III SA/Gl 401/04

III SA/Gl 401/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia NSA: Henryk Wach, Asesor WSA: Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant: apl. radc. Dorota Klich, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] r. Nr [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]
W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust. ustawy o samorządzie gminnym, bowiem 28 stycznia 2004 r. sesję Rady Miasta prowadził przewodniczący T. W., w stosunku do którego zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Skoro więc obrady prowadziła osoba nie będąca radnym - zdaniem organu nadzoru - odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Ponadto organ podkreślił, że sesja Rady Miasta R. zwołana przez Z. C. – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. tj. osobę do tego nieuprawnioną, bowiem nie miała miejsca nieobecność przewodniczącego rady.
Powołując art. 14 i art. 17 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym przypomniał, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, który w tym wypadku wynosi 23 radnych. Zwykła większość stanowi 12 radnych. Zdaniem organu skoro za przyjęciem uchwały głosowało 13 osób przy czym tylko 11 podpisało status radnego to uchwała nie zapadła. Na końcu organ zauważył, że uchwała została podpisana przez T.W., który nie jest radnym co narusza § 59 statutu Miasta R., który stanowi , że uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego Wojewoda [...] pozbawił T. W. mandatu radnego. Następnie skazał, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bowiem jedynie odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie obejmuje zatem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącej wykonalności decyzji administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 23 września 1999r. Sygn. akt II S.A.1429-1432/99 nie publ.) W tej sytuacji – w ocenie pełnomocnika strony skarżącej zastosowanie znajduje art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zarządzenia zastępcze wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest aktem nadzoru, do którego ma zastosowanie odpowiednio art. 98 tej ustawy. W świetle powołanego przepisu art. 98 ust 1, 3 i 5 rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia i stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z data oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Pełnomocnik odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że przyjęta przez przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego ma ten skutek, iż wniesienie skargi bez rozpoznania sprawy przez sąd powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, więc wykonalności.
Zatem skoro do zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy art. 98 złożenie skargi na zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T. W. skutkować musi brakiem jego prawomocności oraz wykonalności . W konsekwencji zdaniem pełnomocnika sesja w dniu [...] 2004 r. była zwołana i przeprowadzona prawidłowo. Z wskazanych względów nie doszło również do naruszenia art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ wszystkie oddane głosy były ważne. Odnosząc się od zarzutu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną pełnomocnik stwierdził, że skoro do przewodniczącego należy organizowanie pracy rady to tym samym jest on uprawniony do wyznaczania swojemu zastępcy zakresu spraw do bezpośredniego prowadzenia lub nadzorowania , które zwykle wykonywane są pod nieobecność przewodniczącego. Toteż zwołanie sesji przez wiceprzewodniczącego było zgodne z art. 19 ust 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statusem gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie powinno wywołać taki sam skutek. Dodatkowo Wojewoda powołując się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, wskazał iż skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie, to regułą powinno być wygaśnięcie również mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę - w pozostałych przypadkach - uchwały w tym przedmiocie. Dalej Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Skoro bowiem ich rolą jest eliminowanie ze składu organu stanowiącego osób - radnych pozostających w kolizji z przepisami zatem reakcja organów nadzorczych powinna być szybka i zdecydowana. W przeciwnym razie spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej prawo to stosujących, a same przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Prawo bowiem jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest szybkie i nieuchronne.
Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi to i tak sesja Rady Miasta R. została zwołana przez osobę nieuprawnioną, tj. przez radnego Z. C., bowiem nie posiadał on stosownego upoważnienia, o którym mowa w § 26 pkt 3 statutu Miasta R.. Pomimo, iż z unormowania tego nie wynika wprost, że upoważnienie to powinno zostać udzielone w formie pisemnej, to na przewodniczącym rady ciąży obowiązek wykazania, że Z. C. został upoważniony do zwołania tej sesji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zatem stwierdzenie , że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik prawy, może skutkować uchyleniem przez sąd tego aktu stosownie do treści art. 148 powołanej wyżej ustawy.
Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98a ustawy o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze. zm.)., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Strony tego postępowania słusznie zaakcentowały, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2004, ma ustalenie, czy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, czy też dopiero z chwilą jego uprawomocnienia. Inaczej mówiąc decydujące znaczenie ma tutaj ustalenie, kiedy zarządzenie zastępcze jest wykonalne.
