III SA/Gl 436/23

III SA/Gl 436/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GZ 288/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 35,
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Ludowego Klubu Sportowego "[...]" w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr SKO.XIV/43/3/2022 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 roku, znak SKO.XIV/43/3/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), uchyliło w całości decyzję Starosty Z. (dalej: organ I instancji, Starosta ), z dnia 7 marca 2022 r., znak [...] w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2018 w wysokości 385.932,31 zł wraz z odsetkami i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:
1.Określiło wysokość dotacji w kwocie 86.556.48 zł (słownie; osiemdziesiąt sześć tysięcy pięćset pięćdziesiąt sześć złotych 48/100) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Ludowy Klub Sportowy "[...]" w Z. (dalej: skarżący, strona, LKS [...]), przyznanej dla jednostki oświatowej tj. dla Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Z.;
2.Określiło wysokość dotacji w kwocie 77.361.47 zł (słownie: siedemdziesiąt siedem tysięcy trzysta sześćdziesiąt jeden złotych 47/100) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Ludowy Klub Sportowy "[...]" w Z. przyznanej dla jednostki oświatowej tj. dla Niepublicznego Gimnazjum [...] w Z.;
3.Nakazało Ludowemu Klubowi Sportowemu "[...]" w Z. dokonania zwrotu części dotacji w kwocie 163.917.95 zł (słownie: sto sześćdziesiąt trzy tysiące dziewięćset siedemnaście złotych 95/100) do budżetu Powiatu Z. w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia przekazania tej części dotacji z budżetu Powiatu Z., tj.:
- od kwoty 15.986,52 zł - od dnia 15.01.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 19.808,21 zł - od dnia 28.02.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 19.326,80 zł - od dnia 29.03.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 23.344,73 zł - od dnia 26.04.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 11.291,62 zł - od dnia 30.05.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 19.736,36 zł - od dnia 28.06.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 24.693,55 zł - od dnia 27.07.2018r, do dnia zapłaty;
- od kwoty 5.275,36 zł - od dnia 29.08.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 10.434,97 zł - od dnia 28.09.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 8.135,35 zł - od dnia 29,10.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 3.332,12 zł - od dnia 29.11.2018r. do dnia zapłaty;
- od kwoty 2.552,36 zł - od dnia 14.12.2018r. do dnia zapłaty.
4.Określiło wysokość dotacji w kwocie 7.899.66 zł (słownie: siedem tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych 66/100) jako część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2018r. przez Ludowy Klub Sportowy "[...]" w Z. przyznanej dla jednostki oświatowej tj. dla Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Z.;
5. Określiło wysokość dotacji w kwocie 13.856.80 zł (słownie: trzynaście tysięcy osiemset pięćdziesiąt sześć złotych 80/100) jako część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2018 r. przez Ludowy Klub Sportowy "[...]" w Z. przyznanej dla jednostki oświatowej tj. dla Niepublicznego Gimnazjum [...] w Z.;
6.Nakazało dokonania zwrotu części dotacji w kwocie 21.756.46 zł (słownie: dwadzieścia jeden tysięcy siedemset pięćdziesiąt sześć złotych 46/100) do budżetu Powiatu Z. w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia zapłaty.
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepisy art. 17,18,21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570); art. 35, art. 36, art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., pozycja 2203); art. 60 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 251 ust. 1, ust. 4-5, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, z późniejszymi zmianami); a także art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: k.p.a.).
Orzeczenie wydano w następującym stanie sprawy.
Na podstawie wniosku strony z 29 września 2017r. Powiat Z. udzielił w 2018 roku Ludowemu Klubowi Sportowemu [...], dotacji na pokrycie bieżących wydatków w Niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym [...] w Z. i Niepublicznym Gimnazjum [...] w Z. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 roku, w łącznej kwocie 1.267.265,27 zł, z czego 767.092,15 zł dla Liceum Ogólnokształcącego i 500.173,12 zł dla Gimnazjum.
W dniach od 27 marca 2019 r. do 24 maja 2019 r. urzędnicy Starostwa Powiatowego w Z. przeprowadzili kontrolę w Niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym [...] Z. i Niepublicznym Gimnazjum [...] w Z., dla których organem prowadzącym jest Ludowy Klub Sportowy [...] w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za 2018 r.
W wyniku ustaleń ww kontroli Starosta stwierdził, że Ludowy Klub Sportowy [...] jako organ prowadzący Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące [...] w Z. i Niepubliczne Gimnazjum [...] w Z. w roku 2018, wykorzystał przyznaną dotację w części niezgodnie z przeznaczeniem.
