III SA/GL 433/24

III SA/Gl 433/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.GN.41.8/62/2024/4258 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. Sp. z o.o. w R. (dalej: strona skarżąca, Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.GN/41.8/62/2024/4258 utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr [...] dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia zarządcy drogi.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Prezydent Miasta C. (dalej: "Prezydent" lub "organ") decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej zwana "k.p.a."), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 dalej zwana "u.d.p."), § 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), § 2, § 4 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta C., orzekł, cyt.: "o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia firmie T. Sp. z o.o., ul. [...], [...] R." (dalej: "Decyzja").
W uzasadnieniu Decyzji Prezydent wskazał, że w dniach od 10 maja 2023 r. do 21 lipca 2023 r. podczas przejazdu kontrolnego ulicami C. służby [...] Zarządu Ulic i Mostów w C. zauważyły zajęcie pasa drogowego przez ustawienie rusztowania na chodniku przy ul. [...] w C.
W wyniku przeprowadzonej analizy ustalił, że Spółka, która zajmowała pas drogowy posiadała ważną decyzję nr [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w C., ale w terminie od 22 sierpnia 2022 r. do 22 października 2022 r. Z tych też przyczyn stwierdzono, że Spółka zajmowała chodnik w tej lokalizacji bez zezwolenia przez 73 dni.
W wydanej Decyzji organ uznał, że ulica [...] jest drogą publiczną o kategorii powiatowej, dla której, w chwili zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, obowiązywały stawki dzienne za zajęcie pasa drogowego zgodnie z § 2, § 4 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta C., wynoszące odpowiednio: 4 zł za m2 zajęcia jezdni do 20% szerokości, 6 zł za m2 zajęcia jezdni od 20% do 50% szerokości, 9 zł za m2 zajęcia jezdni powyżej 50% szerokości, 4 zł za m2 zajęcie chodnika, 4 zł za m2 zajęcia zatoki postojowej, ścieżki rowerowej, 2,50 zł za m2 zajęcia zieleńca, pobocza itp. W przypadku wykonywania robót w pasie drogowym niewymagających naruszenia nawierzchni wymienione stawki ulegają obniżeniu o 50%.
W związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, organ w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz w oparciu o wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, naliczył karę pieniężną w wysokości
27.740 zł.
Organ, wyliczając karę za zajęcie pasa drogowego (chodnika) bez zezwolenia przy ulicy [...] w C., ustalił, że trwało to w okresie od dnia 10 maja 2023 r. do dnia 21 lipca 2023 r., tj. 73 dni. W treści uzasadnienia wskazał również sposób wyliczenia tej kary.
2. Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. Spółka, za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji.
Na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 u.p.d. zarzuciła nieważność Decyzji poprzez brak zawarcia w jej osnowie rozstrzygnięcia w odniesieniu do:
a) wysokości nałożonej na Spółkę kary pieniężnej;
b) drogi, której zajęcie pasa drogowego, stanowi podstawę wymierzenia kary pieniężnej przez Dyrektora [...] Zarządu Ulic i Mostów w C.;
c) czasookresu, za który nastąpiło wymierzenie kary pieniężnej.
Zdaniem Spółki podstawa prawna Decyzji wymaga od organu sformułowania rozstrzygnięcia określającego powyższe okoliczności, w tym przede wszystkim – wysokości nakładanej kary pieniężnej. Ustawowe wady doprowadziły do wydania decyzji niewykonalnej, gdyż nieokreślenie w osnowie Decyzji wysokości kary pieniężnej, stanowi przeszkodę prawną w jej wykonaniu.
3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej zwane również: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dna 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 570), art. 158 § 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. NR 198, poz. 1925), odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji.
W uzasadnieniu SKO, powołując się na art. 156 § 1 k.p.a., stwierdziło, że ustawodawca przykłada inną wagę do wad mogących doprowadzić do uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, a inną do wad badanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Te ostatnie określone są mianem wad istotnych, kwalifikowanych.
