III SA/Gl 399/22

III SA/Gl 399/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 37 ust. 1,  art. 61 ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T.B. na pismo [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 8 kwietnia 2022 r. na SCP-II-1.6807.169.2021.DM [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. jako Instytucja Organizująca Konkurs (dalej jako [...]CP, IOK) poinformowało T. B. (dalej jako strona, wnioskodawca, skarżący) o negatywnej ponownej ocenie złożonego wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, złożonego co do konkursu o numerze [...].
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Strona 2 czerwca 2021 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem Rozwój bazy turystycznej w celu zwiększenia zdolności noclegowych oraz zakresu usług w ramach turystyki zdrowotnej i kulturalno-rozrywkowej, któremu nadano numer [...].
Pismem z 16 grudnia 2021 r. IOK poinformowała stronę o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku, w ramach której nie spełnił zerojedynkowych merytorycznych kryteriów wyboru projektów.
Nie zgadzając się z powyższym strona 31 grudnia 2021 r. wniosła protest. W jego uzasadnieniu zarzuciła błędne przyjęcie, że nie spełniła kryterium zerojedynkowego dotyczącego potencjału finansowego, organizacyjnego i administracyjnego.
Pismem z 9 lutego 2022 r. Zarząd Województwa Śląskiego jako Instytucja Zarządzająca (dalej jako IZ) poinformował stronę o uwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu wskazano, że obaj oceniający uznali, że kryterium punktowe zerojedynkowe - Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny strony - nie zostało spełnione.
Pierwszy z oceniających wskazał, że wnioskodawca jest mikro przedsiębiorcą zatrudniającym jednego pracownika. Za monitorowanie realizacji celów projektu przede wszystkim odpowiedzialny będzie on sam. Wnioskodawca ma wykształcenie zawodowe – murarz, a według jego oświadczenia – posiadany zawód i umiejętności pozwolą na wykonywanie drobnych napraw remontowych, elektrycznych i hydraulicznych, które są często potrzebne przy takiego rodzaju działalności. Zdaniem oceniającego zakres rzeczowo-finansowy projektu wymaga zaangażowania kadry z doświadczeniem w zakresie zarządzania projektem, gdyż w ramach projektu będą realizowane trzy podstawowe zadania: Budowa trzech domków całorocznych wraz z wykończeniem wnętrza, zakupem mebli i wyposażenia, zakup urządzeń terapeutycznych, zakup urządzeń do prac porządkowych. Wydatki ogółem realizacji wymienionych zadań to kwota 827.625,18 zł. W tego rodzaju działalność inwestycyjną winni być zaangażowani pracownicy z odpowiednimi specjalnościami adekwatnymi do w/w określonych zadań realizacji projektu, w opisach wniosku brak informacji w tym zakresie. Zdaniem oceniającego brak odpowiednich zasobów kadrowych będzie miał negatywny wpływ na utrzymanie trwałości projektu. Oceniający wskazał, że z pisma z 2 listopada 2021 r. wynika, iż strona będzie prowadziła usługi turystyczne m.in. dla ośrodka prowadzonego przez pana B. (dalej jako kontrahent, partner biznesowy). To ta osoba oraz jej pracownicy szkoleni z zakresu naturoterapii będą przyjmować pacjentów i obsługiwać osoby korzystające z usług ośrodka. W związku z tym z efektów dofinansowania korzystać będą firmy zewnętrzne, a nie firma wnioskodawcy.
Oceniający stwierdził ponadto, że strona nie zapewnia zasobów kadrowych, tak do realizacji projektu, jak również dla jego trwałości, a zatem kryterium zapewnienia potencjału kadrowego przez wnioskodawcę nie zostało spełnione. Oceniający stwierdził jednak, że strona posiada zasoby techniczno-infrastrukturalne niezbędne dla realizacji projektu. Stwierdził nadto, że potencjał finansowy wnioskodawcy warunkuje finansową wykonalność przedmiotowego projektu.
Drugi z ekspertów wskazał, że wnioskodawca posiada potencjał organizacyjny i administracyjny niezbędny do realizacji projektu. Podniósł jednak, że strona nie posiada odpowiednich zasobów kadrowych. Oceniając spełnienie tego warunku oceniający podał, że strona prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, a w branży turystycznej działa od lipca 2019 roku. Wcześniej wnioskodawca pomagał małżonce w prowadzeniu pensjonatu. W opinii oceniającego wnioskodawca nie jest przygotowany pod względem kadrowym do realizacji projektu. Projekt dotyczy specyficznej gałęzi turystyki jaką jest turystyka prozdrowotna. Wnioskodawca z wykształcenia jest murarzem, a jego dotychczasowe doświadczenie zawodowe obejmuje prowadzenie sklepu spożywczego w B., sprzedaż wysyłkową oraz w ostatnich latach działalność w branży turystycznej. Brak jest mowy o doświadczeniu w prowadzeniu zabiegów prozdrowotnych. Wnioskodawca ukończył jedynie dwa kursy online w roku 2020 - biofeedbacku oraz naturoterapii. W ramach projektu ma zostać zatrudniona jedna osoba na stanowisku specjalisty ds. obsługi klienta, którego zakres obowiązków ma obejmować obsługę, przyjmowanie i kwaterowanie gości, sprzątanie w budynku oraz terenu wokół budynku czy wymianę pościeli po gościach.
Wnioskodawca poproszony o wyjaśnienie w jaki sposób planuje zapewnić prawidłowe funkcjonowanie bazy noclegowej oraz zarządzanie usługami turystyki zdrowotnej oświadczył, że będzie prowadził usługi turystyczne m.in. dla ośrodka prowadzonego przez partnera biznesowego. Pacjentów będzie przyjmował nie tylko ów kontrahent, ale również jego pracownicy - inni terapeuci, których właśnie szkoli na kursie naturoterapii i przygotowuje do obsługi ośrodka. Wnioskodawca, w razie potrzeby, przewidział zatrudnienie kolejnej osoby na niepełny lub cały etat lub zlecenie firmom zewnętrznym usług porządkowych, księgowych oraz z zakresu prowadzenia wirtualnego sekretariatu, odbierania telefonów (mbiuro) oraz prowadzenia wirtualnej recepcji (assistly) przy użyciu channel managera (nfhotel) dla zewnętrznych turystów.
Zdaniem eksperta z przedstawionych wyjaśnień strony wynika, iż obsługą urządzeń zakupionych w ramach niniejszego projektu będzie zajmował się inny podmiot. Już we wniosku wnioskodawca wskazał na zakup lampy plazmowej Sensitiv Imago plazma oraz urządzenia Revik. W specyfikacji wskazano, że pierwsze z tych urządzeń będzie miało szerokie zastosowanie podczas pobytu gości, ponieważ pracownik wellness może stworzyć profil klienta z przyporządkowanymi programami na każdą porę dnia, a klient sam prostym przyciskiem start będzie mógł je włączyć. Urządzenie Revik zaś znacznie ułatwia prace kręgarza czy też masażysty. Urządzenie jest niezbędne do świadczenia usług wellness (masaż, usług kręgarza, usuwanie kurzych łapek, zmarszczek, pajączków, halluksów i inne zastosowania profilaktyki kosmetycznej) ale również do realizacji niektórych terapii schorzeń ustalonych z ośrodkiem terapeutycznym wg. wgranego na urządzenie programu zabiegów. Zdaniem wnioskodawcy, dzięki posiadaniu takiego urządzenia, terapie przeprowadzane w sąsiedniej placówce partnera biznesowego będą mogły być przeprowadzane podczas urlopów pacjentów wśród pięknej przyrody oraz uzupełniane dodatkowymi terapiami. Wszystko to wpłynie pozytywnie na proces zdrowienia i przyniesie szybki efekt. Przede wszystkim będzie to pierwsza placówka gdzie takie urządzenie jest używane w turnusach terapeutyczno-wypoczynkowych.
Oceniając te stwierdzenia wnioskodawcy ekspert podniósł, że sam wnioskodawca nie jest przygotowany pod względem kadrowym do realizacji projektu w ramach turystyki prozdrowotnej związanej poprawą kondycji fizycznej oraz paramedycyny.
W ocenie IZ ocena wniosku została przeprowadzona nieprawidłowo. W piśmie sporządzonym po rozpatrzeniu protestu wskazano, że kryterium było weryfikowane zgodnie z wymogami art. 125 ust.3 rozporządzenia ogólnego, a w jego ramach weryfikowano czy wnioskodawca posiada potencjał organizacyjny i administracyjny niezbędny do realizacji projektu w tym m.in. czy posiada odpowiednie zasoby ludzkie (organizacyjne oraz kadrowe), czy posiada odpowiednie zasoby techniczne (posiadana infrastruktura), czy zakres projektu, sposób wykonania, okres realizacji, posiadane pozwolenia, zezwolenia umożliwiają realizację projektu. Przy ocenie potencjału organizacyjnego, administracyjnego oraz finansowego miał zostać wzięty pod uwagę stan zastany jak i deklaratywny (wskazany we wniosku o dofinansowanie m.in. jako zakres rzeczowy). Z Instrukcji wypełniania wniosku w pkt B.10. Analiza instytucjonalna i prawna projektu oraz wnioskodawcy (doświadczenie) wynikał obowiązek wskazania w jaki sposób zostanie przeprowadzone przygotowanie i realizacja projektu. Należało także opisać kwestie prawne związane z realizacją projektu poprzez określenie, czy projekt jest przygotowany do realizacji pod względem prawnym. Wnioskodawca podawał informacje w odniesieniu do miejsca realizacji projektu wskazanego w punkcie B.3. wniosku o dofinansowanie, w tym m. in. o statusie prawnym nieruchomości związanej z realizowanym projektem, formie władania nieruchomością, powierzchni nieruchomości (...), zdolnościach organizacyjnych i doświadczeniu wnioskodawcy gwarantującym realizację projektu zgodnie z założonym harmonogramem i budżetem, doświadczenie w realizacji podobnych przedsięwzięć ze wskazaniem źródła finansowania (środki własne/pomoc publiczna). Ponadto, należało przedstawić opis odpowiadający na następujące pytania: czy aktualne zasoby ludzkie są wystarczające do realizacji projektu (organizacyjne oraz kadrowe), wskazując jednocześnie zasoby ludzkie jakie będą wykorzystywane w projekcie, czy zasoby techniczne (posiadana infrastruktura) są wystarczające do realizacji projektu, wskazując jednocześnie zasoby techniczne, które będą wykorzystywane w projekcie, czy zakres projektu, sposób wykonania, okres realizacji, posiadane pozwolenia/zezwolenia, umożliwiają realizację projektu.
Oceniając przedstawione w proteście zarzuty IZ stwierdziła, że ekspert nie wyjaśnił dlaczego wnioskodawca nie byłby w stanie własnymi siłami zrealizować zadań przewidzianych w projekcie i konieczne były w związku z tym dodatkowe osoby do zarzadzania projektem. Wnioskodawca posiadał już jakieś doświadczenie w branży turystycznej (wprawdzie niedługie, niemniej brak wymogów w zakresie długości stażu), jak również od 15 lat prowadził działalność gospodarczą. Ekspert powinien wyjaśnić niezbędność zatrudnienia pracowników z doświadczeniem w zakresie zarządzania projektem i wskazać dlaczego wnioskodawca nie będzie sam sobie w stanie poradzić. W tym zakresie uznano zarzuty strony za zasadne.
Rozpoznający protest wskazał ponadto, że zdaniem ekspertów z efektów związanych z realizacją projektu i dofinansowaniem unijnym korzystać będą firmy zewnętrzne. Z uzasadnienia eksperta nie wynikało jednak jak ta okoliczność przekłada się na wykonalność kadrową projektu. Dodatkowo zarzut w tym zakresie nie znajdował wprost potwierdzenia w dokumentacji aplikacyjnej, a był jedynie domysłem. Wnioskodawca przy każdej okazji podkreślał współpracę z partnerem biznesowym, ale nie zawarł sformułowania, że partner będzie świadczył swoje usługi na sprzęcie zakupionym w ramach projektu. Kwestia ta wymagała ponownego zweryfikowania przez ekspertów.
Zlecenie usług firmie zewnętrznej, nawet w zakresie obsługi urządzeń kupionych w ramach projektu nie oznacza automatycznie, że wnioskodawca nie będzie korzystał z efektów projektu. Wnioskodawca dysponował ograniczoną kadrą, zatem uzasadnione było zlecenie usług. Jeśli natomiast ekspert uważał inaczej, to winien rozważyć, czy projekt jest w ogóle kwalifikowalny do wsparcia w przedmiotowym konkursie, tym bardziej, że we wniosku znajdowały się zapisy wprost wskazujące na współpracę z określonym przedsiębiorcą.
Odnosząc się do stanowiska drugiego z ekspertów rozpoznający protest podniósł, że z zapisów wniosku nie wynikało, jakoby wnioskodawca bądź jego pracownik miał przeprowadzać zabiegi. Wnioskodawca wielokrotnie wskazał we wniosku o dofinansowanie na partnera biznesowego, który takie usługi miałby świadczyć dla wnioskodawcy.
Jak wynikało z zapisów dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca był świadomy potrzeby pracy terapeutów i przewidział ją w formie usług świadczonych przez partnera biznesowego, co ujął w kosztach prowadzonej działalności. Z tego względu ocena kwalifikowalności pod względem kadrowym nie została przeprowadzona prawidłowo, bowiem pomijała istotne zapisy dokumentacji aplikacyjnej, których ponowna analiza mogła rzutować na wynik oceny.
Bardzo istotną kwestią, na którą oceniający zwrócili uwagę to kwestia osiągania korzyści z zakupionych w ramach projektu środków trwałych przez podmiot inny niż strona. Kwestia ta wymagała wyjaśnienia i stosowego uzasadnienia w przeprowadzonej ocenie. Zgodnie z wzorem umowy o dofinansowanie (II Szczegółowy opis kategorii wydatków oraz zasad kwalifikowalności dla naboru [...], B. Koszty niekwalifikowalne str. 34) niekwalifikowalne są wszelkie koszty aktywów nabytych w ramach projektu (środki trwałe, środki transportu, wartości niematerialne i prawne, zmodernizowane nieruchomości zabudowane), które w okresie realizacji projektu oraz jego trwałości będą wynajmowane, dzierżawione lub będą podlegały innej czynności prawnej o podobnym charakterze, przez inne podmioty w celu czerpania dochodów z ich dalszego wynajmu bądź użytkowania.
Jeżeli eksperci uznali, że wskazane powyżej okoliczności zachodzą, wydatki na zakup lampy plazmowej i urządzenia Revik należało uznać za niekwalifikowalne. Kwestia ta wymagała dodatkowego wyjaśnienia w ramach ponownej oceny merytorycznej.
Rozważenia wymagała także kwestia relacji łączących firmę wnioskodawcy z firmą partnera biznesowego. Wyjaśnienie w tym zakresie mogło być istotne dla oceny aspektu kwalifikowalności projektu, przy czym niespójność zapisów w dokumentacji aplikacyjnej z tym związana mogła być powodem uznania kryterium za niespełnione, co jednak powinno znaleźć swoje szerokie uzasadnienie.
Za niezasadny należało uznać zarzut, że ekspert wymagał od wnioskodawcy dodatkowych kompetencji, czy też doświadczenia z zakresu naturoterapii i w jakikolwiek sposób dyskryminował wnioskodawcę. Wykonalność kadrowa nie ogranicza się wyłącznie do osoby właściciela firmy ale do wszelkich zasobów kadrowych, które wnioskodawca uwzględnił przy realizacji projektu. Kwestia ta wymagała jednak dodatkowego wyjaśnienia w związku z zapisami we wniosku o dofinansowanie, na które powołał się wnioskodawca w proteście.
Ponownie oceniając wniosek pierwszy z ekspertów podniósł, że strona prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i specjalizuje się krótkoterminowym wynajmie pokoi w W. Obecna baza noclegowa obejmuje 3 pokoje, umożliwiając przyjęcie jednorazowo 22 osób. Wcześniej prowadził sklep i sprzedaż internetową. Posiada doświadczenie w zakresie zarzadzania obiektami noclegowymi, bo pomagał żonie w prowadzeniu takiej działalności. Przedmiotem projektu jest budowa i wyposażenie 3 domków campingowych – luksusowych altanek na posiadanej działce, dzięki czemu baza noclegowa strony powiększy się o 15 dodatkowych miejsc. Wnioskodawca przewiduje dywersyfikację przychodów poprzez wdrożenie nowych usług w obszarze naturoterapii oraz programu terapii chorób cywilizacyjnych. W tym celu nawiąże współpracę z podmiotem trzecim – partnerem biznesowym. Wyposaży obiekty w urządzenia już wcześniej wyżej opisane. Dzięki temu będzie mógł świadczyć usługi noclegowe – pobyt w domku nowoczesna stodoła, usługi wellness, turnusy wellness, usługi szkoleniowe, turnusy-warsztaty, szkolenia wellness i naturoterapię.
Oceniając wniosek ekspert wskazał na braki kadrowe uniemożliwiające realizację założeń przedstawionych we wniosku. W ocenie eksperta wnioskodawca we wniosku podał, że do realizacji nowych usług będzie korzystał ze współpracy z kontrahentem – [...]. Pomimo ukończenia dwóch kursów sam wnioskodawca postanowił, że usługi terapeutyczne i wellness będzie zlecać podmiotom zewnętrznym, a on sam będzie skupiać się na świadczeniu usług noclegowych i jedynie zajmie się organizacją usług towarzyszących (pobyt w domku, pakiet, usługi gawędziarza, degustacje lokalnych produktów). Z punktu B8 i B15 wniosku wynikało, że wnioskodawca nie będzie osobiście prowadził większości terapii zasadniczych, a jedynie usługi noclegowe wraz z towarzyszącymi działaniami wynikającymi z kupowanych urządzeń. We wniosku strona wskazała bowiem, że największą grupę klientów będą stanowić osoby korzystające z usług kontrahenta. Będą to osoby z przewlekłymi bólami głównie z zaburzeniami ruchu, zwyrodnieniami, zapaleniami mieści oraz z dolegliwościami, które można usunąć stosując szeroko pojęte kręgarstwo i akupunkturę. Projekt miał być odpowiedzią na potrzeby rynkowe szeroko pojęte jak również na potrzeby partnera biznesowego, który miał świadczyć na rzecz wnioskodawcy usługi z zakresu naturoterapii.
Analizując prognozy przychodów ekspert podał, że dominującym rodzajem działalności będą usługi noclegowe – 35%, usługi wellness – 51%, które de facto stanowią usługę noclegową zorganizowaną przez właściciela a podzlecaną podmiotom zewnętrznym. Tylko nieznaczna część usług wellness miała być wykonywana przez wnioskodawcę – chodziło o proste usługi zakupionym sprzętem. W konsekwencji wnioskodawca w oparciu o własne zasoby kadrowe nie był w stanie zrealizować usług, które miał świadczyć. Zdaniem eksperta projekt był odpowiedzią na potrzeby partnera biznesowego wnioskodawcy, który w oparciu o zakupione przez wnioskodawcę urządzenia miał świadczyć własne usługi. Tak przedstawione założenia projektu, którego istota polegała na zabiegach świadczonych przez podmiot zewnętrzny nakazała wywieść wniosek o błędnej konstrukcji projektu, którego realizacja stanowiła wyjście naprzeciw potrzebom partnera biznesowego. Rozbudowa bazy noclegowej wnioskodawcy miała być jedynie wartością dodaną. Oceny tej nie zmieniało stanowisko wnioskodawcy, który podkreślał, że już we wniosku wskazywał nie tylko na potrzeby partnera biznesowego, ale na rosnące potrzeby społeczeństwa na tego rodzaju usługi. Samo poinformowanie o zlecaniu usług nie uzasadnia jeszcze przyjętej koncepcji projektu, w którym większość zaplanowanych przychodów wynikać miała z działań podmiotu trzeciego.
Odnosząc się do sposobu wykonywania zabiegów ekspert powołał się na wskazane we wniosku możliwości samodzielnej obsługi urządzeń przez pacjentów oraz na prezentowany program terapii. Program ten obejmował w ramach wynajmu luksusowych altanek na cele noclegowe także szerokie spektrum zabiegów poprawiających odporność i ogólną kondycję zdrowotną jak również specjalistyczne leczenie w szczególności chorób cywilizacyjnych – nowotwory, otyłość, naturoterapię oraz bogaty program terapii chorób cywilizacyjnych (nowotwory, cukrzyca, nadwaga) oraz demencję i autyzm, jak też wirus COVID-19. W ocenie eksperta podanie tych informacji stanowiło nadużycie informacyjne, ponieważ wnioskodawca nie posiadał kompetencji do leczenia wymienionych schorzeń. Nadto partner biznesowy jest naturoterapeutą, bioenergoterapeutą, ziołolecznikiem, chiropraktykiem, klawiterapeutą i masażystą. Posiada uprawnienia do wykonywania zabiegów reiki. Zajmuje się nadto leczeniem dietą i prowadzi kursy w tym zakresie. W ocenie eksperta, pomijając braki kadrowe samego wnioskodawcy, również jego partner biznesowy nie był w stanie zapewnić specjalistycznego leczenia, na które powoływał się wnioskodawca, a jedynie wspomóc organizm osób cierpiących na wymienione wyżej choroby. Nadużyciem było również twierdzenie o leczeniu wymienionych chorób zakupionymi urządzeniami, z których jedno jest stosowane wyłącznie w zabiegach pielęgnacyjnych skóry.