W związku z nieuregulowaniem przez stronę kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Starosta Z. (postanowieniem z dnia z dnia 3 czerwca 2020r.), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia w drodze decyzji kwoty dotacji oświatowej pobranej przez Ludowy Klub Sportowy [...] a także poinformował stronę o prawie czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych w terminie 14 dni. Następnie po przeprowadzeniu postępowania w dniu 30 listopada 2020r. Starosta wydał decyzję, która w wyniku odwołania skarżącego została uchylona w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia w wyniku czego organ I instancji wydał decyzję z 12 kwietnia 2021 r., która została ponownie uchylona decyzją SKO z dnia 21 września 2021 r. znak: [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu ww decyzji z 21 września 2021 r. SKO wskazało, że organ I instancji zamiast zastosować się do jego wskazań, to przeprowadził rozważania na temat czy należy przeprowadzić postępowanie administracyjne, jeżeli cały materiał został zgromadzony podczas kontroli. Zdaniem SKO wynik przeprowadzonej kontroli stwierdzać może jedynie nieprawidłowości w dysponowaniu otrzymanych środków finansowych i nie tylko nie może nakładać na beneficjenta tych środków obowiązku ich zwrotu, ale także nie może przesądzać o tym czy takowe postępowanie zostanie wdrożone przez właściwy organ.
Stosując się do zaleceń Kolegium zawartych w jego decyzji z 21 września 2021 r. Starosta Z., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu dotacji, udzielonych w roku 2018 Ludowemu Klubowi Sportowemu "[...]" decyzją z dnia 7 marca 2022 r., znak [...]:
1) określił, iż kwota dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2018, przeznaczonej dla prowadzonych przez skarżącego jednostek oświatowych: Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Z. i Niepublicznego Gimnazjum [...] w Z. wynosi, odpowiednio, 215922,46 zł i 17000985 zł, co łącznie daje kwotę 385.932,31 zł,
2) nakazał skarżącemu, będącemu organem prowadzącym dla Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Z. i Niepublicznego Gimnazjum [...] w Z., zwrot w terminie 15 dni od otrzymania decyzji kwoty wskazanej w punkcie 1 wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych:
- dla kwoty 46 250,53 zł - od dnia 15.01.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 36 317,77 zł - od dnia 28.02.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 33 489,98 zł - od dnia 29.03.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 38 694,91 zł - od dnia 26.04.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 26 756,22 zł - od dnia 30.05.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 37 165,04 zł - od dnia 28.06.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 92 325,75 zł - od dnia 27.07.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 20 103,83 zł - od dnia 29.08.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 19 252,47 zł - od dnia 28.09.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 16 317,24 zł - od dnia 29.10.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 9 475,43 zł - od dnia 29.11.2018 do dnia zapłaty,
- dla kwoty 9 783,14 zł - od dnia 14.12.2018 do dnia zapłaty,
tytułem zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przyznanej skarżącemu dla prowadzonej przez niego jednostek oświatowych na rok 2018.
Z uzasadnienia decyzji z 7 marca 2022 r. organu pierwszej instancji wynika, że starosta uznał za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki na zakup niektórych biletów związanych z dowozem uczniów (100625,40 zł); część wydatków na zakup paliwa (53224,51 zł); tzw. opłaty startowe dla uczniów – zawodników (9705 zł); wydatki na usługi hotelarskie, gastronomiczne, noclegi i wyżywienie (69651 zł); czynsz najmu mieszkań dla nauczycieli (4800 zł); stypendia na wyżywienie i koszty dożywiania uczniów (146900 zł).
Wydatki te, w łącznej kwocie 385.932,31 zł stanowiły zdaniem starosty kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2018. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dlatego organ dotujący zakwestionował wydatki wykraczające poza dyspozycję tego przepisu. Jednocześnie nie zostały zaakceptowane wydatki, których poniesienia organ prowadzący szkoły nie udowodnił. Dotyczyło to wydatków związanych z transportem uczniów, opłatami startowymi, wydatków na stypendia na wyżywienie, stypendia na dojazdy do szkoły i ze szkoły, koszty dożywiania w internacie w dni wolne, koszty dojazdów na Ukrainę.
Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej, zarzucając:
1. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:
a. art. 78 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów które zostały prawidłowo zgłoszone przez stronę, dopuszczone do przeprowadzenia przez organ, a do ich przeprowadzenia z winy organu nie doszło, oraz art. 10 i 79a k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się co do zebrania materiału dowodowego;
b. art. 86 k.p.a. poprzez uznanie, że k.p.a. określa jakiś termin do złożenia przez stronę zeznań podczas gdy przepisy k.p.a. takiego warunku nie określają;
c. art. 94 per analogiam poprzez nieprzeprowadzanie dowodu z przesłuchania strony, w tym czasie kiedy strona tj. Prezes Zarządu Klubu będzie zdolny do złożenia zeznań;
d. art. 88 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu do przesłuchania świadków, o ile świadkowie ci zostali prawidłowo wezwani do osobistego stawiennictwa;
e. art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. poprzez pominięcie przez Starostę Z. przy wydaniu zaskarżonej decyzji wskazań organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz co do sposobu interpretacji mających zastosowanie w niniejszej sprawie.