Jak to już wcześniej podniesiono zarządzenie zastępcze z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. Sąd administracyjny pierwszej instancji, jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił tej skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (takie stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r. Sygn. akt OZ 67/04, a także w postanowieniach z dnia 1 czerwca 2000 r. Sygn. akt II S.A. 1331-1332/00 – publ. OSP 2000, Nr 9 oraz z dnia 16 września 1993 r. Sygn. akt S.A./Kr 1501/93 – publ. ONSA 1994 r. Nr 4, poz. 134).
Należy przypomnieć, że nadzór nad działalnością gminną został uregulowany w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z organów nadzoru jest wojewoda, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. W art. 98a ust. 2 tej ustawy ustawodawca wyposażył wojewodę w możliwość wydania zarządzenia zastępczego w razie, gdy właściwy organ gminy nie podjął uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodów wskazanych w art. 98a ust. 1 ustawy.
W razie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania – w procedurach odbiegających od tych, uregulowanych w Ustawie Kodeks postępowania administracyjnego – określonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu podlega ochronie sądowej przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia aktu nadzoru bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.
W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, organ nadzoru może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten z kolei może ją oddalić lub uwzględnić przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, jak również może rozpoznać skargę merytorycznie.
Skoro rozstrzygniecie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, kwestia prawomocności związana zostaje ściśle ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.
Rozstrzygnięcie nadzorcze nie staje się zatem prawomocne w sytuacji, kiedy sąd w trybie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił je.
Natomiast w sytuacji, kiedy wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę rozstrzygniecie nadzorcze staje się prawomocne z datą uprawomocnienia się wyroku. Również z tą datą staje się ono wykonalne.
Ponadto należy podkreślić, że rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako deklaratoryjny akt administracyjny podlegający kontroli sądowoadministracyjnej powinien zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne tak sporządzone, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Takie uzasadnienie powinno odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa, który został dokonany w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Przede wszystkim z uzasadnienia powinno wynikać dlaczego uznano, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznano, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym. Rozstrzygnięcie nadzorcze to równocześnie akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego jak i materialnego.
Mając na uwadze stanowisko organu nadzoru, iż do wydania uchwały doszło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy, ponieważ sesję Rady Miasta R. zwołał jej wiceprzewodniczący, który nie posiadał stosownego upoważnienia - nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie zawierało bowiem stosownego uzasadnienia prawnego, ograniczało się jedynie do wskazania naruszenia wskazanego przepisu pomijając przy tym regulacje zawarte w statucie Rady Miasta R.. W tej sytuacji jego szersze zaprezentowanie w odpowiedzi na skargę nie mogło przynieść zamierzonego przez Wojewodę [...] skutku.
Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. nr [...] z dnia [...] 2004 r. nie jest sprzeczna z prawem z powodów podniesionych przez Wojewodę. [...].
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wobec uwzględniając skargi Sąd działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie do art. 205 § 2 tej ustawy do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
W myśl § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349), opłaty stanowiące podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego nie mogą być wyższe niż stawki minimalne, o których mowa w rozdziałach 3 i 4, niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między radcą prawnym, a klientem. Sąd może przyznać opłaty wyższe od wskazanych w ust. 1, ale tylko wówczas, gdy uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego; nie mogą być one jednak wyższe niż sześciokrotne stawki minimalne.
W rozpoznawanej sprawie Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zastępstwa prawnego, co odpowiada minimalnej stawce określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c wskazanego rozporządzenia. Skład orzekający wziął pod uwagę, iż w tut. Sądzie zawisło już kilkanaście spraw ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...]. Zarówno skargi, jak i rozstrzygnięcia nadzorcze oparte są o taki sam stan faktyczny i prawny. Zatem nakład pracy pełnomocnika w tej sprawie będącej jedną z kolejnych spraw, w których wniesiono skargi podobnej treści co w pierwszej sprawie gdzie zastosowano podwyższone opłaty, nie uzasadniał przyznania mu kosztów w żądanej wysokości.
Ponadto Sąd uwzględnił przejazdu w kwocie [...] poniesionych w dniu rozprawy. Również Sąd nie uznał za niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika. Ich poniesienie w sprawie nie było bowiem konieczne, gdyż strona skarżąca korzystała z odpowiedniego zwolnienia w tym zakresie przewidzianego w art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2000 r. Nr 86, poz. 960 z późn. zm.).
W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji.