostały wydatkowane zgodnie z celami projektu, infrastruktura została odnowiona zgodnie z harmonogramem i założeniami, a wskazany obiekt — [...] — spełniał wszystkie kryteria kwalifikowalności. Najem nieruchomości nie dotyczył środków trwałych zakupionych w ramach projektu, nie wpływał na osiągnięcie wskaźników, ani nie skutkował osiągnięciem nienależnych korzyści. P M. K., mogła samodzielnie ubiegać się o dofinansowanie, które by uzyskała, a rezygnacja z takiego działania była podyktowana rekomendacjami profesjonalnego podmiotu opracowującego wnioski o dofinansowanie na etapie przygotowywania wniosku. W rezultacie. Organ bezpodstawnie rozszerzył znaczenie pojęcia "nieprawidłowości", przypisując Beneficjentowi działanie, które nie tylko nie skutkowało szkodą w budżecie Unii, lecz także było zgodne z celem projektu, a tym samym naruszył art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą.
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewywiązanie się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie niepełnych ustaleń i błędnych wniosków. W szczególności. Organ zaniechał rzetelnego zbadania treści umowy najmu oraz jej późniejszych aneksów, ograniczając się do uproszczonego i wybiórczego odczytu, w wyniku czego błędnie przyjął, iż Beneficjent - spółka P - wynajął całą nieruchomość objętą projektem wraz z wyposażeniem (środkami trwałymi) podmiotowi trzeciemu. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że umowa najmu dotyczyła wyłącznie nieruchomości, a środki trwałe zakupione w ramach dofinansowania pozostały w majątku Beneficjenta i były ewidencjonowane zgodnie z wymogami księgowymi. Nadto, Organ bezpodstawnie uznał, iż Beneficjent zataił informację o tym, że inwestycja realizowana będzie w obiekcie stanowiącym przedmiot najmu, podczas gdy w dokumentacji aplikacyjnej brak było pozycji umożliwiającej wskazanie takiej informacji, a obowiązkiem Beneficjenta było jedynie wykazanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością - co zostało wykonane prawidłowo. Organ ani na etapie oceny wniosku, ani w toku realizacji projektu, ani też podczas przeprowadzonych kontroli, nie podnosił jakichkolwiek zastrzeżeń co do statusu prawnego nieruchomości. Ponadto, Organ nie uwzględnił, że P M. K., mogła samodzielnie ubiegać się o dofinansowanie, które by uzyskała, a rezygnacja z takiego działania była podyktowana rekomendacjami profesjonalnego podmiotu opracowującego wnioski o dofinansowanie na etapie przygotowywania wniosku. Powyższe uchybienia w realizacji obowiązków procesowych przez Organ skutkowały wadliwym ustaleniem stanu faktycznego oraz naruszeniem zasady pogłębionej oceny dowodów i zasady zaufania do strony postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji rażąco niezgodnej z prawem i krzywdzącej Beneficjenta;
2.art. 8 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej, polegające na pierwotnej akceptacji wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego) nr [...], w którego treści wielokrotnie wskazano, iż w nieruchomości, na której zlokalizowany ma być projekt ([...], K.) obecnie prowadzone jest "[...]", tj. odrębny obiekt restauracyjno-hotelowy, co powoduje, że wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonej decyzji. Beneficjent nie zataił żadnych informacji odnoszących się do nieruchomości będącej przedmiotem projektu, przeciwnie - zgodnie z prawdą wskazał, że jest właścicielem modernizowanej nieruchomości, ponosząc jako właściciel stałe koszty jej renowacji, zaś organ władzy publicznej, posiadając dane o podmiotach pozostających w relacji / podmiotach powiązanych z Wnioskodawcą, a to "P" S.C. G. L., K. M. oraz P M. K., w razie jakichkolwiek wątpliwości mogących mieć wpływ na przyznanie dofinansowania, już na etapie składania wniosku mógł zwrócić się o wyjaśnienia, co przy braku wykazania inicjatywy w zakresie uszczegółowienia tych konkretnych danych, a w konsekwencji nierzetelnej weryfikacji wniosku, a nadto mimo braku stwierdzenia nieprawidłowości przy kontroli, doprowadziło do nagłej zmiany koncepcji organu, w następstwie czego doszło do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu całości pobranych środków;
3. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z pominięciem zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez całkowite pominięcie, że nawet przy założeniu, że obiekt przy ul. [...] w K., należący do spółki P, reprezentowanej przez M. K. będącej w ówczesnym czasie jej prokurentem oraz udziałowcem jest wynajmowany, to najemcą jest inny podmiot powiązany z P, a to P M. K., który wraz z "P" S.C. G. L. funkcjonuje w ramach jednego kompleksu pod nazwą "P", co powoduje, że skarżący nie miał interesu prawnego w wyborze tego konkretnego podmiotu jako ubiegającego się o dotację, albowiem ostatecznie uzyskane środki były mu należne, zaś zastosowanie wykładni celowościowej przepisów powołanych przy zarządzeniu zwrotu środków, prowadzi do wniosku, iż z omawianych przepisów wynika chęć ograniczenia Beneficjentowi możliwości zbycia/pobierania pożytków z urządzeń/przedmiotów zakupionych z środków pochodzących z dotacji na rzecz podmiotów od niego niezależnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ niezależnie od tego że faktycznym beneficjentem środków nadal pozostaje P (będący właścicielem nieruchomości objętej projektem), to dodatkowo kompleks "P" na rynku gastronomicznohotelarskim postrzegany jest jako jeden podmiot, a w którym osobą faktycznie zarządzającą jest M. K..
W związku z podniesionymi zarzutami zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej Skarżącą do zwrotu kwoty 792.246,21 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, tj. ponad kwotę 703,97 zł (kwota stanowiąca wydatki niekwalifikowalne w wysokości 828,20 zł w tym kwota dofinansowania 703,97 zł) oraz uchylenie w takiej samej części poprzedzającej ją decyzji S w C. i umorzenie postępowania w tym zakresie; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca Spółka przedstawiła sposób organizacji kompleksu gastronomiczno-hotelarskiego. Poinformowała, że celem jego utworzenia było usystematyzowanie struktury organizacyjnej oraz prawnej, i choć każda z restauracji ma funkcjonować w ramach odrębnego podmiotu prawnego, to nazwy ulegną zmianie w taki sposób, by z jednej strony zachować tożsamość podmiotowo-przedmiotową, ale z drugiej stronu aby nie wprowadzić klientów w błąd. W ten sposób zorganizowano sieć podmiotów powiązanych, na które składa się P S.c. ("P" przy ul. [...] w K.), P sp. z o.o. (przy ul. [...] 101 w K.) oraz P M. K. ("[...]" przy ul. [...] w K.). Osobą kierującą wszystkimi trzema restauracjami jest M. K. W P jest Prokurentem oraz udziałowcem, natomiast P jest jednoosobową działalnością gospodarczą.
Ponadto poinformowała, że P sp. z o.o. posiada na własność nieruchomość przy ul. [...] w K. oraz przy ul. [...] 101 w K.. M. K., na podstawie najmu z dnia 16 grudnia 2013 r. kolejni aneksowanej, wynajmuje obiekt przy ul. [...] w K., gdzie obecnie prowadzone jest "[...]". Skarżąca zwróciła uwagę, że we wniosku o dofinansowanie poinformowała o tym fakcie (pkt B.10). Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z tą umową najmowi podlegać ma "obiekt w tym asfaltowe parkingi, place i drogi wewnętrzne oraz urządzenia i instalacje techniczne znajdujące się w granicach nieruchomości" Środki trwałe stanowiły wyłączną własność P, czemu dowodzi ujęcie ich w dokumentacji rachunkowej spółki.
W dalszej części uzasadnienia skarżąca Spółka stwierdziła, że zarzut o braku informacji o wynajmie jest bezzasadny bowiem w całym procesie kwalifikacyjnym, rozliczeniowym i kontrolnym nikt nie zapytał czy nieruchomość jest wynajmowana, użyczona czy dzierżawiona. Dlatego też skarżąca uznaje zarzut ten za krzywdzący. Beneficjent nie tylko nie zataił informacji o wynajmie, ale również nie wprowadził ŚCP w błąd. Brak użycia określenia "najem" we wniosku wynikał z faktu, że Beneficjent nie miał świadomości, że ujawnienie tej informacji jest wymagane. Strona podkreśliła, że jako Beneficjent posiada tytuł własności nieruchomości. Jego własność stanowią również wszystkie środki trwałe. Zwrócił ponadto uwagę, że wniosek został opracowany przez profesjonalny podmiot, z którym strona skarżąca zawarła umowę o świadczenie usług. Nawet I. sp. z o.o. posiadająca duże doświadczenie w pozyskiwaniu dotacji dla swoich klientów, nie uznała za konieczne wskazanie faktu istnienia umowy najmu, co świadczy o tym, że nie była to informacja kluczowa w kontekście wymagań formalnych wniosku.
Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Stwierdziła, że stopień skomplikowania podstaw prawnych oraz poziom złożoności wniosku okazały się trudne do zrozumienia nie tylko dla niej, ale i dla profesjonalnego podmiotu wspierającego ją w procedurze a nawet samego organu. Pomimo wielokrotnych kontaktów z M. K. oraz I. sp. z o.o. organ nie poinformował o ograniczeniach, które uniemożliwiły udział w konkursie. Wręcz przeciwnie – wniosek został oceniony pozytywnie, uwzględniono wnioski o płatność, a kontrola nie wykazała żadnych uchybień. Na koniec skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie w niniejszej sprawie nie wystąpiła szkoda w postaci obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem ani też nie wystąpiło ryzyko takiej szkody; środki finansowe pobrane przez Beneficjenta zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, co też nie budzi wątpliwości i nie było kwestionowane przez organ; w sprawie nie doszło do naruszenia zasady konkurencyjności czy trwałości projektu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaakcentował, że podstawą wydania zakwestionowanej decyzji administracyjnej jest naruszenie przez Skarżącą Załącznika nr 1 do umowy o dofinansowanie, część B Koszty niekwalifikowalne. Skarżąca zadeklarowała w jego treści, że efekty dotyczące wzrostu konkurencyjności oraz wzrostu przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na majątku objętym realizacją projektu będzie osiągała indywidualnie - tym czasem okazało się, że nie osiąga ich ona sama, lecz inny podmiot gospodarczy, któremu Skarżąca wynajmuje nieruchomość będącą miejscem realizacji inwestycji.
Załącznik do umowy o dofinansowanie uzupełniał tylko informacje zawarte w treści wniosku o dofinansowanie. Na stronie 3 wspomnianego wniosku, wskazano jednoznacznie, że: "Realizacja omawianego projektu obejmować będzie modernizację bazy noclegowej (remont pokoi) oraz zakup środków trwałych umożliwiających unowocześnienie oferty Wnioskodawcy. Całość przewidywanych działań pozwoli na utrzymanie konkurencyjności (a docelowo-jej wzrost) oraz miejsc pracy. Przewidywane prace obejmą:
- roboty budowlane (modernizacja pokoi, kotłowni, schodów oraz montaż windy),
- zakup środków trwałych (panel fotowoltaiczny, klimatyzacja, plac zabaw zewnętrzny, zestaw mebli oraz kocioł).
Wymienione powyżej prace i zakupy umożliwią Wnioskodawcy utrzymanie dotychczasowej działalności (przy założeniu poszerzenia oferty), a także, docelowy wzrost konkurencyjności oraz zatrudnienia. Wśród dodatkowych rezultatów projektu znajdują się m.in.: poszerzenie oferty (skutkujące możliwością dotarcia do nowych odbiorców), wprowadzenie innowacji na poziomie firmy (wprowadzenie nowych, niedostępnych w chwili obecnej usług) oraz pozytywny wpływ na środowisko (zamiana węgla na gaz, wystarczalność energetyczna)".
Zatem już te podstawowe informacje, zawarte w części B.2 (Krótki opis projektu) jasno pokazują, że oceniany był projekt Wnioskodawcy, czyli P Sp. z o.o. w K., realizacja projektu miała przynieść pozytywny efekt w działalności Wnioskodawcy, która nie miała polegać na użyczeniu czy na najmie powierzchni zajmowanej pod działalność gospodarczą.