2. Naruszenie prawa materialnego, a to:
a. art. 35 ustawy z dnia 27.l0.2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. nr 2203 z późn. zm.) poprzez uznanie, że:
- wydatki ponoszone na transport uczniów (pkt 1 uzasadnienia decyzji);
- koszt zakupu paliwa (pkt 2 uzasadnienia decyzji);
- usługi hotelarskie (pkt 4 uzasadnienia decyzji);
- wynajem mieszkań dla nauczycieli (pkt 5 uzasadnienia decyzji)
nie są bezpośrednio związane z zadaniami szkoły w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki podczas gdy wydatki te w oczywisty sposób są bezpośrednio związane z zadaniami szkoły.
b. art. 39 ustawy Prawo Oświatowe z dnia 14 grudnia 2016r. (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 910) poprzez uznanie, że treść tego przepisu stoi na przeszkodzie finansowaniu transportu uczniów do szkoły w szkole niepublicznej;
c. szeregu przepisów Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27.03.2017r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół [...] (Dz. U. z 2017r. poz. 671) a w szczególności:
- § 15 tego rozporządzenia poprzez pominięcie, że obowiązkiem szkoły sportowej i szkoły [...] jest pokrycie kosztów całodziennego wyżywienia;
- § 4 tego rozporządzenia poprzez pominięcie, że uczniowie szkół sportowych są obowiązani do uczestnictwa w zawodach sportowych, a szkoła jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tego tytułu;
- § 9 ust. 3 i § 4 tego rozporządzenia poprzez pominięcie, że obowiązkiem szkoły jest zapewnić zajęcia wychowania fizycznego i możliwość kształcenia w kierunku instruktora danej dyscypliny, a więc obowiązek zapewnienia udziału nauczyciela wychowania fizycznego o odpowiednim poziomie umiejętności, stąd też może powstać obowiązek zakwaterowania tego nauczyciela i jest to wydatek bezpośrednio związany z zasadami szkoły;
- szeregu innych przepisów tego rozporządzenia, które nakładają na szkołę obowiązek organizowania zajęć dydaktycznych i sportowych co wymaga transportu uczniów pomiędzy różnego rodzaju obiektami, często niepołożonymi w jednej miejscowości często ich zakwaterowania.
3. Dodatkowo naruszenia prawa procesowego, które również miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to w szczególności:
a. art., 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tym przepisem, poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 uzasadnienia decyzji;
b. art. 8 i art. 16 k.p.a. poprzez postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadą trwałości decyzji administracyjnej, gdyż wydatki zakwestionowane w zaskarżonej decyzji w poprzednich kontrolach były uznawane za prawidłowe;
c. art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadą swobodnej oceny dowodów, poprzez m.in. uznanie, że potwierdzenia wypłaty uczniom określonych kwot nie są dowodem poniesienia przez szkołę tych wydatków z dotacji oświatowej.
4. Sprzeczność istotnych ustaleń decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez dokonanie ustaleń sprzecznie z zasadą rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 81a k.p.a.).
W dalszej części skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych pism w ilości 16 sztuk, które uwzględniały wykazy uczniów korzystających z wyżywienia, zakwaterowania, transportu.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 roku, znak SKO.XIV/43/3/2022, uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy. Kolegium, w punkcie 1 decyzji, określiło wysokość dotacji wykorzystanej przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem przyznanej dla jednostki oświatowej - Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w Z. - na kwotę 86556,48 zł. W punkcie drugim organ odwoławczy określił wysokość dotacji wykorzystanej przez skarżącego niezgodnie z przeznaczeniem, przyznanej dla Niepublicznego Gimnazjum [...] w Z., na kwotę 77361,47 zł; wreszcie w punkcie trzecim Kolegium nakazało skarżącemu zwrot wymienionych wyżej dotacji, wraz z odsetkami od poszczególnych należności cząstkowych, na rzecz Powiatu Z., w terminie 15 dni od doręczenia decyzji.
W kolejnych punktach decyzji organ odwoławczy zamieścił następujące rozstrzygnięcia:
- w punkcie 4 określił wysokość dotacji w kwocie 7899,66 zł jako część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2018 r. skarżącego, przyznanej dla Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego [...];
- w punkcie 5 określił wysokość dotacji w kwocie 13856,80 zł jako część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2018, przyznanej dla Niepublicznego Gimnazjum [...] w Z.;
- w punkcie 6 nakazał dokonanie zwrotu części dotacji w kwocie 21756,46 zł do budżetu Powiatu Z. w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia zapłaty.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadził ponowne badanie dowodów zebranych w postępowaniu pierwszej instancji oraz przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o dokumenty składane przez skarżącego. Badanie to doprowadziło do przyjęcia ich odmiennej częściowo oceny, aniżeli dokonał jej starosta. Spośród licznych wydatków, ponoszonych przez skarżącego, organ II instancji uznał niektóre z nich za możliwe do rozliczenia z kwotami dotacji, inne zaś – za prowadzące do wykorzystania środków z tego tytułu niezgodnie z przeznaczeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło zakres sporu merytorycznego pomiędzy organem I instancji i skarżącym. Była to kwestia oceny prawidłowości nakazu zwrotu części dotacji udzielonej na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dla szkół niepublicznych oraz kwestia prawidłowości prowadzenia postępowania w tej sprawie, prawidłowości dokonanych rozliczeń kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i odsetek od tej kwoty.