SKO nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, że brak określenia wysokości kary w rozstrzygnięciu Decyzji można uznać za wadę istotną, kwalifikowaną, mogącą powodować najdalej idące skutki w postaci stwierdzenia nieważności Decyzji, w sytuacji gdy wysokość kary i sposób jej obliczenia znajduje się w uzasadnieniu Decyzji. Zdaniem Kolegium wyliczenie wysokości kary w uzasadnieniu Decyzji pozwala na jej wykonanie.
SKO podkreśliło, że brak ustalenia wysokości kary w rozstrzygnięciu decyzji nie wypełnia znamion przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które polega w szczególności na błędnym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania, albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
SKO stwierdziło, że w takim przypadku istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Dlatego przesłanka co do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to powinno mieć charakter oczywisty i mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Ujęcie wysokości kary i sposobu jej wyliczenia w uzasadnieniu, nie zaś w rozstrzygnięciu decyzji, nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Według organu, brak odniesienia się przez organ I instancji do kwestii odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., czy też brak w aktach sprawy mapy z zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego również nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Jego zdaniem, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niewykazujący znamion rażącego naruszenia prawa. W aktach znajdują się protokoły z kontroli pasa drogowego oraz stosowna dokumentacja zdjęciowa, a strona została odpowiednio zawiadomiona o wszczęciu postępowania.
W dalszej części organ stwierdził, że badając decyzję prawidłowo zastosowano art. 40 u.d.p. Nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku w niej podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, nie naruszono również przepisów o właściwości, skoro właściwość rzeczowa i miejscowa w sprawie przysługiwała Prezydentowi Miasta C., zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 5, art. 21 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. Decyzja ta była również prawidłowo skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, co wyłącza zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., gdyż decyzja ta była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie spowodowałoby czynu zagrożonego karą. Na koniec organ podkreślił, że nie zachodzi również w sprawie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., gdyż Decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
4. Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył wniosek do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty ujęte we wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji dotyczące braku określenia w jej osnowie wysokości kary. Podkreślił, że "rozstrzygnięcie w brzmieniu orzeka o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia firmie T. Sp. z o.o. ul. [...], [...] R." nie konkretyzuje obowiązku nałożonego na Wnioskodawczynię co do wysokości. Nie ma bowiem możliwości zadośćuczynienia obowiązkowi w przedmiocie zapłaty kary pieniężnej, jeśli wysokość tej kary nie jest określona, co wydaje się truizmem".
Ponadto w treści wniosku strona przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że nie jest możliwe zastępowanie rozstrzygnięcia decyzji, poprzez odwołanie się do jej uzasadnienia. Nieprecyzyjne, niejednoznaczne, budzące wątpliwości brzmienie rozstrzygnięcia decyzji, nie może być sanowane, poprzez odwołanie się do jej uzasadnienia.
Uzupełniając swój wniosek, pełnomocnik Spółki zwrócił uwagę na rozstrzygnięcie SKO w decyzji z dnia 16 sierpnia 2023 r. (znak [...]), gdzie wprost wskazano że " (...), oczywiście rację ma strona postępowania wskazując, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nie zawarto jego podstawowego elementu jakim jest wysokość kary nakładanej decyzją. Konieczność podania wysokości kary wynika bezsprzecznie z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. Nie sprecyzowano też dokładniej za zajęcie pasa drogowego jakiej drogi publicznej oraz za jakie dni nakładana jest przedmiotowa kara". Pełnomocnik Spółki podkreślił, że w taki sposób sformułowane rozstrzygnięcie, jaki zastosowano w decyzji Prezydenta Miasta C., dodatkowo przekonuje o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego jakimi są zasady praworządności, czy zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.
5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 22 marca 2024 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...].
W treści decyzji organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócił uwagę, że w znacznej części są one powielone z poprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji co do których już zajął swoje stanowisko. Ponownie stwierdził, że wskazane przez pełnomocnika Spółki uchybienia nie mają znamion rażącego naruszenia prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności Decyzji.
6. W skardze na ww. decyzję, pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 189b k.p.a. i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności Decyzji, która w swojej osnowie nie zawiera rozstrzygnięcia w odniesieniu do:
a) wysokości nałożonej na stronę skarżącą kary pieniężnej;
b) drogi, której zajęcie pasa drogowego, stanowi podstawę wymierzenia kary pieniężnej przez Prezydenta Miasta C.;
c) czasookresu, za który nastąpiło wymierzenie kary pieniężnej, mimo, że przywołana w zarzucie norma materialnoprawna, wymaga od organu sformułowania rozstrzygnięcia określającego powyższe okoliczności, w tym przede wszystkim – wysokość nakładanej kary pieniężnej, a tym samym, doprowadzenie do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wzmiankowane braki decyzji Prezydenta Miasta C. stanowią oczywiste naruszenie zasady praworządności oraz zasady budowania zaufania do władzy publicznej;
- art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 189b k.p.a. i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności Decyzji, która w swojej osnowie nie zawiera rozstrzygnięcia w odniesieniu do:
a) wysokości nałożonej na stronę skarżącą kary pieniężnej;
b) drogi, której zajecie pasa drogowego, stanowi podstawę wymierzenia kary pieniężnej przez Prezydenta Miasta C.;
c) czasookresu, za który nastąpiło wymierzenie kary pieniężnej, pomimo, że przywołane w zarzucie normy materialnoprawna, wymaga od organu sformułowania rozstrzygnięcia określającego powyższe okoliczności, w tym przede wszystkim wysokość nakładanej kary pieniężnej, a tym samym doprowadzenie do utrzymania w mocy niewykonalnej Decyzji, gdyż brak w jej osnowie określenia wysokości kary pieniężnej, stanowi oczywistą przeszkodę prawną w jej wykonaniu.
W konsekwencji powołanych przepisów pełnomocnik strony skarżącej wniósł:
1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 22 marca 2024 r. w całości;
2. na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie uchylenia decyzji SKO z dnia 6 lutego 2024 r., a to z uwagi na okoliczność, iż zarzuty przedstawione w niniejszej sprawie, odnoszą się także do ww. decyzji, wobec czego winna zostać ona wyeliminowania z obrotu prawnego;
3. na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. o uchylenie skarżonej decyzji z dnia 22 marca 2024 r. w całości przez SKO i zmianę tej decyzji w następstwie uwzględnienia niniejszej skargi;
4. na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu należności uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnika udzielonego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki ponownie stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO odbiega od wskazań zawartych w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, z których jasno wynika, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że: "jeśli osnowa skarżonej decyzji nie zawiera elementarnej części rozstrzygnięcia o wymierzeniu kary administracyjnej, czyli innymi słowy, nałożeniu na stronę skarżącą obowiązku zapłaty tej kary, w skonkretyzowanej wysokości, to nie doszło do ukształtowania powinności Spółki w sposób zgodny z normą kompetencyjną, a przeto, decyzja ta nie nadaje się do wykonania, niezależnie od tego, że uzasadnienie decyzji zawiera informację o wysokości tej kary". Zdaniem pełnomocnika Spółki, decydujące znaczenie dla obowiązku strony postępowania, ma brzmienie rozstrzygnięcia i nie ma podstaw prawnych, w szczególności w obliczu art. 6 i 8 k.p.a. do "nadpisywania" czy "dopowiadania" woli organu, poprzez oparcie się na uzasadnieniu decyzji.
7. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że przedmiotowa skarga dotyczy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotem postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1, a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 wspomnianego przepisu (por. T. Kiełkowski komentarz do art. 156 teza 6 [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, wyd. III, LEX/el ).