Również analiza pozostałych części Wniosku o dofinansowanie potwierdza powyższe założenie. Na stronie 7 wniosku, gdzie Wnioskodawca zobowiązany był do uzasadnienia wybranych kryteriów, opisano, że w ramach realizacji projektu Wnioskodawca wdroży innowację w skali przedsiębiorstwa - produktową. Skarżąca nawiązała do oferty spółki P jako punktu odniesienia dla standardowych usług hotelarsko-restauracyjnych kierowanych do klientów zarówno indywidualnych, jak i firm. Wskazała, że przestrzeń znajdująca się obecnie w jej dyspozycji nie umożliwia organizacji dodatkowych szkoleń/wydarzeń dla dzieci czy specjalistycznych szkoleń dla kucharzy/cukierników w odpowiednim standardzie. Wobec tego wszystkiego nowa oferta, powstała dzięki inwestycji, miała umożliwić poszerzenie grona docelowych odbiorców i przełożyć się na realne zyski, co miało mieć pozytywny wpływ na konkurencyjność spółki i możliwość utrzymania wysokiej pozycji na rynku. Informacje zawarte we wniosku każdorazowo odnosiły się do Wnioskodawcy, którym była spółka P czyli Skarżąca.
Istota nieprawidłowości sprowadzała się do tego, że informacja co do faktycznego podmiotu korzystającego z dofinansowania została przez Skarżącą zatajona, co jest naruszeniem postanowień umowy. Aby Wnioskodawcą był inny podmiot niż ten który miał ze wsparcia rzeczywiście korzystać, to zmuszony jestem zaznaczyć, że Wnioskodawca przyjął takie ułożenie realizacji w projekcie. Nie może to w żaden sposób stanowić podstawy do uwolnienia, czy choćby zmniejszenia odpowiedzialności Beneficjenta za realizację projektu. Jednocześnie, informacja ta potwierdzała, że działanie Skarżącej było od samego początku świadome, skoro już na etapie początkowym - gdy planowano przebieg i realizację projektu przyjęto rozdział pomiędzy Wnioskodawcą i podmiotem korzystającym z projektu. Nie jest też możliwym, aby dzisiaj potwierdzić, że P M. K. jako indywidualna działalność gospodarcza otrzymałoby dofinansowanie. Z pewnością M. K. mogłaby podjąć próbę uzyskania dofinansowania to jednak czy dofinansowanie byłoby jej przyznane nie może zostać potwierdzone.
Za błędny wskazano także zarzut naruszenia przepisu art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia 13030/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ponieważ dotyczy on naruszenia trwałości projektu, które nastąpiło w skutek zmiany własności elementu współfinansowanej infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści. Gdyby w tej sprawie doszło do naruszenia zasady trwałości, to zastosowanie miałby art. 71 ust.1 lit c wspomnianego rozporządzenia odwołującego się do istotnej zmiany wpływającej na charakter projektu, warunków realizacji, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów. Przepis ten nie był podstawą wydanej decyzji i sama decyzja zawiera do tej okoliczności stosowne odniesienie. Skarżąca nie zamieściła żadnych koniecznych informacji w treści wniosku nie może w związku z tym zasłaniać się twierdzeniem o tym, że organ miał wiedzę o zastosowanym przez nią sposobie realizacji projektu, przy czym gdyby Skarżąca była pewna prawidłowości przyjętego rozwiązania nie odwoływałaby się obecnie do wsparcia jakie otrzymała od podmiotu prowadzącego ją w procesie uzyskania dofinansowania, wskazując na zaufanie jakim podmiot ten obdarzyła, a do treści wniosku w którym określone informacje powinny być zaprezentowane jednoznacznie.
