III SA/Gl 405/22

III SA/Gl 405/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2383/22 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 25 ust. 4, ust. 6-8, ust. 10, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Gliwice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 lutego 2022 r. nr NPII.4131.1.157.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 lutego 2022r., Nr NPII.4131.1.157.2022, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały, Rady Miasta Gliwice z 20 stycznia 2022 r., Nr XXXIII/704/2022, w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 20 stycznia 2022 r. Rada Miasta Gliwice podjęła uchwałę, Nr XXXIII/704/2022, w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych (dalej: uchwała). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 25 ust. 4, ust. 6 – 8 oraz ust. 10 u.s.g.
W szczególności, w § 1 uchwały postanowiono, że na zasadach i z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w niniejszej uchwale radnemu Rady Miasta Gliwice (dalej: radny) przysługuje dieta miesięczna, której podstawę obliczenia stanowi, wskazana w art. 25 ust. 6 u.s.g. maksymalna wielokrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (zwana dalej: podstawą). W § 2 uchwały przewidziano m.in., zróżnicowaną wysokość diety radnego, w zależności od pełnionej funkcji w Radzie Miasta Gliwice. Z kolei, w § 3 ust. 1 wskazano, że ustalenie diet przysługujących radnym odbywa się z uwzględnieniem obecności na sesjach / posiedzeniach komisji Rady, potwierdzanej każdorazowo na podstawie listy obecności. W przypadku nieobecności radnego na sesji / posiedzeniu komisji Rady, ustalona zgodnie z treścią § 2 dieta ulega pomniejszeniu odpowiednio o określony procent ustalonej diety (ust.2). W § 4 uchwały postanowiono, że gdy radny czasowo nie wykonuje czynności związanych z pełnieniem mandatu, zobowiązany jest pisemnie powiadomić o tym fakcie Przewodniczącego Rady podając okres, w którym czynności takie nie były lub nie będą wykonywane. W przypadku, gdy czasowe niewykonywanie czynności związanych z pełnieniem mandatu, trwa pełny miesiąc, dieta za dany miesiąc nie przysługuje. W § 5 wskazano podstawę należności przysługujących z tytułu podróży służbowych radnych oraz określono stawki i zasady zwrotu kosztów przejazdu radnego. Z kolei, w § 6 uchwały, postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Gliwice. W § 7 wskazano, że traci moc uchwała nr III/38/2002 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych wraz z jej późniejszymi zmianami oraz uchwała nr XXXII/684/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie powołania Komisji Doraźnej do spraw diet radnych. Zgodnie z § 8 uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2022 r.
Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru 25 stycznia 2022 r. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem. Organ nadzoru, pismem z 17 lutego 2022 r. wszczął postępowanie nadzorcze o czym zawiadomił Radę Miasta w Gliwicach, pouczając o prawie złożenia wyjaśnień w sprawie.
W dniu 24 lutego 2022 r., organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały, której regulacje wykraczają poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 25 ust. 4 u.s.g., na podstawie której przedmiotowa uchwała Rady Miasta Gliwice została podjęta.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie powołanego przepisu ustawy rada miasta powinna określić zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Organ zaznaczył, że ustawodawca posłużył się w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. terminem "dieta", ale nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. Jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uznaje się, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego przepisu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie, winny być objęte m.in. następujące sytuacje: gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji; nie odbywa się ani posiedzenie komisji, ani sesja rady miasta w danym miesiącu itd. czyli sytuacje, gdy ww. osoby (przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny) nie ponoszą żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 292/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2120/19 i sygn. akt II SA/Wa 2121/19 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Organ nadzoru podkreślił, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości. Powyższe stanowisko organu nadzoru, znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które powołał.
