III SA/GL 397/23

III SA/Gl 397/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 94 ust. 2 w zw. z art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 15 marca 2023 r. nr 12/PF/2023 w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej udzielonej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2023 r. nr 12/PF/2023 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, KWP) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: organ I instancji, KMP)
z 5 stycznia 2023 r. nr [...] zobowiązującą M. O. (dalej: skarżący, funkcjonariusz) do zwrotu pomocy finansowej udzielonej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 5 538 zł.
W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2022r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 94 ust. 2 w zw. z art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.) w związku z § 3a ust. 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 864 ze zm., dalej: rozporządzenie).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 6 lipca 2020 r. nr [...] KMP przyznał skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 10 200 zł,
z uwzględnieniem stawki pomocy finansowej obowiązujące w dniu wydania decyzji
w wysokości 5 100 zł i 2 norm zaludnienia.
W wyniku zakończonego postępowania dyscyplinarnego skarżący, rozkazem personalnym KMP z 29 czerwca 2022 r. nr [...], został zwolniony ze służby z dniem 27 lipca 2022 r. tj. po upływie 5 lat i 4 miesięcy służby. Następnie wobec skarżącego wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu udzielonej pomocy na zakup lokalu mieszkalnego, które zakończyło się wydaniem 28 września 2022 r. decyzji nr [...] orzekającej o zwrocie udzielonej pomocy finansowej
w kwocie 5100 zł.
Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie, które organ uwzględnił i decyzją z 17 listopada 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania KMP.
Ponownie rozpoznając sprawę KMP, decyzją z 5 stycznia 2023 r., orzekł
o zwrocie pomocy finansowej w kwocie 5 538 zł. W uzasadnieniu organ przywołał treść § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia określających, że do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania jej zwrotu. Zatem do obliczenia wysokości zwrotu pomocy finansowej uwzględniono aktualną stawkę pomocy finansowej w wysokości 5 538 zł oraz 2 normy zaludnienia, co wynosi 11 076 zł. Wysokość tej kwoty została obniżona o 1/10 za każdy rok pełnienia służby, czyli o 5/10.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zaakcentował, że zastosowany w zaskarżonej decyzji, jako jej podstawa prawna, przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, rozszerzający ustawowy katalog podstaw uzasadniających obowiązek zwrotu pomocy finansowej, wydany został bez wymaganej delegacji ustawowej, na co już wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych np.
w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11, z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/13 oraz z 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15.
Organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, zaskarżoną decyzją z 15 marca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że zasady przyznawania, cofania, zwracania pomocy finansowej oraz sposób obliczenia wysokości pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, określają wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, przepisy rozporządzenia z dnia 17 października
2001 r., które mają zastosowanie w sprawie skarżącego. Natomiast fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji nie upoważnia organów Policji do odstąpienia żądania zwrotu udzielonej pomocy finansowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. W motywach skargi powtórzył argumentację zawartą
w odwołaniu od decyzji organu I instancji dodając, że art. 94 ust.1a ustawy o Policji określa przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego podlega zwrotowi, dlatego też, zgodnie z aktualnym orzecznictwem, określenie na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, przez co przepis § 5 ust 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub
w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd w składzie orzekającym dokonując oceny zaskarżonej decyzji, zgodnie
z przedstawionymi wskazaniami, uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zasadny okazał się zarzut, co do braku zgodności stanowiącego podstawę prawną przepisu aktu rangi podustawowej z treścią upoważnienia ustawowego.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że sądy mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom,
a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu aktu wykonawczego w przypadku uznania go za naruszający ustawę lub Konstytucję RP, stanowi zasadę wielokrotnie potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - zasadę powyższą potwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), stwierdzając, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.
Norma prawna uznana przez orzekający sąd za niezgodną z delegacją ustawową, a tym samym za naruszająca zawarte w Konstytucji przepisy proceduralne (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) stanowi wadliwą podstawę prawną, a w konsekwencji wydana na takiej podstawie decyzja uznana być powinna za nielegalną.
