III SA/GL 434/22

III SA/Gl 434/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 475/23 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
art. 60
Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 250, art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. J. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia 23 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 24 marca 2022r. skarżący G. J. wykonujący działalność gospodarczą pod firmą G polegającą na prowadzeniu żłobka, wniósł skargę na Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z 23 listopada 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości i zasad przyznawania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 26 lipca 2018 r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. poprzez wprowadzenie do wzoru umowy dotacyjnej zapisów nie znajdujących umocowania w przepisach obowiązującego prawa.
W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Jest przedsiębiorcą, który prowadzi żłobki na terenie Miasta K.. Na podstawie art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 podmioty prowadzące żłobek otrzymują na dziecko objęte opieką w żłobku dotację celową z budżetu gminy. Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 26 lipca 2018 r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. (zwanej dalej Uchwałą), Prezydent Miasta K., jako organ wykonawczy Uchwały, został upoważniony do określenia w drodze zarządzenia:
• § 3 ust. 1: "Wzór wniosku określi Prezydent Miasta K. w zarządzeniu wykonawczym do niniejszej uchwały"
• § 8: "Wzór rozliczenia wykorzystania dotacji oraz dokumenty, które należy dołączyć do przedmiotowego rozliczenia określi Prezydent Miasta K. w zarządzeniu wykonawczym do niniejszej uchwały."
• § 12: "Wykonanie uchwały powierzyć Prezydentowi Miasta K.."
Zarządzeniem nr [...] Prezydent Miasta K. zarządził, iż załącznik nr 2 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z 25 września 2018 r. otrzymuje brzmienie jak w załączniku nr 2 do Zarządzenia [...]. Przedmiotowy
załącznik określa wzór umowy dotacyjnej, na podstawie której skarżący uzyskuje dotację celową.
Dalej zarzucił, iż Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. narusza wskazane na wstępie przepisy prawa materialnego. Wskazał na następujące naruszenia:
W § 2 ust. 1 umowy wskazano:
Zadanie powinno być realizowane:
• z zachowaniem obowiązujących norm i przepisów sanitarnych;
• zgodnie z zapisami art. 6 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnieniu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz.U. z 2020 poz. 1062 z późn. zm). Zgodnie z art. 7 ust. 1 w/w ustawy, jeżeli Dotowany nie jest w stanie, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, zapewnić dostępności osobie ze szczególnymi potrzebami w zakresie, o którym mowa w art. 6 pkt 1 i 3 Dotowany zobowiązany jest zapewnić takiej osobie dostęp alternatywny określony w art. 7 ust. 2
Skarżący stwierdził, że narzucenie takiego obowiązku na organy prowadzące żłobki i kluby dziecięce nie ma uzasadnienia prawnego, bo art. 4 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami wskazuje krąg podmiotów podlegających ustawie. Żłobki i kluby dziecięce, prowadzone przez podmioty prywatne nie należą do kręgu podmiotów objętych ustawą, a organ nie wskazał, aby było inaczej. Spełnienie wskazanego wymogu stanowi ograniczenie lub dodatkowe wymagania, które organ nakłada w umowie na podmioty prowadzące żłobki. Takie ograniczenie nie wynika z żadnych przepisów prawa i stanowi arbitralne wymaganie wskazane przez organ. W związku z tym – zdaniem strony - należy uznać, że organ we wzorze umowy w § 2 naruszył przepisy prawa, bo wprowadził ograniczenia/dodatkowe warunki na organy prowadzące żłobki mimo, iż nie wynikają one z przepisów prawa przekraczając swoje kompetencje wynikające z art. 250 UFP w celu realizacji dotacji.
W § 2 ust. 5 wskazano:
"Dotowany prowadzący Żłobek zobowiązany jest do prowadzenia wykazu dzieci objętych opieką. Wzór wykazu stanowi załącznik nr 1 do niniejszej umowy."
Powyższe również wykracza poza kompetencje organu wskazane w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 3a ust. 2 ustawy o opiece na dziećmi do lat 2: "Podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy oraz podmiot zatrudniający dziennego opiekuna przetwarzają dane, o których mowa w ust. 1, wyłącznie w związku z rekrutacją oraz w zakresie i w celu zapewnienia dziecku prawidłowej opieki." Przetwarzanie danych w związku z rozliczaniem dotacji celowej nie wpisuje się ani w proces rekrutacyjny, ani w działanie związane z zapewnieniem prawidłowej opieki nad dziećmi, zatem organ nie ma żadnej podstawy prawnej do żądania przekazania tych danych oraz ich przetwarzania. Należy zauważyć, iż do obliczenia wysokości miesięcznej kwoty dotacji należnej podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy wystarczy informacja o liczbie dzieci, a nie ich imienny wykaz.