Podkreślono również, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 9 września 2022 r. (sygn. akt T-52/16) wskazał, że zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Tymczasem celem niniejszego postępowania jest przywrócenie równowagi w środowisku projektów - Wnioskodawców - Beneficjentów tak, by podmioty które nie ubiegały się o dofinansowanie nie były jego beneficjentami, czego nie da się wykonać odbierając dofinansowanie proporcjonalnie, ponieważ proporcja w tym przypadku nie może zostać wyznaczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając sprawę w powyższych ramach należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja zobowiązująca Stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 792.950,18 zł wraz z odsetkami.
Na wstępie wskazać należy, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należało zwrócić uwagę na treść przepisów prawa materialnego krajowego jak i unijnego, które mają zastosowanie w sprawie.
W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Natomiast z mocy art. 9 ust. 2 tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego; nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wydatkowanie środków w ramach danego projektu musi odbywać się zgodnie z zasadami prawa unijnego i krajowego. Przepis art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej odsyła w zakresie odzyskiwania środków do art. 207 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Podstawą prawną zaskarżonej i analizowanej z punktu widzenia jej zgodności z prawem decyzji o zwrocie dofinansowania na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Pod pojęciem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania.
Zgodnie z art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa m.in. w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej zawierając w szczególności zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOS), zgodnie z którym procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. np. wyroki NSA z: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11; 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1141/14; CBOS). Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14 (CBOS), w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.; zwanej dalej: u.z.p.p.r.).
Należy podkreślić, że strona skarżąca jako Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązała się m.in. do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego; stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisów prawa unijnego i krajowego oraz aktualną treść Wytycznych – m.in. w zakresie kwalifikowalności wydatków; realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku, w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie wskazanych tam celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu.
Poza tym na podstawie umowy ("IP może rozwiązać niniejszą umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy: Beneficjent wykorzysta w całości bądź w części przekazane środki niezgodnie z umową"). Nadto w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem obowiązujących procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. albo pobrania dofinansowania w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przed poniesieniem wydatku do dnia zwrotu, o czym również stanowiły postanowienia Umowy o dofinansowanie.
Przystępując zatem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o wyżej przedstawione regulacje prawne – stwierdzić należy, że powiązania właścicielskie pomiędzy poszczególnymi podmiotami grupy P oraz sposób wykorzystania infrastruktury i środków trwałych, objętych projektem, skutkowały naruszeniem zasad wydatkowania środków unijnych. Struktura właścicielska i wzajemne powiązania - jak ustaliły to organy, a strona skarżąca potwierdziła tą okoliczność - składały się z 3 odrębnych podmiotów, oddzielnie i samodzielnie funkcjonujących w obrocie gospodarczym. W skład tych powiązanych wchodzą:
- P Sp. z o.o. – właściciel nieruchomości objętej projektem, Beneficjent dofinansowania; Prokurentem i udziałowcem jest M. K..
- P M. K. – jednoosobowa działalność gospodarcza prowadzona przez M. K.; wynajmująca od P sp. z o.o. nieruchomość objętą spornym dofinansowaniem i prowadząca w niej działalność jako "[...]".
- P S.C. (G. L., K. M.) – spółka cywilna prowadzona przez M. K. wraz z matką; prowadząca inną restaurację pod marką P.​
Wszystkie te podmioty są ze sobą powiązane osobowo i kapitałowo, faktycznie funkcjonując operacyjnie jako "jedna firma rodzinna" oferująca usługi gastronomiczno-hotelarskie, zarządzane obecnie przez M. K..​
Wobec powyższego ocenić należy wpływ powyższych powiązań na wydatkowanie środków oraz realizację projektu.