Organ nadzoru zarzucił, że przedmiotowa uchwała nie wypełnia prawidłowo delegacji z przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. z w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta Gliwice nie uregulowała w uchwale sytuacji, w której w danym miesiącu nie odbywa się ani posiedzenie komisji, ani sesja rady miasta, co oznacza, że na podstawie § 2 ust. 1 uchwały przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, przewodniczący komisji stałych i doraźnych, wiceprzewodniczący komisji stałych i doraźnych oraz radni będą uprawnieni do poboru diety, mimo, że nie uczestniczyli oni w pracach rady. Ponadto, § 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały przewiduje potrącenia tylko w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji rady lub sesji rady. Organ nadzoru zauważył, że jedynym obowiązkiem radnego wyraźnie wyartykułowanym przez ustawodawcę jest obowiązek brania przez niego udziału w pracach rady miasta i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Należy zatem przyjąć, że uczestniczenie w pracach rady miasta (rozumianych jako pracach organu a nie pracach grupy radnych – klubu radnych - lub pojedynczych radnych i jej komisji, jest zasadniczym ustawowym obowiązkiem radnego. Wprawdzie ustawa nie przewiduje żadnej sankcji za niedopełnienie przez radnego tego obowiązku, jednak niedopuszczalne jest, aby radny, który nie realizuje swych podstawowych ustawowych obowiązków (jakimi są uczestniczenie w sesjach Rady Miasta i posiedzeniach jej komisji) otrzymywał dietę w pełnej wysokości. Tym samym brak potrącenia diety w sytuacji braku aktywności ww. osób z powodu braku prac i działania samego organu (np. z powodu przerwy wakacyjnej) sprawia, że dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.
Powyżej opisane uchybienie w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Miasta na prawach powiatu Gliwice, zaskarżył w całości ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2022 r.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie tych przepisów rada gminy może w uchwale zawrzeć regulację, na mocy której diety ulegają obniżeniu, gdy danym miesiącu nie odbywa się sesji rady gminy ani posiedzenia komisji gminy,
2. art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w związku z postanowieniami § 40 ust. 1 i § 39 ust. 2 Regulaminu Rady Miasta (załącznik nr 2 do Statutu Miasta Gliwice, będącego załącznikiem do Uchwały Nr 11/24/2018 Rady Miasta Gliwice z 13 grudnia 2018 r. w sprawie Statutu Miasta Gliwice) - poprzez pominięcie, zgodnie z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej oraz prawa miejscowego sesje Rady Miasta Gliwice jak i posiedzenia Komisji Rady Miasta Gliwice nie muszą odbywać w każdym miesiącu.
Wskazując na postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej, stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym w uchwale dotyczącej diet radnych rada gminy powinna m.in. zawrzeć regulację, na mocy której diety ulegają obniżeniu, gdy w danym miesiącu nie odbywa się sesja rady gminy ani posiedzenie komisji rady gminy, jest sprzeczne z prawem. Rada gminy nie tylko nie ma takiego obowiązku, ale wprowadzenie takiej regulacji do uchwały stanowiłoby naruszenie prawa. Postanowienie pozbawiające radnych nawet części diety w danym miesiącu, w którym nie jest zwoływana sesja byłoby sprzeczne z art. 20 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym sesje rady muszą odbywać się nie rzadziej niż raz na kwartał. Analogicznie należy podejść do miesiąca, w którym nie zostało zwołane posiedzenie komisji, w której działa radny. Dalej podniesiono, że oprócz uczestnictwa w sesjach i posiedzeniach komisji radni mają szereg innych obowiązków, które wykonują w każdym miesiącu. Podkreślono, że fakt wypłacania diet z miesięczną częstotliwością nie oznacza, że kompensacyjny charakter diety również powinien być oceniany z perspektywy każdego pojedynczego miesiąca, bowiem mandat radnego trwa co do zasady przez całą kadencję rady. Rada Miasta podtrzymała swoje pisemne stanowisko z 23 lutego 2022 r., które z przyczyn technicznych nie dotarło do organu nadzoru przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wskazał i wyjaśnił ich bezzasadność. W przedstawionej argumentacji szeroko przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 24 lutego 2022 r., stwierdzające nieważność uchwały, Rady Miasta Gliwice z 20 stycznia 2022 r., w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, jako sprzecznej z art. 25 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym przez organ nadzoru. Wojewoda w sposób właściwy, bo zgodny z intencją ustawodawcy, zinterpretował, a następnie wskazał i uzasadnił, przytoczone w nim przepisy u.s.g., które zostały naruszone w objętej skargą uchwale.
Sporna uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, podjęta została przez Radę na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z nimi na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 25 ust. 6 u.s.g., wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji, o czym stanowi art. 25 ust. 8 u.s.g. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 25 ust. 6 cytowanej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, który nie stracił na swej aktualności stanowiąc o kierunku wykładni wskazywanych w nim pojęć. Do tego wyroku odwołał się np. NSA w wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14; podobne stanowisko zajął także w wyroku z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także WSA w Olsztynie w wyroku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 763/19 oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 czy WSA w Poznaniu w wyroku z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19. W wyrokach tych wskazano także, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Są to zatem "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych". Sądy w tym zakresie wskazały na zdefiniowanie tego pojęcie w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612.
Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, wskazał, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. W zaskarżonej uchwale brak jest określenia zasad, wymaganych tym przepisem. Zauważyć należy przy tym, że o ile ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet, stanowiąc, że radnemu przysługują diety, to w judykaturze i doktrynie jednomyślnie przyjmuje się, że ma ona stanowić rekompensatę z tytułu utraconych przez radnego zarobków, przez co nie może być traktowana jak świadczenie pracownicze, np. wynagrodzenie. Pojęcie diety w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym, traktować należy jako wyrównanie strat wynikających ze spełnienia przez radnego funkcji społecznej, jakim jest wykonywanie mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Dlatego też ma rację organ nadzoru podkreślając, że używany w art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" postrzegać należy wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o typowo kompensacyjnym charakterze diety należnej radnemu. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco - kontrolnego; np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu.
Zatem prawidłowe jest stanowisko Wojewody, który w oparciu o te ustalenia wyprowadził zasadny wniosek, że dieta określona w uchwale podejmowanej na podstawie art. 25 u.s.g. w stałej kwocie, ma charakter ryczałtu miesięcznego tracąc w ten sposób przypisywany dietom charakter typowo rekompensacyjny, a nabierając cech stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów i wydatków, jakie generuje wykonywanie przez radnego mandatu wyborczego.
Stanowisko składu orzekającego w sprawie i Wojewody znajduje potwierdzenie w jednolitej i utrwalonej co do tych kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych. WSA w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 2120/20, podkreślił, że dieta radnego stanowi rekompensatę za utracone przez niego zarobki. Dieta nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Sąd ten trafnie wnioskuje, że zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 u.s.g., winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Z kolei, w innym wyroku ten Sąd stwierdza, że ustalenie wysokości diety dla osób pełniących określone w tabeli funkcje, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów powiatu, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu (por. WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Wa 1230/19).
Natomiast NSA w wyroku z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21, stwierdził jednoznacznie, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy, ani też nawiązaniem umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy) jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego, nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 14 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5279/21( powołane wyroki dostępne w bazie CBOIS).
Tymczasem zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady wprost określa w § 1 charakter diety jako miesięcznego świadczenia. Oznacza to, że wypłacona dieta w świetle postanowień uchwały straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego. Wprowadzone mocą przepisów uchwały zasady przyznawania diet radnym Gminy nie przesądzają o wyłącznie wyrównawczym charakterze diet, mających w tych okolicznościach charakter ryczałtowy, niezależny od aktywności radnego. Przy tak ukształtowanej wypłacie diety należy stwierdzić, że jest ona należna radnemu nawet wówczas, gdy ten nie poniesie żadnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem obowiązków radnego.
Z powyższych względów Sąd nie podziela argumentacji strony skarżącej, która wadliwie interpretuje delegację ustawową określoną w art. 25 ust. 4 u.s.g. stanowiącym podstawę spornej uchwały.
Ponadto, należy również wskazać, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego (por. m.in.: NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, a także wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 217/20). Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale potencjalnie każdy mieszkaniec. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, ust. 6-8 oraz ust. 10 u.s.g.
Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 8 określono, że wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2022 r. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa, który już powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. (por wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2021 r., sygn. II SA/Op 301/20).
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, bowiem jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie uchwały w postaci właściwej publikacji nie został spełniony.
Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezpodstawne.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.