Kolegium wywodziło, iż używane pojęcie "dotacja" w istocie jest instrumentem finansowym, polegającym na jednostronnym przekazaniu środków z jednostki samorządu innemu podmiotowi. Instytucja ta została zdefiniowana i uregulowana przez ustawę systemową w sferze finansów, jaką jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.) - dalej, jako "u.f p.".
W ocenie SKO w myśl art. 126 u.f.p., dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Ustawa ta wskazuje formy przekazania środków dotacji oraz tryb ich rozliczania, włącznie z regulacją postępowania w sprawie zwrotu dotacji.
Zdaniem Kolegium regulacje tej ustawy mają zastosowanie do dotacji udzielanych na podstawie ustaw szczególnych, jako przepisy o charakterze instytucjonalnym. W odniesieniu do dotacji ustawodawca wprowadza szczególne zasady rozliczania. W związku z rozliczaniem dotacji powstają niekiedy również takie formy wydatkowania dotacji, które mogą zostać uznane za niezgodne z przepisami będącymi podstawą ich udzielenia. W takich przypadkach ma zastosowanie instytucja zwrotu dotacji. W myśl art. 60 i 61 u.f.p. w omawianych przypadkach właściwy organ wydaje decyzję, od której służy odwołanie, a w myśl art. 67 tej ustawy postępowanie to regulowane jest wprost przez przepisy k.p.a.
Kolegium wskazało, iż podstawę do zwrotu dotacji reguluje art. 251 i 252 u.f.p., zgodnie, z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p. Termin zwrotu dotacji wynosi 15 dni, licząc od daty początkowej określonej w uchwale właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Nadto SKO wskazało, że stosownie do art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega nadto ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).
W niniejszej sprawie ma w ocenie Kolegium zastosowanie również ustawa z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203) - dalej, jako "u.f.z.o.", która jednakże nie przewiduje szczególnych przesłanek czy trybu zwrotu dotacji, natomiast ustanawia delegację dla organu jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia zasad obowiązujących na jej terenie. W myśl art. 38 tej ustawy "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych została wydana uchwała rady powiatu Z., oznaczona numerem [...], w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół posiadających uprawnienia szkoły publicznej oraz innych niepublicznych placówek prowadzonych na terenie Powiatu Z. przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Organ odwoławczy podkreślił, iż zbadał i ocenił poszczególne dowody oraz dokonał ich subsumpcji pod określone normy prawne, co znalazło swój wyraz w sentencji decyzji.
Na decyzję organu odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2023 r. znak SKO.XIV/43/3/2022 skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść decyzji a to:
a) Art. 15 k.p.a. i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie całości postępowania w II Instancji i rozstrzygniecie najważniejszych kwestii istotnych dla wydania decyzji w II Instancji co pozbawiło stronę możliwości wniesienia odwołania i naruszyło jej konstytucyjne prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnej w toku postępowania administracyjnego.
b) Naruszenie art. 136 i 138 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w II Instancji w całości, podczas gdy odwołujący się nie zgłaszał takiego wniosku a pozostałe strony nie wyrażały na to zgody. A ponadto zakres postępowania, który przeprowadzono w II instancji był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a w zasadzie całość postępowania przeprowadzono w II instancji.
c) Naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony mimo, że tylko strona wnosiła odwołanie.
d) Naruszenie art. 80 i 81 a k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny i tłumaczenie wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony, poprzez odmowę uwzględnienia szeregu dokumentów mimo, że dokumenty te prawidłowo obrazują dokonywane wydatki.
2. Naruszenie prawa materialnego a to art. 252 ust. z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późniejszymi zmianami) poprzez:
- uznanie, że wydatkami dokonanymi niezgodnie z przeznaczeniem są te kwoty dotacji, których dowody poniesienia zakwestionował organ w wyniku oceny dowodów, oraz
- że zakwestionowane wydatki nie zostały należycie udokumentowane, mimo że nie było to przedmiotem zarzutów w decyzji I Instancji oraz, że w innych kontrolach dokumenty te były uważane za prawidłowe oraz
- poprzez uznanie, że dotacja pobrana w nadmiernej wysokości to ta część dotacji, której dowody poniesienia zakwestionowano.
Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi, strona szczegółowo przedstawiła swoje argumenty przemawiające za zasadnością skargi oraz wskazała m.in., że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niekompletny ponieważ jedynym dowodem był protokół kontroli przeprowadzonej w szkołach prowadzonych przez stronę. Przydatność tak określonego dokumentu jako jedynego dowodu w sprawie zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 21 września 2021 r. nr SKO. [...].