Organ uznał, że efekty projektu (konkurencyjność, przychody, modernizacja infrastruktury) nie są realizowane przez Beneficjenta wskazanego we wniosku – czyli skarżącą Spółkę P sp. z o.o., lecz faktycznie przez inny podmiot - P M. K., który wynajmuje nieruchomość od Skarżącej.​ Z umowy najmu oraz jej aneksów wynika, że cała nieruchomość, będąca miejscem realizacji projektu, była nieprzerwanie, począwszy od 2013 r., oddana we władanie i użytkowanie P M. K.. Stosunek ten miał charakter stały i udokumentowany jest prawnie.​
Tym samym wbrew deklaracjom we wniosku i oświadczeniom pokontrolnym, Beneficjent nie ujawnił organowi, że nieruchomość i dofinansowana infrastruktura będą wynajmowane innemu podmiotowi (wprawdzie powiązanemu ze Skarżącą, ale odrębnie funkcjonującemu na rynku gospodarczym) przez cały okres realizacji i trwałości projektu.​ Zgodnie z umową o dofinansowanie i zasadami kwalifikowalności, wszelkie koszty aktywów nabytych w projekcie (rzeczowe, wybudowane, nabyte środki trwałe), które w okresie realizacji oraz trwałości są wynajmowane, dzierżawione lub podlegają innej czynności prawnej o podobnym charakterze, uznaje się za niekwalifikowalne.​ Natomiast złożenie wniosku o dofinansowanie i wykazanie się prawem własności nie uprawniało do ukrycia/pominięcia faktu użytkowania dotowanej infrastruktury przez innego powiązanego z Beneficjentem przedsiębiorcę.​
W konsekwencji więc – zasadnie organy stwierdziły - naruszenie trwałości projektu i kwalifikowalności wydatków. Skutkiem nieujawnienia bowiem przez Beneficjenta rzeczywistego modelu wykorzystania nieruchomości było pozyskanie dofinansowania w sposób niezgodny z celem wsparcia, ponieważ to nie Beneficjent bezpośrednio korzystał z efektów projektu w rozumieniu przychodów, konkurencyjności i prowadzonej działalności, lecz podmiot powiązany, który nie był uczestnikiem konkursu ani stroną umowy o dofinansowanie.​ Powiązania właścicielskie i personalne nie zwalniają z obowiązku zachowania przejrzystości, a cel wsparcia – zgodnie z prawem unijnym i regulaminem konkursu – wymaga by domyślnie to Beneficjent stale realizował i wykorzystywał projekt do celów, dla których zostało udzielone wsparcie, a nie przekazywał infrastrukturę do eksploatacji i pobierania pożytków dla innej działalności.​
Odnosząc się do kwestii ryzyka redystrybucji korzyści podkreślić należy, że zgodnie z przepisami UE oraz krajowymi, dofinansowanie nie może być w żaden sposób redystrybuowane na rzecz podmiotów innych niż bezpośredni beneficjent. Organizacja grupy podmiotów – nawet funkcjonujących w ramach rodzinnej firmy – nie zmienia faktu, że tylko formalny beneficjent miał uprawnienie do realizacji projektu i wykorzystywania sfinansowanych środków trwałych.​ Powiązania nie ograniczały możliwości złożenia wniosku o dofinansowanie przez dowolny ze wskazanych podmiotów, jednak decyzja o wyborze skarżącej Spółki jako wnioskodawcy oznaczała obowiązek zachowania rygorów wynikających z umowy i przepisów o funduszach unijnych, w szczególności, by to ta spółka była wyłącznym użytkownikiem i beneficjentem dóbr sfinansowanych z grantu przez cały wymagany okres.​
W konsekwencji więc zaistniałych okoliczności doszło do nieuprawnionego wprowadzenia organu w błąd, co pociągnęło za sobą konkretne skutki proceduralne i w konsekwencji zaskarżony zwrot dofinansowania. Brak ujawnienia w toku aplikowania oraz realizacji projektu realnego użytkowania i wynajmu nieruchomości przez inny podmiot przekreślił przejrzystość oraz naruszył zasady naboru, ponieważ przyznana punktacja nie odzwierciedlała faktycznego podziału korzyści ani modelu operacyjnego, jaki rzeczywiście był stosowany.​ Nawet jeśli powiązany podmiot spełniałby przesłanki formalne i także mógłby być beneficjentem – nie przeprowadzono wobec niego wymaganej procedury naboru, oceny merytorycznej i nie był objęty odpowiedzialnością umowną wobec instytucji przekazującej środki.​
Oceniając zgodności celu wniosku i ryzyko nadużyć należy zauważyć, że stworzenie w ramach jednej grupy rodzinnej kilku podmiotów podlegających tym samym osobom nie jest samo w sobie naruszeniem prawa. Jednakże dla celów funduszy unijnych istotne jest rzeczywiste, a nie jedynie formalne wykorzystanie wsparcia przez Beneficjenta. Pełna kontrola nad trzema podmiotami przez jedną osobę nie przekłada się na dopuszczalność "przekazywania" efektów dotacji między nimi według własnych potrzeb.​