Zdaniem eksperta rdzeniem projektu były usługi wellness, a nie usługi noclegowe. Domki turystyczne wybudowane ze środków dofinansowania byłyby jedynie uzupełnieniem całej inwestycji, która ukierunkowana była na zyski z opisanych usług terapeutycznych.
Drugi z ekspertów również wyraził jednoznaczne stanowisko co do tego, że skarżący nie posiadał zasobów kadrowych pozwalających mu na świadczenie wysokospecjalistycznych usług z zakresu wellness i naturoterapii. To osoby korzystające z usług partnera biznesowego miały w największym stopniu korzystały z inwestycji. Ekspert wskazał również, że z usług wellness będą płynęły największe dochody. Jednak wnioskodawca nie posiadał zasobów kadrowych, które umożliwiłyby ich świadczenie. Ekspert wskazał również, że projekt jest odpowiedzią na potrzeby partnera biznesowego, a nie samego wnioskodawcy.
W opinii podniesiono również, że oferowany zakres usług i zakres chorób, które mogą leczyć klienci wnioskodawcy wymaga opieki specjalistów. Tymczasem ani strona, ani jej partner biznesowy na takich specjalistów nie wskazują. Oni sami również nie posiadali wiedzy ani doświadczenia w leczeniu chorób wskazanych we wniosku, a szczegółowo opisanych przez pierwszego eksperta. Brak zapewnienia specjalistycznej opieki lekarskiej mógłby doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków dla pacjentów. Projekt nie był nakierowany na leczenie chorób cywilizacyjnych, a jedynie świadczenie usług wspomagających.
W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny niezgodnej z prawem powszechnie obowiązującym, która to niezgodność polega na naruszeniu następujących zasad:
1. przejrzystości, co przejawia się w niesprecyzowaniu na etapie tworzenia Regulaminu konkursu oraz Kryteriów oceny projektu wymagań dotyczących potencjału finansowego, organizacyjnego i administracyjnego wnioskodawcy, co uniemożliwiło wnioskodawcy ustalenie wymagań niezbędnych dla spełnienia przedmiotowego kryterium i doprowadziło do dokonania uznaniowej, subiektywnej oceny przez oceniających, nieuprawnionym sformułowaniu w uzasadnieniu ponownej oceny nowych, nieznanych zastrzeżeń w ramach tego kryterium, które nie były poprzednio wskazywane w uzasadnieniu ocen eksperckich, tj. zastrzeżeń dotyczących właściwości i możliwości sprzętu wchodzącego w skład zasobu technicznego skarżącego oraz sposobu jego opisania we wniosku i proteście;
2. rzetelności, co przejawia się w:
- błędnym uznaniu, że w ramach kryterium potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny wnioskodawcy, skarżący nie wykazał odpowiednich zasobów kadrowych pomimo, że w istocie skarżący wykazał należyte zasoby kadrowe wskazując na własne wykształcenie i doświadczenie, zamiar zatrudnienia dodatkowego pracownika, pozostawanie we współpracy z partnerem biznesowym dysponującym wykształconym personelem, w ramach której to współpracy skarżący mógłby za wynagrodzeniem korzystać z usług świadczonych przez personel partnera biznesowego,
- przyjęciu błędnego i nielogicznego wniosku, że skarżący nie jest w stanie w oparciu o własne zasoby ludzkie zrealizować planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wdrożenia nowych usług, podczas gdy skarżący wielokrotnie wskazywał, że sam ma doświadczenie i wiedzę w zakresie naturoterapii, dopuszcza zatrudnienie innych osób w przyszłości, a także będzie wykorzystywał personel partnera biznesowego poprzez jego podnajmowanie, które należało rozumień jako nawiązywanie stosunków cywilnoprawnych, np. zlecenia, a nie jak przejęli oceniający – jako realizację świadczeń przez inny podmiot,
- błędnym przyjęciu, że realizacja projektu jest wyjściem naprzeciw potrzebom rynkowym partnera biznesowego, podczas gdy w rzeczywistości jedynym beneficjentem całości projektu jest skarżący,
- powoływaniu się na niezweryfikowane treści stron internetowych mających uzasadniać wydaną ocenę,
- zignorowaniu przez oceniających deklaracji dopuszczalności dalszego zatrudnienia specjalistów w razie potrzeby z uwagi na ich deklaratywny charakter mimo faktu, że Kryteria wyboru projektu wyraźnie wskazują, że w ocenie potencjału organizacyjnego, administracyjnego oraz finansowego zostanie wzięty pod uwagę stan zastany jak i deklaratywny.