Zgodnie z art. 156 § 1 i § 2 k.p.a:
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Jak podnosi się w piśmiennictwie i orzecznictwie, wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, red. J. Borkowski, s. 235). Dotyczą one podmiotów skonkretyzowanego decyzją stosunku prawnego (pkt 1 i 4), przedmiotu tego stosunku (pkt 3, 5 i 6) oraz jego podstawy prawnej (pkt 2); poza tym podziałem pozostaje pkt 7, który odsyła do przepisów szczególnych (por. J. Borkowski [w:] Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 235). "Przepis art. 156 § 1 zawiera ścisłe wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności i wobec tego, zgodnie z zasadami wykładni prawa, powinien być interpretowany ścieśniająco jako przepis wyjątkowy" (J. Borkowski [w:] Kodeks..., red. J. Borkowski, s. 237; por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z 22 września 1999 r., sygn. IV SA 1380/97; por. i cyt. za: T. Kiełkowski komentarz do art. 156 teza 8 [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, wyd. III, LEX/el ).
Podkreślić też trzeba, że żadne inne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.
W niniejszej sprawie Decyzja poddana weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności jest ostateczna. Spółka nie złożyła bowiem od niej odwołania.
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Mianowicie wskazała:
- na brak zawarcia w osnowie Decyzji rozstrzygnięcia w zakresie:
a) wysokości nałożonej na stronę skarżącą kary pieniężnej;
b) określenia zajętego pasa drogowego, stanowiącego podstawę wymierzenia kary pieniężnej przez Prezydenta;
c) czasookresu, za który nastąpiło wymierzenie kary pieniężnej.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wynika, że organ poddał ocenie wskazane przez Spółkę przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych, zgodnie z którymi rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne.
Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa powoduje nieważność decyzji tylko wtedy, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, wyrok NSA z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2265/23 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził NSA w wyroku z 25 stycznia 2024 r., II OSK 1828/21, LEX nr 3691615: "Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o «rażącym» naruszeniu prawa, co wyżej wykazano, można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Podobny pogląd występuje w wyroku WSA w Kielcach z 16 maja 2024 r., II SA/Ke 176/24, LEX nr 3722338, czy w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 października 2024 r., II SA/Go 416/24, LEX nr 3775913.
Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że niewykonalność decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania.
Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Przy czym, co podkreśla się w orzecznictwie trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., II OSK 1320/21; z 26 lipca 2023 r., III OSK 625/22; wyrok WSA w Białymstoku z 8 maja 2024 r., II SA/Bk 112/24; wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2023 r., II SA/Kr 1210/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, Decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż istotnie jej sentencja nie zawierała elementów, takich jak: wysokość nałożonej kary pieniężnej, określenie zajęcia pasa drogowego stanowiącego podstawę wymierzenia kary pieniężnej, czy też okres za jaki nastąpiło wymierzenie tej kary, jednak braki te nie uzasadniają wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34
- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Oznacza to, że sentencja Decyzji zawierająca sformułowanie "orzeka: o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...)" spełnia ustawowe minimum jakie powinna zawierać, tj. orzeczenie kary pieniężnej i rodzaj naruszenia prawa polegające na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Pozostałe kwestie, takie jak: wysokość nałożonej kary i sposób jej wyliczenia, określenie zajętego pasa drogowego oraz okres za jaki wymierzono Spółce karę zostały zawarte w jej uzasadnieniu.
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, iż Decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia przez stronę skarżącą z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie jest tak, że Decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Strona Skarżąca bowiem nie kwestionuje ani tego, że zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, ani wysokości kary za to naruszenie.
Przedmiotowa Decyzja, wbrew stanowisku Spółki, nie może być uznana za niewykonalną na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro bowiem sentencja Decyzji zawiera orzeczenie o "naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", a w uzasadnieniu wskazano wysokość tej kary i sposób jej wyliczenia, to Decyzja podlega wykonaniu.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.