W § 2 ust. 9, 10, 11, 12, 13 wskazano:
"9. Dotowany przedkłada w terminie do 3-go każdego miesiąca wniosek o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z wykazem dzieci, o których mowa w ust. 5. Za dzień przedłożenia dokumentów przyjmuje się faktyczną datę wpływu tych dokumentów (oraz dokumentów o których mowa w § 8 ust. 1) do Urzędu Miasta K..
10. Miesięczne transze dotacji będą przekazywane w wysokości zgodnej z przedłożonym przez Dotowanego wykazem dzieci, o którym mowa w ust. 5.
11. Dotacja nie będzie przekazywana na podstawie wykazów, o których mowa w ust.5 zawierających nieprawidłowości.
12. W przypadku nieprawidłowości, o których mowa w ust. 11, Dotowany zostanie wezwany do ich usunięcia w określonym terminie, a środki finansowe zostaną przekazane w terminie 14 dni, od dnia przedłożenia prawidłowego wykazu, o którym mowa w ust. 5.
13. W przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 9. po terminie określonym w ust. 9 lecz nie później niż do końca miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy wykaz, dotacja zostanie wypłacona w terminie 30 dni od dnia przedłożenia prawidłowego wykazu dzieci."
Powyższe zapisy Zarządzenia Prezydenta Miasta wprowadzają kolejne ograniczenia dotyczące otrzymania dotacji celowej, przy czym nie zostały wskazane w Uchwale. Skoro umowa stanowi realizację uchwały, to brak jest podstawy prawnej do wprowadzania dodatkowych ograniczeń związanych z otrzymaniem miesięcznych transzy dotacji, nie mających podstawy prawnej, a dodatkowo utrudniających realizację kluczowego celu umowy tj. wypłaty dotacji celowej dla podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy. Wprowadzenie takiego zapisu do umowy, która co do zasady ma stanowić realizację Zarządzenia i Uchwały, stanowi naruszenie prawa. Powyższe wskazuje, że organ przekroczył swoje kompetencje wynikające z art. 250 UFP we wzorze umowy dotacyjnej.
W § 2 ust. 15 wskazano:
"Przekazanie dotacji wymienionej w § 2 ust. 7 i 8 zostanie wstrzymane oraz dotacja nie zostanie nadpłacona w przypadku:
Niezłożenia w terminie określonym w ust. 13. miesięcznego wniosku wraz z wykazem, o którym mowa w § 2 ust. 5 lub nie usunięcia stwierdzonych przez Dotującego błędów lub braków w przedłożonym wykazie, we wskazanym terminie.
Niezłożenia w terminie rozliczenia, o którym mowa w § 8 lub nieusunięcia, we wskazanym terminie, stwierdzonych przez Dotującego błędów lub braków w rozliczeniu.
Stwierdzenia, że dotacja lub jej część została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, do czasu dokonania zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości lub spełnienia warunków jakie zostaną określone przez Dotującego.
Stwierdzenia w wyniku kontroli, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Niedopełnienia obowiązku prowadzenia dokumentacji wymienionej w § 5 i nie wywiązywania się z obowiązków określonych w § 14.
Stwierdzenia naruszenia zapisów ustawy z dnia 04 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. 2021 poz. 75 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy i ich niewyeliminowania przez Dotowanego w wyznaczonym terminie."
Powyższy zapis wprowadza kolejne ograniczenie wypłaty dotacji, co jest działaniem niezgodnym z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie ma podstawy prawnej do wstrzymywania wypłaty dotacji, skoro przysługuje ona na każde dziecko objęte opieką i ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie ograniczeń.
W § 2 ust. 16 wskazano:
"Kwota dotacji może zostać proporcjonalnie pomniejszona w przypadku wystąpienia okoliczności uniemożliwiających świadczenie usług przez żłobek tj. remont czy też przerwa wakacyjna. Proporcjonalne pomniejszenie dotacji nastąpi również gdy wystąpią okoliczności uniemożliwiające świadczenie usług przez żłobek i przyczyny wynikają z siły wyższej, za które nie ponosi odpowiedzialności żadna ze stron np. w sytuacji zawieszenia lub zamknięcia z powodu ogłoszonego stanu epidemii."