Uzasadniając skargę w zakresie zarzutu naruszenia zasady przejrzystości skarżący podniósł, że wymagania określone w Kryteriach oceny projektu oraz Instrukcji wypełniania wniosku nie są precyzyjne. Z tego stwierdzenia wywiódł, że nie można ustalić jakie zasoby powinien posiadać podmiot, aby zostały uznane za odpowiednie. To zaś prowadzi do dowolności oceny projektu. Standardom jasnego i precyzyjnego określenia reguł wyboru nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na nieweryfikowalność oceny projektów, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Nadto wskazanie przez oceniających nowych wymagań jest niedopuszczalne.
W części uzasadnienia odnoszącej się do zasady rzetelności skarżący zwrócił uwagę, że należycie wykazał posiadane zasoby kadrowe umożliwiające realizację projektu. Analiza kart oceny uwzględniających procedurę odwoławczą pomija wiele istotnych zapisów wniosku i nie wskazuje przyczyny ich pominięcia. Nie uwzględnia ustaleń i zaleceń IZ znajdujących się w rozstrzygnięciu protestu. Skarżący wskazał na szereg okoliczności pominiętych, tj. wykształcenie skarżącego, miejsce prowadzenia obecnej działalności gospodarczej i posiadane wyposażenie, posiadanie szeregu kursów umożliwiających realizację projektu, zamiar stworzenia nowej struktury zatrudnienia.
Skarżący zarzucił, że z ocen ekspertów nie wynika dlaczego nie jest w stanie własnymi siłami wykonać zadania tym bardziej, że już we wniosku wskazywał na współpracę z partnerem biznesowym. Współpraca ta jednak nie oznacza, że z dofinansowania skorzysta podmiot inny niż wnioskodawca.
Skarżący jako wadliwe ocenił skorzystanie z danych zamieszczonych na niezidentyfikowanych stronach internetowych, z których miały wynikać informacje o kontrahencie strony. Nadto eksperci zignorowali stanowisko strony o zamiarze dalszego zatrudniania specjalistów, o ile zajdzie taka konieczność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Zdaniem Sądu zarzut skargi naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 818 – dalej jako ustawa wdrożeniowa) nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis ten był już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która zachowuje aktualność i jest do wykorzystania w niniejszej sprawie. Występującym w nim zasadom wyboru projektów przypisano następujące znaczenia:
a) zasada przejrzystości formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów, przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów ( z wyroku NSA z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19),
b) rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru ( z wyroków NSA z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).
Skarżący oparł skargę na zarzutach naruszenia obu wskazanych wyżej zasad – przejrzystości i rzetelności.
Przechodząc do oceny skargi należy odwołać się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych na temat rzetelności oceny projektu, co pozwoli na określenie zasad sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Niezmiennie zasadą jest, że akt ten podlega ocenie sądowej pod kątem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.). Ustawa wdrożeniowa nie przewiduje odmiennych kryteriów sądowej oceny dla negatywnej oceny projektu. Rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa i nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji (z wyroku WSA w Gliwicach z 15 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 87/21). W wyroku z 6 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 370/18, WSA w Krakowie stwierdził, że rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi.
Skarżący w pierwszym rzędzie podważa prawidłowość ukształtowania zasad konkursu w sposób niespójny wskazując na rzekome rozbieżności między Regulaminem konkursu, Instrukcją wypełniania wniosku, a Kryteriami oceny. Odpowiadając na ten zarzut przytoczyć należy postanowienia obu tych aktów w części istotnej dla niniejszej sprawy, a dotyczącej zasobów kadrowych odpowiednich do realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Zgodnie z pkt 4.1 Regulaminu konkursu (str. 35 Regulaminu), IOK dokona oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria przyjęte przez Komitet Monitorujący RPO WSL na lata 2014 - 2020 a następnie zatwierdzone przez Zarząd Województwa Śląskiego. Kryteria wyboru projektów dla Działania 3.2 stanowią załącznik nr 3 do SZOOP przyjętego Uchwałą nr [....] z dnia 31 marca 2021 r. Kryteria wyboru projektów zostały zamieszczone pod ogłoszeniem o konkursie. W myśl z kolei pkt 4.9 (str. 37), w pierwszej kolejności na etapie oceny spełnienia kryteriów merytorycznych projekt jest weryfikowany pod kątem spełnienia kryteriów punktowych zerojedynkowych, do których należą: Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny Wnioskodawcy; Realność wskaźników; Zgodność projektu z politykami horyzontalnymi; Zasadność i odpowiednia wysokość wydatków.
W Kryteriach oceny projektów, w ramach kryterium Potencjał finansowy, organizacyjny i administracyjny wnioskodawcy wskazano, że Kryterium będzie weryfikowane zgodnie z wymogami art. 125 ust.3 rozporządzenia ogólnego.
W ramach kryterium weryfikowane będzie czy wnioskodawca posiada potencjał organizacyjny i administracyjny niezbędny do realizacji projektu w tym m.in.:
− czy posiada odpowiednie zasoby ludzkie (organizacyjne oraz kadrowe);
− czy posiada odpowiednie zasoby techniczne (posiadana infrastruktura);
− czy zakres projektu, sposób wykonania, okres realizacji, posiadane pozwolenia, zezwolenia umożliwiają realizację projektu.
IOK może wystąpić z prośbą o dostarczenie dodatkowych dokumentów potwierdzających potencjał finansowy projektu. Ocena potencjału finansowego nie ogranicza się do oceny posiadania środków na realizację inwestycji ujętej we wniosku o dofinansowanie. Zatem fakt wykazania posiadania dokumentu potwierdzającego finansowanie nawet na całość inwestycji nie stanowi rękojmi dla spełnienia kryterium. Istotnym w tym zakresie jest analiza potencjału finansowanego dokonana w szczególności na podstawie dostarczonych dokumentów sprawozdawczych za zamknięte okresy obrachunkowe złożonych do US/KRS. Analizując potencjał finansowy pod uwagę brany jest również harmonogram realizacji projektu uwzgledniający realizację inwestycji z uwzględnieniem płatności pośrednich
W ocenie potencjału organizacyjnego, administracyjnego oraz finansowego zostanie wzięty pod uwagę stan zastany jak i deklaratywny (wskazany we wniosku o dofinansowanie m.in. jako zakres rzeczowy).
W ocenie Sądu przy tworzeniu zasad konkursu nie doszło do naruszenia zasady przejrzystości. Lektura Regulaminu konkursu, jak również Kryteria oceny projektów jednoznacznie wskazują na odpowiednie zasoby ludzkie i kadrowe. Brak definicji słowa "odpowiedni" nakazuje sięgnąć do definicji słownikowej i do rozumienia tego słowa w języku potocznym. Zgodnie z internetowym Słownikiem języka polskiego odpowiedni oznacza spełniający wymagane warunki. W niniejszej sprawie rozumienie definiowanego słowa należy odnieść do kontekstu, w jakim zostało ono użyte. Odpowiedni zatem musi oznaczać spełniający warunki potrzebne do realizacji projektu. Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi, jakoby Regulamin konkursu i Kryteria oceny projektu były w tym zakresie niejasne, co miałoby naruszać zasadę przejrzystości. Jeżeli w obu tych aktach wskazuje się na odpowiednie zasoby kadrowe, to wiadomo, że muszą to być zasoby niezbędne do realizacji projektu, a nie do czegokolwiek innego. Jeżeli zatem wnioskodawca podał we wniosku określone usługi, które będzie świadczył, to winien wskazać kompetentne osoby, których zaangażowanie gwarantuje realizację tych usług. Ich liczba zaś winna być wskazana przez wnioskodawcę, a nie sztywno określona w Regulaminie konkursu. To wnioskodawca jest przedsiębiorcą podejmującym się realizacji projektu i to on winien ocenić ile osób jest mu do tego potrzebnych, a jego stanowisko w tym zakresie podlega ocenie przez ekspertów.
Co więcej w Instrukcji wypełniania wniosku zwrócono uwagę na obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy aktualne zasoby ludzkie są wystarczające do realizacji projektu oraz wskazania zasobów ludzkich jakie będą wykorzystywane w projekcie.
Postawione uczestnikom w Regulaminie konkursu wymagania są jasne, oceniane według jednoznacznych Kryteriów oceny. Postanowienia Instrukcji wypełniania wniosku nie modyfikują tych wymagań.
Nie jest zasadny zarzut postawiony w uzasadnieniu skargi, że wskutek niejasnych kryteriów oceny to eksperci decydują o spełnieniu przez wniosek wymagań stawianych w Regulaminie. Taka jest właśnie rola ekspertów, by ci w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie ocenili, czy zasoby kadrowe są odpowiednie do realizacji przedsięwzięcia. Nie sposób stworzyć regulaminu, który sztywno określałby ilość pracowników, jakimi będzie dysponował wnioskodawca. Projekty zgłoszone do konkursu są różne i dla realizacji każdego z nich wymagana jest inna, odpowiednia liczba osób. Po to są eksperci, by ocenić zdolność kadry do wykonania stawianego przed nią zadania.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że eksperci ponownie oceniający jego wniosek postawili dodatkowe, nieznane uprzednio uczestnikom wymagania, czy też wykreowali nowe zasady konkursu niewynikające z Regulaminu ani Kryteriów oceny. Rola opiniujących wniosek nie polega na tworzeniu zasad konkursu lecz na ocenie, czy jego uczestnik spełnia postawione w tym konkursie wymagania. Lektura ponownych ocen ekspertów, obszernie przytoczona w części historycznej niniejszego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że opiniujący prawidłowo wypełnili swoje zadanie. Znikąd nie wynika, jakoby wykreowali nowe kryteria oceny. Ponownie oceniając wniosek byli zobowiązani do ponownej oceny wniosku z uwzględnieniem wytycznych płynących z pisma wydanego po rozpatrzeniu protestu. Skarżący w skardze nie wykazał, by oceniający stworzyli nowe kryteria oceny. Skoro zaś mieli ocenić odpowiednie zasoby kadrowe do wykonania projektu, to swój obowiązek wykonali prawidłowo.