W decyzji tej Samorządowe Kolegium wyraźnie wskazało, jakie czynności ma przeprowadzić Starosta aby postępowanie mogło być uznane za prowadzone prawidłowo. Jednakże mimo uchylenia decyzji Starosty nie przeprowadził on żadnego postępowania dowodowego, ograniczył się jedynie do wymienienia w decyzji z dnia 7 marca 2022 r. tych dokumentów, które były wymienione w protokole kontroli i wydał decyzję takiej samej treści jak poprzednio. W związku z czym skarżący wskazał, że mimo dopuszczenia dowodów z zeznań świadków oraz przesłuchania w charakterze strony prezesa LKS dowody te nie zostały przeprowadzone.
Zdaniem skarżącego tego typu sytuacja jest sprzeczna zarówno z art. 15 k.p.a. lecz także z zasadą dwuinstancyjności postępowania wpisaną do Konstytucji RP, która co prawda w art. 176 odnosi się do sądów lecz z mocy art. 2 Konstytucji RP powinna mieć zastosowanie także do postępowania administracyjnego tym bardziej, że istnieje art. 15 k.p.a. Dlatego też zdaniem skarżącego naruszenie tych przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest tak istotne ponieważ spowodowało naruszenie praw strony.
Skarżący wskazał, że Kolegium nie zachowało tych warunków, które zakreśla kodeks postępowania administracyjnego dla organu administracyjnego II instancji w przypadku orzeczenia co do meritum sprawy. Warunki te określone są w art. 136 k.p.a. zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy organ II Instancji zamierza przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia powinien uzyskać zgodę obydwu stron. W przedmiotowej sprawie tak nie było.
W przedmiotowej sprawie wbrew wytycznym Samorządowego Kolegium Odwoławczego, udzielonych w przedostatniej decyzji SKO z dnia 21 września 2021 r. gdzie Kolegium wskazało wyraźnie jaki czynności dowodowe i co powinien przeprowadzić Starosta i co wyjaśnić w ich wyniku nie zostało to wykonane. Wbrew takiemu stanowisku SKO Starosta nie przeprowadził postępowania dowodowego w istocie jak zaznaczono wyżej, dokonał jedynie wymienienia jako dowodów, tych dokumentów, które były podstawą sporządzenia protokołu kontroli i wystąpienia pokontrolnego z dnia 3 lutego 2020 r.
W ocenie skarżącego skoro organ I instancji nie stosował się do zaleceń organu II instancji to niezależnie od formalnych przesłanek, określonych w art. 136 k.p.a. organ II instancji nie powinien zastępować organu I instancji i samemu podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Niezależnie od zarzutów wymienionych wyżej dotyczących naruszenia w takim wypadku zasady dwuinstancyjności to organ II instancji nie jest organem uprawnionym do kontroli i wykorzystania dotacji oświatowej, bo nie on ją udziela. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze samodzielnie rozpoznało sprawę i ja rozstrzygnęło. Jednakże czyniąc tak naruszyło art. 136 k.p.a.
W związku z czym skarżący wskazał, że decyzja Starosty powinna być uchylona a organ I instancji powinien się dostosować do wskazań co do dalszego postępowania organu II instancji i to co uczynił organ II instancji powinien wykonać Starosta. SKO, wolało samo wykonać pracę, którą powinien wykonać Starosta i rozstrzygnęło sprawę we własnym zakresie. SKO rozstrzygnęło sprawę w inny sposób i opierając się na innych przesłankach niż Starosta. Tak więc nawet zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie mogły zostać wykorzystane bo co do meritum sprawa została rozstrzygnięta na innej podstawie niż było to w zaskarżonej decyzji. O ile bowiem w zaskarżonej decyzji przywoływano brak bezpośredniego związku z zadaniami placówki oświatowej poniesionych wydatków (art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) o tyle SKO oparło się na stronie formalnej, dokonując oceny poszczególnych dokumentów jako dowodów poniesienia dotacji i niektórym z nich dając wiarę, a niektórym z nich odmawiając wiary.
Ponadto zdaniem skarżącego wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło art. 139 k.p.a., gdyż orzekło w istocie na niekorzyść strony mimo, że tylko strona wnosiła odwołanie. Zarzut ten jest aktualny mimo tego, iż kwoty ustalone przez SKO są niższe niż kwoty ustalone przez Starostę. Skarżący wskazał, że w związku z faktem, że inne były podstawy orzeczenia przez SKO w porównaniu z podstawami wydania swojej decyzji przez Starostę to w istocie strona została pozbawiona możliwości obrony przed argumentami, które jak się okazało po wydaniu decyzji są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując rozstrzygnięcia sprawy zakwestionowało sposób rozumowania Starosty i oceniło poszczególne dowody na pokrycie wydatków strony, jako prawidłowe i część z nich uznała za nie uprawniające do ponoszenia ich z dotacji oświatowej, a część, uznała za ponoszone w ramach działalności klubowej a nie szkoły i część uznała za niewykorzystane.
Zdaniem skarżącego dokonując oceny dowodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało kryteria oceny dowodów, które w istocie samo opracowało. Np. niewłaściwe opisanie faktury, skreślenie w opisie faktury, czy też np. przy rozliczaniu stypendiów - brak rzekomo dokumentów, które zdaniem Kolegium powinny być sporządzone przy wypłacie uczniom stypendium.