Powyższy zapis wprowadza kolejne ograniczenie wypłaty dotacji, co jest działaniem niezgodnym z prawem. Organ nie ma podstawy prawnej do wstrzymywania dotacji skoro przysługuje ona na każde dziecko objęte opieką. Uzależnienie kwoty dotacji przekazywanej podmiotowi prowadzącemu żłobek lub klub dziecięcy od liczby dzieci uczęszczających do żłobka lub klubu dziecięcego stoi w sprzeczności z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy z 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3, zgodnie z którym dotacja celowa przysługuje na każde dziecko objęte opieką, nie zaś faktycznie uczęszczające do żłobka, klubu dziecięcego lub opiekuna. Pojęcia "uczęszczający" i "obecny" nie są tożsame. To, że dziecko uczęszcza do żłobka lub klubu dziecięcego wcale nie oznacza, że jest tam zawsze obecne. Pojęcie uczęszczający winno się odnosić do dzieci zapisanych i objętych opieką w żłobku lub klubie dziecięcym."
W § 5 wskazano szereg wymogów w zakresie prowadzenia dokumentacji związanej z placówką i konieczność jej okazywania w trakcie czynności nadzorczych. Powyższe stanowi kolejne przekroczenie uprawnień organu w zakresie rzeczowym umowy.
W punkcie 1 wskazano na obowiązki dokumentacyjne w zakresie organizacyjno - kadrowym. Organ jednak nie jest uprawniony do nakładania na podmioty dodatkowych warunków prowadzenia dokumentacji, a w szczególności ustalania listy dokumentów jakie powinien posiadać. Powyższe stanowi kolejny wymóg organu, jaki został przez niego arbitralnie ustalony bez żadnej podstawy prawnej.
Odnosząc się do poszczególnych wymagań:
"dokumenty potwierdzające kwalifikacje i doświadczenie posiadane przez dyrektora, pracowników i wolontariuszy zgodnie z art. 13, 16 i 17 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 3 (Dz. U. 2021 poz. 75 z późn. zm.)" - konieczność ich posiadania, jak sam organ wskazał, wynika z przepisów ustawy, zatem ich wskazywanie w umowie jest nieuzasadnione; co więcej wątpliwości budzi możliwość przetwarzania danych pracowników, skoro żaden przepis nie upoważnia organu w zakresie kontroli realizacji umowy dotacyjnej do dostępu do takich informacji,
"umowy z pracownikami i porozumienia z wolontariuszami. Umowy zawarte z pracownikami żłobka, których wynagrodzenie dofinansowywane jest ze środków dotacji bezwzględnie muszą wskazywać miejsce wykonywania pracy tj. placówkę wraz z adresem," - powyższe stanowi dodatkowe wymaganie organu i nie wynika z obowiązujących przepisów prawa; prowadzenie dokumentacji pracowników wynika z przepisów i organ nie posiada umocowania do określania dodatkowych wymagań w tym zakresie; wątpliwości budzi możliwość przetwarzania danych pracowników, skoro żaden przepis nie upoważnia organu w zakresie kontroli realizacji umowy dotacyjnej do dostępu do takich informacji,
"listy obecności oraz harmonogramy czasu pracy pracowników" - jak wyżej,
"oświadczenia o spełnieniu wymogów ustawowych, zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. 2021 poz. 75 z późn. zm.)" - takie oświadczenie jest zbędne i jego posiadanie nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, a także nie jest niezbędne do realizacji umowy dotacyjnej i stanowi rozszerzenie wymagań dokumentacyjnych wskazanych w ustawie,
"zaświadczenia o odbytych szkoleniach w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy", "zaświadczenia o nie figurowaniu w bazie danych Rejestru Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym", "badania lekarskie i sanitarno-epidemiologiczne potwierdzające zdolność do wykonywania pracy na danym stanowisku" - konieczność ich posiadania wynika z przepisów ustawy, zatem ich wskazywanie w umowie jest nieuzasadnione; co więcej wątpliwości budzi możliwość przetwarzania danych pracowników, skoro żaden przepis nie upoważnia organu w zakresie kontroli realizacji umowy dotacyjnej do dostępu do takich informacji.
Następny punkt nakłada kolejne wymagania na podmioty w ramach umowy dotacyjnej:
"karty monitoringu dzieci/arkusze obserwacji dzieci zawierające godzinę przyjścia i wyjścia dziecka w danym dniu,"
"dokumenty dotyczące wyżywienia w Żłobku m.in.; jadłospisy, diety, umowy o świadczenie usług cateringowych i dowozu posiłków,"
"dokumenty potwierdzające realizację zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka,"
Część powyższych wymagań nie wynika z ustawy, np. karty monitoringu, jadłospisy, diety, dokumenty potwierdzające realizację zajęć. Sposób prowadzenia dokumentacji placówki, określony wymaganiami ustawy, należy do wyłącznej decyzji dotowanego i żaden przepis prawa nie nakłada na organ prawa do czynienia takich wymagań w tym zakresie. Skarżący dodał, że ww. dokumentacja jest zbędna z punktu widzenia celu umowy dotacyjnej i nie jest konieczna do weryfikacji poprawności wydatkowania dotacji, zatem stanowi oczywiste przekroczenie kompetencyjne przez organ.
Treść umowy, która opiera się na art. 250 u.f.p., musi pozostawać w zgodzie z regulacjami zawartymi w uchwale przewidzianej przez art. 60 ust. 2 ustawy, ponieważ zakres normowania tej ostatniej w dużej mierze - stosownie do art. 250 pkt 1 u.f.p. - wyłącza swobodę organu wykonawczego gminy w kształtowaniu treści umowy dotacyjnej.
W punkcie 3 wskazano kolejne wymagania:
"potwierdzającej spełnienie wymogów dotyczących składu personelu zatrudnionego w Żłobku w stosunku do liczby dzieci uczęszczających do Żłobka, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. 2020 poz. 326 z późn. zm.), np.: listy obecności ( zawierające godzinę rozpoczęcia pracy i jej zakończenia w danym dniu), dzienne harmonogramy pracy personelu Żłobka zawierające informacje o liczbie opiekunów/pielęgniarek/położnych w stosunku do liczby dzieci obecnych w danym dniu oraz innych dokumentów prowadzonych przez placówkę."
Jest to kolejny wymóg merytoryczny organu, który nie znajduje podstawy w ustawie, uchwale ani innych przepisach. Zdaniem skarżącego, należy uznać, że art. 60 ust. 2 ustawy, stosownie do art. 250 pkt 1 u.f.p., wyłącza swobodę organu wykonawczego gminy w kształtowaniu treści umowy dotacyjnej. Część ww. wymagań wynika wprost z przepisów prawa, zatem ich spełnienie jest obowiązkiem w sytuacji zatrudniania pracowników w oparciu o przepisy umowy o pracę. Niemniej wątpliwości budzi możliwość dostępu organu do ww. dokumentów w kontekście umowy dotacyjnej, w szczególności do danych osobowych, gdyż takie uprawnienie nie wynika z żadnych obowiązujących przepisów prawa. Podobny charakter mają kolejne wymagania organu tj. "w przypadku umów zleceń prowadzenie harmonogramów pracy w sposób umożliwiający dokonanie kontroli dni i godzin Zleceniobiorcy", "Umowy z rodzicami na świadczenie usług w żłobku muszą zawierać dane umożliwiające weryfikację przedstawianych wykazów o których mowa w § 2 ust. 5 niniejszej umowy tj. imię nazwisko dziecka, pesel dziecka, adres zamieszkania dziecka." Analiza wymagań wskazanych w § 5 umowy wskazuje, iż organ myli kwestie umowy dotacyjnej z wymaganiami, jakie ma spełniać podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy. Trudno nie odnieść wrażenia, że wspomniane zapisy mają stanowić pewien rodzaj narzędzia do dyscyplinowania podmiotów prowadzących placówki opieki nad dziećmi do lat 3, a w szczególności powiązania jakichkolwiek uwag do prowadzonej działalności z dotacjami. Taki mechanizm jest całkowicie sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż ustawa precyzyjnie rozdziela kwestie jakości prowadzonej opieki i narzędzie możliwe do zastosowania w tym zakresie, od kwestii dotacyjnych. Poważne wątpliwości budzi również chęć organu, aby w trybie weryfikacji dokumentów związanych z przyznaną dotacją żądać licznych dokumentów, zestawień, a wręcz narzucać podmiotom sposób prowadzenia przez nich działalności. Szczególnie istotne jest tutaj dążenie organu do dostępu do danych osobowych dzieci i pracowników, który nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i jest zbędny do realizacji umowy dotacyjnej.
Analiza § 6 umowy wskazuje, iż jest on zbędny w kontekście ww. nieprawidłowości. Skoro organ nie posiada umocowania prawnego, aby na gruncie niniejszej umowy przetwarzać dane dzieci, rodziców i pracowników, to § 6 należy uznać za niezgodny z prawem.