Dokonana przez ekspertów ocena wniosku skarżącego przez pryzmat przejrzystych kryteriów jest prawidłowa. Jeszcze raz przypomnieć należy, że Sąd nie może zastępować ekspertów ani oceniać ich wiedzy specjalistycznej. Bada, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Dokonana w tych ramach ocena opinii ekspertów doprowadziła Sąd do przekonania, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Obaj eksperci wskazywali na te same okoliczności dyskwalifikujące skarżącego w jego staraniach o uzyskanie dofinansowania. Opiniujący byli zgodni, że strona nie posiada potencjału kadrowego niezbędnego do realizacji tych przedsięwzięć, jakie założono we wniosku. Trzeba też mieć na uwadze to, że rolą ekspertów jest ocena stanowiska zaprezentowanego we wniosku o dofinansowanie. Nie można zatem odwrócić obecnie logicznego porządku myślenia i twierdzić, że eksperci nie udowodnili, że wnioskodawca nie posiada odpowiednich zasobów kadrowych niezbędnych do realizacji projektu. W pierwszej kolejności to do wnioskodawcy należy wykazanie, że takie zasoby posiada, a jego wywód w tym zakresie podlega ocenie ekspertów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 5 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 514/21). W instrukcji wypełniania wniosku, na którą zresztą powołuje się skarżący, wskazano, że należy przedstawić opis odpowiadający na następujące pytania czy aktualne zasoby ludzkie są wystarczające do realizacji projektu (organizacyjne oraz kadrowe), wskazując jednocześnie zasoby ludzkie jakie będą wykorzystywane w projekcie. Jeżeli założeniem projektu była rozbudowa bazy noclegowej, a głównym źródłem przychodu miały być usługi prozdrowotne, to obowiązkiem strony było zapewnienie kadry kompetentnej do opieki nad osobami korzystającymi z tych usług. Słusznie zarzucił ekspert, że sam skarżący takich kompetencji nie posiada. Owszem ukończył stosowne kursy, jednak jak sam oświadczył we wniosku, miał raczej wykonywać inne czynności, niż wykonywanie zabiegów prozdrowotnych klientom. Tym mieli się zajmować pracownicy partnera biznesowego, na dzień składania wniosku będący w trakcie szkolenia.
Eksperci przeanalizowali również kompetencje partnera biznesowego przez pryzmat założeń projektu i usług, które miały być świadczone. Nie jest błędem zweryfikowanie kompetencji partnera biznesowego poprzez analizę stron internetowych zawierających informacje o jego kompetencjach. Zresztą opiniujący wykorzystali te dane po to, by sprawdzić zdolność partnera biznesowego do wykonywania nie tylko prozdrowotnych zabiegów wchodzących w zakres szeroko pojętej naturoterapii, ale by zweryfikować jego kompetencje do pomocy pacjentom cierpiącym na choroby cywilizacyjne, w tym tak poważne schorzenia jak cukrzyca, autyzm, czy następstwa koronawirusa. Skarżący kwestionując w skardze ustalenia ekspertów nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego, że partner biznesowy rzeczywiście takim pacjentom jest w stanie pomóc. Jego twierdzenia są zatem gołosłowne.
Nie jest błędny i ten wywód opiniujących, że osoba skarżącego, nie kwestionując ukończonych przez niego kursów i szkoleń, nie pozwala na realizację celów projektu. Podobnie ocenić należy twierdzenia skarżącego o zamiarze zatrudnienia dodatkowego pracownika, czy nawiązania współpracy ze specjalistami różnych dziedzin dla opieki nad klientami, jeżeli zaszłaby taka konieczność. Zamiar nawiązania współpracy nie jest jednoznaczny z tym, że do współpracy dojdzie; nie wiadomo również kiedy to nastąpi. Trudno dociec, czy skarżący będzie nawiązywał współpracę dopiero wtedy, gdy taka potrzeba już zajdzie, czy też ci specjaliści będą pozostawać niejako w gotowości zdolni zareagować na każdą prośbę o pomoc. Nie sposób odmówić racji opiniującym, że zasób kadr, po części przyszły i niepewny, nie stanowi odpowiednich zasobów niezbędnych dla realizacji założonych celów.
Opiniujący wypełnili zalecenia IZ rozpatrującej protest i wyjaśnili dlaczego wnioskodawca nie jest w stanie własnymi siłami zrealizować zadań przewidzianych w projekcie, dlaczego jego doświadczenie jest niewystarczające, dlaczego niezbędne są dodatkowe zasoby kadrowe, których skarżący nie przedstawił, wreszcie, dlaczego karda partnera biznesowego, jak i jego osobiste kompetencje również nie są wystarczające.
Skarżący wywodził w skardze, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku ocenie podlega stan zastany jak deklarowany, a oceniający tego stanu nie uwzględnili. W ocenie Sądu tak jednak nie jest. To właśnie deklarowany zasób kadrowy doprowadził ekspertów do przekonania, że jest on niewystarczający z przyczyn szczegółowo wyżej opisanych.
W myśl art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Nie jest zatem tak, jak tego chce skarżący, że oceniający ponownie wniosek o dofinansowanie nie mogli przedstawić szerszej argumentacji niż za pierwszym razem. Warunek jest jeden – ocena musi mieścić się w granicach kryteriów i zarzutów przedstawionych uprzednio w proteście. W ocenie Sądu ponowna ocena te warunki spełnia. Jedyne uchybienie, jakiego dopuścili się oceniający ponownie wniosek dotyczy braku rozważenia kwalifikowalności wydatków w kontekście współpracy skarżącego z partnerem biznesowym. Brak rozważenia tej kwestii nie podważa prawidłowości dokonanej ponownej oceny, ponieważ i tak stanowisko co do niewystarczającego zasobu kadrowego dyskwalifikowało wniosek strony. Sąd w wyniku rozpoznania skargi może ją uwzględnić stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 (art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej). W konsekwencji tylko naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik oceny może prowadzić do uwzględnienia skargi. Skoro zatem stwierdzone uchybienie pozostawało bez wpływu na wynik oceny, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.