Zdaniem skarżącego wynikające z not rozliczenie niektórych wydatków jako poniesionych na uczniów z liceum i gimnazjum z uwagi na fakt, iż uczniowie nie byli uczniami liceum czy nie byli uczniami gimnazjum albo inne były proporcje obecności tych uczniów na danych imprezach, jest nieuzasadnione. Przy niekwestionowaniu, że uczniowie ci uczestniczyli w zawodach i był to wydatek bezpośrednio związany z zadaniami szkoły takie nadmiernie formalne podejście do sprawy budzi sprzeciw. W ocenie skarżącego wydatki te zostały poniesione z dotacji oświatowej i zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący wskazał, że mimo występujących niekiedy oczywistych omyłek (poniesionych na uczniów gimnazjum a poniesionych w rzeczywistości na uczniów liceum lub też odwrotnie) nie może być podstawą do uznania, że wydatki te nie zostały poniesione i że kwalifikują się jako poniesione niezgodnie z ich przeznaczeniem. W istocie doszło w niektórych przypadkach do tzw. oczywistych omyłek, gdzie księgowe zakwalifikowały wydatki stosunkowo na rzecz liceum i na rzecz gimnazjum podczas, gdy były poniesione tylko na rzecz gimnazjum lub tylko na rzecz liceum albo były poniesione w innych proporcjach niż przyjęto to w ich kwalifikacji, lecz były poniesione z dotacji i zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego Kolegium powinno sprostować te oczywiste omyłki jak również wyjaśnić jak były ponoszone, w szczególności wyjaśniono by to drogą przeprowadzenia dowodów, których nie przeprowadziło Kolegium.
Skarżący podkreślił, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie przeprowadziły wszystkich dowodów, które zawnioskowała strona w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. W tej sytuacji skoro Kolegium uchyliło decyzję Starosty w całości i nie uznało wydatków, które w decyzji starosty były pozbawione związku z działalnością szkoły to brak podstaw do tego aby wydatki te nawet w tej części, które zgodnie z dokumentami o niewłaściwej formie, uznać za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego czym innym jest wydatkowanie niezgodnie z przeznaczeniem a więc nie na cele oświatowe, nie na cele prowadzenia szkoły [...] lecz np. na wystawne przyjęcia, prywatny wypoczynek nauczycieli a czym innym jest niewłaściwe udokumentowanie danego wydatku.
Skarżący zaakcentował, że zarówno kwoty stypendiów jak i kwoty wydatkowane na dożywienie uczniów zostały rozliczone w księdze głównej klubu zgodnie z przedłożonymi listami odbiorów stypendiów, które zostały podpisane przez uczniów- sportowców, w datach wypłaty tych stypendiów. W sprawozdaniach tych były wykazane prawdziwe informacje. Kolegium rozliczyło je w skali miesiąca i uznało, że część kwot przeznaczonych na ten cel nie jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji dodając m.in., że przed rozpoznaniem merytorycznym Kolegium uzupełniło zgromadzony materiał dowodowy tylko i wyłącznie w postaci oryginalnych dokumentów będących podstawą zakwestionowanych wydatków przez organ I instancji, o których mowa w załączniku nr 1 do decyzji Starosty. Załącznik do decyzji składał się z 543 pozycji. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy zawierał wyłącznie kserokopie ww. dokumentów i dokumenty te znajdowały się w różnych miejscach w aktach (4 segregatory), gdyż strona przedkładała je w sposób "chaotyczny". Zatem organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2018r., II OSK 772/16, LEX nr 2743937, w którym trafnie przyjęto, że "Organ odwoławczy ma [...] obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu").
Organ odwoławczy wskazał, iż nie naruszył art. 139 k.p.a. - gdyż zaskarżona decyzja określa niższą kwotę zwrotu dotacji tj. kwota 185.674,41 wraz z odsetkami, niż określił ją w decyzji Starosta - kwota 385.932,31 zł wraz z odsetkami. Zatem Kolegium wydało decyzję korzystniejszą dla strony niż to uczynił organ I instancji.
Organ odwoławczy w sposób szczegółowy omówił każdy zakwestionowany przez organ I instancji wydatek. Kolegium wskazało, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy to na etapie pierwszoinstancyjnym czy drugoinstancyjnym, wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentu księgowego będącego w jej posiadaniu. W związku z czym w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet bowiem jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła.
Organ odwoławczy podkreślił, iż ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania, przy zachowaniu dyscypliny budżetowej.
Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania nie był zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, lecz postępowanie to dotyczyło rozliczenie z dotacji wydatków poniesionych zgodnie z art. 35 u.f.z.o. Zatem Kolegium nie prowadziło postępowania w zakresie zbadania czy uczniowie szkół byli uczniami i czy na nich prawidłowo pobrano dotację ponieważ czym innym jest zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości a czym innym zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem bądź zwrot dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zakres kognicji, przyznany przez prawodawcę sądom administracyjnym, obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności jej działań z prawem (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2023 r., poz. 1634, z późniejszymi zmianami – dalej zwanej "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada zgodność z prawem działań organów administracyjnych zarówno na obszarze prawa materialnego, jak i procesowego. Ograniczeniem pola percepcji sądu administracyjnego jest niedopuszczalność zastępowania organów administracji publicznej w zakresie zbierania materiału dowodowego, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 - § 5 p.p.s.a. Zastrzeżenie to ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem sama ocena prawidłowo zebranego materiału dowodowego przez Sąd nie powinna przekraczać granic przewidzianych w art. 80, 81 i 81a k.p.a. ponieważ jest pozostawiona właściwości organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji. Sąd nie jest natomiast związany ani zarzutami, ani granicami skargi, ani też powołaną przez skarżącego podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przeprowadzona we wskazanych wyżej ramach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że organ nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawą wydania w sprawie decyzji były przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawy o finansach publicznych (art. 251 ust. 1 i ust. 4- 5, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1). Stosownie do przepisów u.f.p., w brzmieniu właściwym dla sprawy, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (art. 251 ust. 1). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (art. 251 ust. 5). Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 252 ust. 1 pkt 1). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (art. 251 ust. 6 pkt 1). Kwoty dotacji podlegające zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w przypadkach określonych w tej ustawie, a więc również w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie, są zaliczane do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 1). Organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie. Organami odwoławczymi są samorządowe kolegium odwoławcze (art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 4). Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w u.f.p. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (art. 67).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762, z 2022 r. poz. 935, 1116, 1700 i 1730 oraz z 2023 r. poz. 641) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2023 r. poz. 622),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,
c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
2. Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne. Wydatki, czyli rozdysponowanie kosztów muszą być przeznaczone na wskazane tam cele.
Dotacja bowiem musi być udzielona wyłącznie na zadania publiczne i to w całości, a nie częściowo.
Celem dotacji może być tylko i wyłącznie cel publiczny. Ustawodawca nie dopuszcza bowiem odstępstwa od uznania, że cechą istotną dotacji jest zrealizowanie zadań publicznych w całości.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim kwestia oceny prawidłowości nakazu zwrotu części dotacji udzielonej na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dla szkół niepublicznych oraz kwestia prawidłowości prowadzenia postępowania w tej sprawie, prawidłowości dokonanych rozliczeń kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i odsetek od tej kwoty.
Używane tu pojęcie "dotacja", w istocie jest instrumentem finansowym polegającym na jednostronnym przekazaniu środków z jednostki samorządu innemu podmiotowi. Instytucja ta została zdefiniowana i uregulowana przez ustawę systemową w sferze finansów, jaką jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 2077 z późn. zm.) - dalej, jako "u.f.p." - stan prawny obowiązujący na rok udzielenia dotacji.
W myśl art. 126 u.f.p. - "Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych".
Ustawa ta wskazuje formy przekazania środków dotacji oraz tryb ich rozliczania, włącznie z regulacją postępowania w sprawie zwrotu dotacji.
Regulacje tej ustawy mają zastosowanie do dotacji udzielanych na podstawie ustaw szczególnych, jako przepisy o charakterze instytucjonalnym.
Zdaniem Sądu w definicji legalnej dotacje to "środki podlegające szczególnym zasadom rozliczania". W związku z rozliczaniem dotacji mogą powstać również sytuacje wydatkowania dotacji, które mogą zostać uznane za niezgodne z przepisami będącymi podstawą ich udzielenia i dlatego też ustawa o finansach publicznych reguluje wówczas instytucję zwrotu. W myśl art. 60 i 61 u.f.p. w zakresie należności w postaci kwot dotacji podlegających zwrotowi wydawana jest decyzja, od której służy odwołanie, a w myśl art. 67 tej ustawy postępowanie to regulowane jest wprost przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd rozstrzygający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. I GSK 1256/18, wskazał, że warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Podkreślił przy tym, że ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w KPA.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, w zakresie zakwestionowania wydatków skarżącego dotyczących:
- wydatki związane z dowozem uczniów, w tym biletów (m.in.za bilety które były rozliczane za wyjazdy zagraniczne a mogły być zgodnie z regulaminem rozliczane do 4 km od siedziby szkoły i nie były to wydatki dydaktyczne) dotacja w wysokości ogółem 11.708,48 zł., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
- rozliczenie z dotacji opłat startowych ( m.in. opłaty startowe rozliczane w sytuacji gdy w zawodach uczestniczyli uczniowie Liceum a rozliczano z dotacji na Gimnazjum) dotacja w wysokości ogółem 5.478,09 zł., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
- wynajem mieszkań dla nauczyciela (płacono za wynajem mieszkania dla nauczyciela, a w okresie wakacyjnym nie były to wydatki dydaktyczne) dotacja w wysokości ogółem 4.800,00 zł., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;;
- rozliczenie za usługi hotelarskie i gastronomiczne nocleg i wyżywienie nie były to wydatki dydaktyczne dotacja w wysokości ogółem 22.904,43 zł., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
- wydatki na zakup paliwa nie były to wydatki dydaktyczne dotacja w wysokości ogółem 34.986,95 zł., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast (kwoty określone w odpowiednich pozycjach i numerach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) kwota ogółem 906,46 zł. została niewykorzystana do końca roku budżetowego;
- rozliczenia za stypendia na wyżywienie i koszta dożywiania uczniów ( m.in. w dniach wolnych od zajęć) niewykorzystane w roku kalendarzowym podlegają zwrotowi tj. dotacja w wysokości ogółem 20.850,00 zł., została niewykorzystana do końca roku budżetowego.
Szczegółowe zestawienie wszystkich kwestionowanych kwot rozliczonych z dotacji w 2018 roku zawarto w uzasadnieniu ww zaskarżonej decyzji.
Badając sprawę na oznaczonych wyżej płaszczyznach, Sąd zauważył po stronie organu odwoławczego dążenie do przeciwdziałania przewlekłości postępowania. Przybrało ono postać daleko posuniętej dokładności w omawianiu każdej kwestii cząstkowej, a więc dopuszczalności pokrycie danego wydatku ze środków przyznanych skarżącemu w ramach dotacji na placówki oświatowe. Dokładność ta przybiera charakter nadmiernej kazuistyki, z jednoczesnym wydatnym osłabieniem ujęcia syntetycznego, oraz niewystarczającym odnoszeniem się do treści decyzji pierwszej instancji i podnoszonych w stosunku do niej zarzutów. Jest to niewątpliwie wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak nie można jej kwalifikować jako naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., a jedynie jako przejaw stosowania pewnej wątpliwej techniki redakcyjnej. Tym samym nie można kwalifikować omawianego zjawiska jako naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 136 i 138 § 2, 3 i 4 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w II Instancji w całości, jest więc chybiony. W tym kontekście należy nadmienić również, że organ odwoławczy prowadził postępowanie dowodowe na podstawie materiałów sprawy, które skarżący sukcesywnie uzupełniał; nie można więc skutecznie podnosić zarzutu rozpatrzenia istoty sprawy wyłącznie w drugiej instancji, w czym skarżący upatruje naruszenie przepisów 15 k.p.a. i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd nie podziela tego stanowiska, z przyczyn wyżej opisanych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, iż zaskarżona decyzja określając niższą kwotę zwrotu dotacji tj. kwota 185.674,41 wraz z odsetkami, niż określił ją w decyzji Starosta - kwota 385.932,31 zł wraz z odsetkami, jest korzystniejsza dla strony niż to uczynił organ I instancji.
Co do naruszeń prawa materialnego, Sąd, jak już zostało wyżej wspomniane, nie jest władny zmienić oceny zebranych w sprawie dowodów, o ile zakres przyjętych ocen nie przekracza granicy pozostawionej organom administracyjnym obu instancji. Omawiane w skardze zarzuty dotyczą kwestii zaliczenia różnych zdarzeń gospodarczych do wydatków znajdujących pokrycie w dotacjach. Wszystkie te zdarzenia zostały jednak poddane szczegółowej analizie przez organ odwoławczy; dostrzeżone przez Sąd niedoskonałości uzasadnienia decyzji obróciły się, w tym wypadku, na niekorzyść skarżącego, który nie sprostał w swoich wywodach precyzji kazuistycznej, drobiazgowej analizy, jaką wykonał organ odwoławczy. Sąd podziela w poszczególnych kwestiach zdanie organu odwoławczego, gdyż jego stanowisko, oparte o wyraźnie wyeksplikowane podstawy prawne, nie przekracza w żaden sposób zakresu swobodnej oceny dowodów, pozostawionych przez prawodawcę organom administracji publicznej. Nie ma tutaj również żadnego naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym, wnioski skarżącego zostały uwzględnione, o ile dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organy obu instancji nie uwzględniły wniosków dowodowych, które nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, chodzi tutaj w szczególności o przesłuchania świadków, którzy nie mogli przedstawić spornych kwestii w sposób odmienny aniżeli wynikało to z treści dokumentów.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy sprawy oraz dokonał oceny zakwestionowanych wydatków nie naruszając art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem w sposób należyty wyjaśnia podstawy prawne i faktyczne nieuznania pewnych wydatków jako możliwych do sfinansowania z otrzymanej przez skarżącego dotacji, jak również kwestię niewykorzystania dotacji do końca roku budżetowego.
Na tym tle przyjąć należy, że zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o systemie oświaty - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie zakwestionował ww wydatki, jako sprzeczne z celem udzielonej dotacji. Jak wynika z powyższych rozważań, organ administracyjny prawidłowo zakwestionował wskazane wydatki, jako sprzeczne z celami udzielonych dotacji. Podstawę zaś do orzeczenia zwrotu dotacji wykorzystanej sprzecznie z jej celami, stanowił wspomniany art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym, dotacje udzielone z budżetu samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym, stosownie do art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje więc umocowanie we wskazanych przez organ podstawach prawnych.
W związku z powyższym nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.