W § 9 ust. 3 wskazano:
"W przypadku ujawnienia w trakcie kontroli nieprawidłowości dotyczących nie wywiązywania się przez Dotowanego z warunków umowy, Dotowany zobowiązany jest w terminie do 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości do zwrotu dotacji wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania dotacji do dnia, kiedy środki znajdą się na koncie Dotującego."
Powyższy zapis nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i uprawnieniach organu do uzależniania konieczności zwrotu dotacji od ewentualnych uchybień w realizacji umowy dotacyjnej. Zarówno zasady, terminy, jak i przesłanki zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone przez ustawodawcę w art. 251 i art. 252 UFP. Natomiast wszelkie modyfikowanie, regulowanie czy też powielanie zapisów ustawowych w akcie niższego rzędu, jakim jest uchwała rady gminy, czy aktach wykonawczych do niej, tj. zarządzeniu, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Skarżący dodał, że takie daleko idące konsekwencje ewentualnych nieprawidłowości stoją w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, na które powołuje się ustawodawca w art. 353(1) k.c.
W par. 13 ust 1 umowy wskazano następujące przyczyny rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym:
"wykorzystywania udzielonej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem,"
"przekazania przez Dotowanego części lub całości dotacji osobie trzeciej, mimo że nie przewiduje tego niniejsza umowa,"
"rażącego niewywiązywania się przez Dotowanego z warunków umowy,"
"nieprzedłożenia przez Dotowanego wykazu dzieci objętych opieką w terminie i na zasadach określonych w umowie,"
"odmowy poddania się przez Dotowanego kontroli albo nie doprowadzenia przez Dotowanego w określonym terminie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości,"
"działania niezgodnie z zapisami ustawy z dnia 04 lutego 2011 r o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. 2021 poz. 75 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy."
W przypadku punktu 1 zasady zwrotu kwot określa art. 251 i 252 UFP, zatem umożliwienie organowi rozwiązania umowy z powodu "wykorzystywania" dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bez doprecyzowania co organ rozumie przez takie określenie, stanowi naruszenie przepisów prawa.
W przypadku punktu 2 również zasady postępowania określają przepisy prawa, zatem umożliwienie organowi rozwiązania umowy z tego powodu, bez doprecyzowania co organ rozumie przez takie określenie, stanowi naruszenie prawa.
Punkt 3 wprowadza również ogromną swobodę w działaniu organu i dowolną ocenę co oznacza rażące niewywiązywanie się z warunków umowy.
W punkcie 4 wskazano na warunek, który jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, zatem z tego powodu jest on również nieprawidłowy.
Zasady prowadzenia kontroli regulują przepisy powszechnie obowiązujące, w szczególności ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018 poz. 646) czy przepisy dotyczące kontroli w administracji publicznej, zatem brak jest podstawy prawnej do ich modyfikacji w samej treści umowy. Również punkt 6 należy uznać za przesłankę niezgodną z przepisami, gdyż umowa dotacyjna nie jest dokumentem regulującym sankcje dla podmiotu z powodu niewywiązywania się z zasad wskazanych w ustawie, gdzie przewidziano mechanizmy kontrolne i sankcje związane z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu podmiotów opieki nad dziećmi do lat 3.
W § 14 umowy wskazano na liczne obowiązki dotowanego o informowaniu o otrzymanej dotacji. Organ posiada pewną swobodę do określania warunków umownych, ale w granicach prawa. Żądania organu nie mieszczą się w uprawnieniu wskazanym w art. 250 UFP, na takie uprawnienia nie wskazuje również ustawa, zatem brak jest podstawy prawnej do żądania wykonywania dodatkowych czynności przez dotowanych, w szczególności wykonywania i umieszczania tablic informacyjnych związanych z dotacją. Część z żądań jest wręcz nieracjonalna, bo trudno sobie wyobrazić, aby w każdej korespondencji z rodzicem dotowany musiał informować o fakcie otrzymania dotacji.
Skarżący zwraca uwagę, iż niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy część przepisów normujących przyznanie dotacji celowej określonej w art. 60 ustawy z 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zawarta jest w przepisach prawa miejscowego (uchwale rady miasta), a pozostała część w zarządzeniu prezydenta miasta, które nie stanowi przepisów prawa miejscowego (Wyrok WSA w Gliwicach z 14.12.2021 r., III SA/Gl 1476/21).