Wyjaśnić także należy, że każda umowa może jednak przewidywać wyjątki. W niektórych programach unijnych dopuszcza się wynajem pod pewnymi warunkami, najczęściej wymaga to uprzedniej zgody odpowiedniej instytucji lub wykazania, że wynajem nie stoi w sprzeczności z rezultatami projektu. Przed wynajmem zawsze należy dokładnie sprawdzić warunki podpisanej umowy oraz skonsultować się z instytucją dofinansowującą, by uniknąć ryzyka zwrotu środków. Umowa dotacyjna dotycząca środków unijnych zazwyczaj zawiera następujące kluczowe zapisy wykluczające wynajem nieruchomości po modernizacji – tj. zasada trwałości projektu: wymaga wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem projektu przez określony okres (najczęściej 3 lub 5 lat). Wynajem, który nie jest zgodny z przeznaczeniem określonym w umowie, może być uznany za naruszenie tej zasady. Również zakaz istotnych zmian: beneficjent nie może dokonywać zmian, które wpływają na charakter lub cel projektu – co obejmuje m.in. wynajem, jeśli to skutkuje zmianą sposobu wykorzystania nieruchomości. Określenie celu projektu: w umowie precyzyjnie opisuje się cel modernizacji czy rozbudowy i wskazuje, kto może czerpać korzyści z inwestycji. Wynajem osobom trzecim może być sprzeczny z tymi zapisami, jeśli korzystają z rezultatów projektu niezgodnie z założeniami. Obowiązek uzyskania zgody instytucji: w wielu przypadkach umowa wymaga poinformowania lub uzyskania zgody od instytucji wdrażającej program, zanim dojdzie do wynajmu nieruchomości. Typowe sformułowania brzmią: "Beneficjent nie może przekazać praw lub obowiązków wynikających z realizacji projektu osobom trzecim bez uprzedniej zgody Instytucji Zarządzającej" albo "Beneficjent nie może zmieniać sposobu wykorzystania nieruchomości...". Zatem koniecznym jest każdorazowo przeanalizować umowę dotacyjną, ponieważ konkretne zapisy mogą różnić się w zależności od programu i instytucji finansującej. Natomiast w rozpatrywanej sprawie zarówno wniosek dotacyjny, jak i umowa, nie pozostawiały wątpliwości co do treści, zakresu i celu dofinansowania – co przytoczył organ w odpowiedzi na skargę cytując poszczególne zapisy.
Podsumowując przedstawione powyżej uwarunkowania faktyczne i prawne skonkludować należy, że powiązania rodzinne i operacyjne, jak i deklaracja zarządzania wszystkimi podmiotami jako "jedną firmą" nie uzasadniają sposobu wydatkowania środków sprzecznego z umową o dofinansowanie, regulaminem konkursu i zasadami kwalifikowalności. W toku całego postępowania Beneficjent nie ujawnił istotnych dla oceny projektowej informacji o sposobie korzystania z infrastruktury, czym wprowadził organ w błąd oraz naruszył warunki uzyskania i wydatkowania dotacji. Takie okoliczności, zgodnie z orzecznictwem i praktyką wdrażania funduszy UE, uzasadniają cofnięcie dofinansowania w całości i oddalenie skargi na decyzję organu o zwrocie środków.​
Tym samym chybione są zarzuty skargi i twierdzenie o konieczności proporcjonalnego obniżenia spornej kwoty zwrotu do 10% czyli stosownie do udziału M. K. (90%) w zarządzie skarżącej Spółki. Skoro naczelną podstawą prawną ustawy wdrożeniowej, która reguluje zasady przyznawania i wykorzystania środków unijnych, jest m.in. art. 39 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że beneficjenci są zobowiązani do realizacji projektów zgodnie z umową o dofinansowanie oraz przepisami prawa to tym samym Beneficjent nie może przekazywać praw i obowiązków wynikających z projektu innym podmiotom bez zgody właściwej instytucji. Bez wpływu na powyższe wnioski jest kwestia posiadania przez M. K. – najemcę czerpiącego bezpośrednie korzyści z dofinansowanej nieruchomości - 90% udziału we własności skarżącej Spółki. Ww. jako osoba fizyczna – przedsiębiorca prowadzi oddzielną działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własne ryzyko – stanowi inny podmiot gospodarczy. Natomiast pełniąc funkcję wiceprezesa Skarżącej - kierując funkcjonowaniem Spółki i zarządzając jej działalnością, odpowiedzialność za jej ewentualne długi będzie ponosić dopiero po przeniesieniu na nią tej odpowiedzialności za niezapłacone zobowiązania Spółki w trybie art. 116 Ordynacji podatkowej lub Kodeksu spółek handlowych. Tym samym na gruncie prawa cywilnego i art. 299 KSH Skarżąca i najemca jej nieruchomości to dwa całkowicie odrębne podmioty; odrębnie funkcjonujące w obrocie prawnym i oddzielnie ponoszące odpowiedzialność za swą działalność.
Z poglądów wyrażonych m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (II GSK 430/14) oraz mając na względzie przykładowe zapisy dotyczące praw i obowiązków beneficjenta w Funduszach Europejskich wynika, że beneficjent jest zobowiązany do realizacji projektu zgodnie z umową o dofinansowanie, a wszelkie jego prawa i obowiązki nie mogą być przenoszone na innych bez zgody instytucji zarządzającej. Dodatkowo, wyrok sądu potwierdza, że beneficjent traci możliwość otrzymywania środków unijnych w przypadku zaistnienia określonych przesłanek, a także że beneficjent jest odpowiedzialny za zgodne z przepisami dysponowanie i rozliczanie tych środków. Ustawa wdrożeniowa ma na celu uregulowanie i usystematyzowanie sposobu przyznawania i wdrażania środków unijnych. Głównym celem jest zapewnienie przejrzystości, efektywności i zgodności z przepisami unijnymi przy wykorzystaniu tych funduszy. Beneficjent to podmiot, który otrzymuje środki i jest jedynym uprawnionym do ich wydatkowania oraz korzystania z zakupionych za nie dóbr czy usług. Dzięki temu kontrola nad wydatkowaniem i wykorzystaniem środków jest jasna, co minimalizuje ryzyko nadużyć i nieprawidłowości. Tym samym oddanie przez beneficjenta nieruchomości zmodernizowanej, wyremontowanej za środki unijne w najem osobie trzeciej bez zgody właściwej instytucji lub niezgodnie z umową zasadnie stanowi podstawę do żądania zwrotu tych środków. Kluczowe jest, czy taki najem jest dopuszczalny zgodnie z umową o dofinansowanie oraz przepisami wdrożeniowymi. Jeśli umowa tego zakazuje lub wymaga uprzedniej zgody lub nie przewiduje takiej formy - wynajęcie nieruchomości osobie trzeciej może zostać uznane za niezgodne z przeznaczeniem środków, co powoduje obowiązek ich zwrotu wraz z odsetkami. Stanowią o tym m.in. art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednie zapisy w umowie o dofinansowanie, które szczegółowo określają warunki korzystania z dofinansowanej nieruchomości. Co do zasady bowiem to beneficjent jest zobowiązany do utrzymania trwałości projektu, czyli wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem, na jaki przyznano dofinansowanie, przez określony w umowie czas (najczęściej 5 lat). Wynajęcie nieruchomości osobie trzeciej bez uzyskania zgody instytucji zarządzającej lub wbrew celom projektowym traktowane jest za naruszenie tzw. trwałości projektu i skutkuje żądaniem zwrotu dotacji.
W konsekwencji więc zasadnie organy stwierdziły konieczność zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. czyli przepisu dotyczącego konsekwencji wykorzystania funduszy z naruszeniem procedur zawartych w umowie.
Wobec powyższego w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a Skarżąca miała zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska Strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Nadto organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.