Skarżący zaznaczył, iż wzywał organ do zmiany zarządzenia, jednak organ nie ustosunkował się merytorycznie do jego uwag.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że zakres przedmiotowy umowy ma charakter otwarty i strony mogą w niej zawrzeć inne postanowienia, niż jej minimalna, określona przepisami treść. Zaskarżone zarządzenie i wprowadzony nim wzór umowy dotacji spełnia wszystkie warunki określone w art. 150 ustawy o finansach publicznych, a warunki dodatkowe, wprowadzone wolą stron nie są sprzeczne z przepisami prawa. Ustawa o opiece nad dziećmi do lat trzech nie określa trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji dla podmiotów prowadzących żłobki. Niezawarcie umowy dotacyjnej przy braku szczegółowych unormować dot. trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji stanowiłoby naruszenie art. 150 ustawy o finansach publicznych. Organ stwierdził też, że RIO nie stwierdziła nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Skarga została wywiedziona w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Sąd przyjął, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta.
Interes prawny, to coś innego niż interes faktyczny, winien on wynikać z przepisu prawa gwarantującego podmiotowi określone uprawnienie. Strona uruchamiając tryb określony w art. 101 ust. 1 usg winna wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały lub zarządzenia doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie wskazuje się także, że powinna wykazać, że zaskarżony akt wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Skarga wnoszona w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, a uprawnienie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej.
Jednak istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia nie jest tożsame z uwzględnieniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Skuteczność skargi na zarządzenie organu gminy jest więc uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje zatem jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i to o charakterze istotnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępne w CBOSA, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu więc o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Nie jest to natomiast możliwe, gdy naruszony jest wprawdzie interes prawny lub uprawnienie skarżących, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. I – zdaniem Sądu – taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, warunki świadczonych usług, kwalifikacje osób sprawujących opiekę, zasady finansowania opieki i nadzór nad warunkami i jakością sprawowanej opieki określa ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2022r, poz. 1324).
Zgodnie z jej art. 60:
Ust.1. Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy.
Ust. 2. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały.
Z ust. 1 wynika zatem, że udzielenie dotacji na opiekę żłobkową nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem gminy. W takim zaś przypadku można przyjąć, że zakres swobody decyzyjnej co do warunków, na jakich gmina owej dotacji udzieli jest większy niż w przypadku obligatoryjnego dofinansowania określonych zadań z budżetu gminy.
W wykonaniu delegacji wynikającej z ustawy o opiece, Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] z 26 lipca 2018r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta. Upoważniła w niej Prezydenta jedynie do określenia wzoru wniosku o udzielenie dotacji celowej i wzoru rozliczenia wykorzystania dotacji wraz z wykazem dokumentów, jakie należy do niego dołączyć. Nie oznacza to jednak, że Prezydent nie posiadał umocowania do ustalenia wzoru umowy o dotację.
Zasady udzielania dotacji określa art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 1634) – dalej powoływana jako ufp.
Zgodnie z powołanym przepisem, zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:
1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;
3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.
Na mocy powyższego przepisu organ wykonawczy, w przypadku gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta uzyskuje samoistną kompetencję do określenia warunków umowy, przy czym użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że może zawrzeć w niej także inne elementy. Zatem ustalenie treści tych umów z woli samego ustawodawcy zostało pozostawione organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, a jedyne ograniczenia wynikają z art. 250 ufp wskazując unormowania, jaki muszą się w niej znaleźć.
Ponieważ zaś udzielnie dotacji celowej jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Gminy, a zakres uregulowań zawartych w umowie jest określony katalogiem otwartym, Sąd stanął na stanowisku, że możliwa jest tu dowolność w zakresie kształtowania treści takiej umowy. Skoro bowiem z woli samego ustawodawcy fakultatywne jest zawarcie umowy o dotację w ogóle, to tym bardziej swobodne jest kształtowanie jej treści, byleby tylko wyraźnie nie sprzeciwiała się prawu. Z tego powodu Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zapisach umowy zawartych w § 2 ust. 1, czy dotyczących jadłospisów, diet, realizacji zajęć opiekuńczo - wychowawczych czy edukacyjnych etc.
Umowa jest stosunkiem prawnym skutecznym nie erga omnes, lecz inter partes, a zatem jedynie pomiędzy jej stronami. Mimo, że w badanym wypadku dotyczy gospodarowania środkami publicznymi, to ma charakter cywilno-prawny i jest objęta zasadą swobody umów co do woli jej zawarcia. Fakt, że swoboda ta jest ograniczona co do możliwości negocjacji jej warunków nie eliminuje tej zasady. Jest to po prostu cecha umów adhezyjnych, które powszechnie występują w obrocie. Nikt przecież nie neguje tego, że kupując np. bilet na przejazd środkami komunikacji publicznej dochodzi do zawarcia umowy przewozu, choć pasażer nie ma żadnego wpływu na jej warunki: rodzaj środka transportu, rozkład jazdy czy cenę biletu. Zatem rzeczą przedsiębiorców prowadzących żłobki jest, czy zgodzą się na warunki proponowane przez Gminę w umowie w zamian za otrzymanie dotacji, czy też będą prowadzić działalność bez spełnienia takich wymagań, ale też bez wsparcia publicznymi środkami.
Istotne jest też to, że gmina udzielając dotacji czyni to ze swego budżetu, a więc ze środków publicznych. Zasady dokonywania wydatków z takich środków określa art. 44 ufp. W ust. 3 stanowi on, że wydatki publiczne powinny być dokonywane m.in. :
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Zatem konieczność właściwego wydatkowania oraz celowego i oszczędnego wykorzystania mienia publicznego uprawnia gminę do ustalania takich warunków umowy, które to umożliwią.
Wreszcie wskazać należy także, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o opiece, prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka sprawuje nad nim nadzór. Stosownie do art. 56 ust. 2 tej ustawy, osoby upoważnione przez prezydenta miasta do wykonania czynności nadzorczych są uprawnione w szczególności do :
1) wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części w dniach i godzinach, w których działalność jest wykonywana lub powinna być wykonywana;
2) żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem nadzoru;
3) dostępu do dokumentacji pracowniczej osób zatrudnionych w nadzorowanych żłobkach lub klubach dziecięcych lub zatrudnionych przez podmiot zatrudniający dziennego opiekuna.
Zatem odnośnie szeregu informacji, których żąda w umowie organ, takich jak dane personalne dzieci, informacje o składzie i liczbie personelu, harmonogramie jego pracy, co do których skarżący stwierdził, że organ nie ma podstawy prawnej do ich przetwarzania, podstawa ta istnieje. Faktem jest, że jest ona związana z nadzorem nad funkcjonowaniem żłobka, a nie zawarciem umowy o dotację, ale obie te sfery ściśle się łączą i są związane z realizacją tego samego zadania – zapewnienia dzieciom właściwej i możliwe szerokiej oraz finansowo dostępnej opieki żłobkowej.
Nadto, stosownie do art. 26 ustawy o opiece, prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, zwanego dalej "rejestrem". Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 tej ustawy rejestr prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego przy użyciu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 62a. Stosownie do ust. 4 rejestr zawiera:
1) nazwę lub imię i nazwisko oraz siedzibę lub adres podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy;
2) numer NIP podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy;
3) miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego;
4) informację o zawieszaniu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego;
5) informację o godzinach pracy żłobka lub klubu dziecięcego;
6) adres poczty elektronicznej i numer telefonu żłobka lub klubu dziecięcego;
7) liczbę miejsc w żłobku lub klubie dziecięcym;
8) liczbę dzieci zapisanych do żłobka lub klubu dziecięcego;
9) informację, czy żłobek lub klub dziecięcy jest dostosowany do potrzeb dzieci niepełnosprawnych lub wymagających szczególnej opieki;
10) wysokość opłat w żłobku lub klubie dziecięcym;
11) dane dotyczące dziecka uczęszczającego do żłobka lub klubu dziecięcego:
a) imię i nazwisko,
b) datę urodzenia,
c) numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość,
ca) obywatelstwo,
d) datę rozpoczęcia i zakończenia uczęszczania przez dziecko do danego żłobka lub klubu dziecięcego,
e) wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym w poszczególnych miesiącach;
12) dane dotyczące rodziców dziecka uczęszczającego do żłobka lub klubu dziecięcego:
a) imię i nazwisko,
b) datę urodzenia,
c) numer PESEL, a w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL - numer i serię dokumentu potwierdzającego tożsamość,
ca) obywatelstwo,
d) adres poczty elektronicznej i numer telefonu;
13) numer rachunku bankowego podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy;
14) informację o dofinansowaniu miejsc opieki ze środków publicznych.
Z powyższego wynika, że zakres danych, którymi dysponuje Prezydent Miasta w związku ze swymi obowiązkami rejestrowymi (w tym obejmujących dane dzieci i ich rodziców) jest bardzo szeroki. Skoro organ dotujący i tak nimi dysponuje, tyle że nie na podstawie kwestionowanej umowy, lecz na podstawie ustawy o opiece, to powtórne ich udostępnienie nie może skutkować naruszeniem ustawy o ochronie danych osobowych.
Skarżący zarzucił, że dla wypłacenia dotacji nie jest konieczny imienny wykaz dzieci, lecz tylko informacja o ogólnej ich liczbie i powołał na potwierdzenie tej tezy orzecznictwo sądów administracyjnych. Tezy tej Sąd orzekający nie podziela. Tzn. w sensie technicznym istotnie wystarczająca jest tylko informacja o liczbie dzieci. Jednak zasada ponoszenia wydatków w sposób celowy i oszczędny wskazuje, że imienny wykaz dzieci jest dla realizacji tych zasad potrzebny. Zapobiegnie bowiem sytuacji, gdy te same dzieci będą wykazywane jako uczęszczające w dwóch różnych placówkach. W tym miejscu wyjaśnić należy, że nie chodzi tu o jakiekolwiek zamierzone nadużycie, lecz sytuację, gdy bez niczyjej winy dzieci będą (nawet przejściowo) figurować w dwóch placówkach. Może się tak stać np. na skutek zmiany placówki, do której uczęszczają, a opiekunowie prawni poinformują żłobek o tej mianie z opóźnieniem.
Co do naruszeń zarzucanych § 2 ust. 9, 10, 11, 12 i 13 stanowią one określenie trybu i sposobu rozliczenia dotacji, o którym mowa w art. 250 pkt 3 ufp. Nie ma racji skarżący twierdząc, że te regulacje utrudniają realizację kluczowego celu umowy tj. wypłaty dotacji celowej. W ocenie Sądu celem umowy regulującej zasady ustalania i rozliczania dotacji na określone w niej zadanie jest dofinansowanie pobytu dzieci w żłobku i zwiększenie dostępności takiej opieki dla rodziców czy opiekunów, a nie wypłata dotacji jako taka.
Odnośnie konsekwencji niezłożenia wniosku, rozliczenia, stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem zauważyć należy, że są to zastrzeżenia umowne służące zapewnieniu właściwego jej wykonania. Trudno zatem uznać je za nadmierne. Nadto korespondują one z art. 252 ust. 1 ufp, zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Kolejnym zakwestionowanym punktem jest ten, który mówi o możliwości pomniejszenia dotacji w przypadku wystąpienia okoliczności uniemożliwiających świadczenie usług przez żłobek. W tym zakresie skarżący stwierdził, że brak ku temu podstaw, bo dotacja celowa przysługuje na dziecko objęte opieką, a nie faktycznie uczęszczające. Odnośnie tego zauważyć należy, że dotacja ma charakter celowy, tj. służy dofinansowaniu opieki nad dziećmi. Skoro z jakichś powodów żłobek nie funkcjonuje (jako przykład wskazano remont czy przerwę wakacyjną), to żadne dziecko taką opieką faktycznie objęte nie jest. Wypłacenie dotacji celowej w sytuacji, gdy nie jest realizowany cel, na który została przyznana, byłoby nieracjonalne i niegospodarne.
W § 13 umowy wskazane zostały przyczyny rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym, przy czym skarżący zarzucił, że sformułowanie "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" nie zostało sprecyzowane, co organ przez to rozumie, podobnie jak "rażące niewywiązywanie się z warunków umowy". Odnośnie tego wskazać należy, że są to typowe zwroty o charakterze klauzul generalnych znajdujące się zarówno w przepisach prawa, jak i umownych, choćby w cytowanym już art. 101 w zw. z art. 94 usg, który odnosi się do pojęcia istotnego i nieistotnego naruszenia prawa. Wszak ścisłe zdefiniowanie wszelkich sytuacji stanowiących "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" jak i "rażącego niewywiązywania się z warunków umowy" jest po prostu niemożliwe i – w razie sporu – będzie podlegało rozpoznaniu przez sąd.
§ umowy stanowiący o obowiązku informowania o dotowaniu placówki ze środków budżetu gminy stanowi formę promocji gminy, co stanowi jej zadanie własne określone w art. 7 ust. 1 pkt 18 usg.
Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że dotacja celowa na prowadzenie żłobka z woli ustawodawcy udzielana jest na podstawie umowy, a ta opiera się na zasadzie swobody umów. Zatem jeśli tylko zapisy umowy nie naruszają prawa wprost, a jedynie wprowadzają zapisy doprecyzowujące zasady wykonania świadczenia, to ich wprowadzenie do umowy nie narusza prawa. Tym samym także zarządzenie określające wzór takiej umowy nie może być uznane za nieważne i to tym bardziej, że to wymagałoby stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, a więc o charakterze kwalifikowanym, czego Sąd nie stwierdził.
W takim zaś razie Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.