W przedmiocie zgodności § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. z delegacją ustawową wynikającą z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, tut. Sąd wypowiadał się już m.in. w wyrokach z: 17 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 522/11, 28 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 512/13, 20 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 151/15, 13 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1075/17, 30 maja 2019 r., sygn. III SA/Gl 260/19 wyrażając stanowisko, że § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia
z 17 października 2001 r. nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o zwrocie udzielonej policjantowi pomocy finansowej.
Należy przypomnieć, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać następujące wymogi konstytucyjne:
1) mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia;
2) mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania;
3) mieć charakter szczegółowy pod względem treściowym, tzn. wskazywać ma wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz.1).
Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Minister właściwy do spraw wewnętrznych określić miał, w drodze rozporządzenia, tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.
Przypadek, w którym pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...) podlega zwrotowi określony został przez ustawodawcę w treści art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji. Ta regulacja nie znajduje jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazanie zatem na poziomie aktu wykonawczego innych jeszcze przypadków, w których pomoc ta ma być zwracana powoduje, że upoważnienie wykorzystane zostało do innych celów, aniżeli wskazane w art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Tym samym przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykracza poza materię określoną w upoważnieniu ustawowym do jego wydania.
Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela dotychczasową linię orzeczniczą prezentowaną w przywołanych wyżej wyrokach, których nota bene organ nie kwestionował.
Zaprezentowane stanowisko, potwierdzone zostało przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawa o Policji ani nie formułuje "zasad przyznawania" analizowanego świadczenia, w sposób, który nadawałby mu charakter uznaniowy, ponieważ mówi o "określaniu wysokości" równoważnika, ani też nie przewiduje możliwości badania przeznaczenia wypłaconego równoważnika. Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym. Intencją ustawodawcy nie było zatem wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dostępności do analizowanego świadczenia, ani uznaniowości jego przyznawania. Podmiot staje się uprawniony (po złożeniu wniosku) do równoważnika z mocy samego prawa, a jedynym elementem, który wymaga rozstrzygnięcia, to jego wysokość. W samej ustawie o Policji ustawodawca przesądził, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Tak więc sama istota pojęcia "zwrot" świadczenia nie budzi żadnych wątpliwości natury prawnej. Zasadą jest bowiem, iż świadczenie nienależnie pobrane powinno zostać zwrócone. Obowiązek zwrotu może się wiązać zarówno z faktem, iż wnioskującemu o takie świadczenie nie przysługiwało ono od początku (w całości lub w części), jak i z faktem, iż przesłanki kształtujące to prawo następnie wygasły lub uległy ograniczającej modyfikacji.
Cofanie przyznanego świadczenia wiąże się - w języku prawniczym - z drugą sytuacją rodzącą obowiązek zwrotu. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia, albo ograniczających to prawo skutkuje cofnięciem - jeśli odbywa się na podstawie zasad, które obowiązywały przy jego przydziale. Sytuacja taka z reguły dotyczy świadczeń okresowych lub powtarzalnych. Tak więc jeśli świadczenie jest jednorazowe, to określanie zasad cofania przyznanego świadczenia staje się bezprzedmiotowe. Tak więc trudno uznać, iż zwrot "zasady cofania" i "zwracania" może być rozpatrywany w oderwaniu od "określania wysokości i zasad przyznawania" świadczenia i że działa samoistnie. Wobec powyższego z ustawy wynika, iż zasady cofania oraz zwrotu równoważnika są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzania) prawa do świadczenia i stanowią ich pochodną. Są zatem w takim samym stopniu określone, jak te ostatnie, a na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa m.in. w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji właściwy minister upoważniony był do techniczno - proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia, a nie samodzielnego określania, w jakich przypadkach pomoc finansowa podlega zwrotowi.
Podzielając powyższe spostrzeżenia należy podkreślić, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy brak było podstaw prawnych do żądania zwrotu od skarżącego uzyskanej przez niego pomocy finansowej, bowiem nie mógł jej stanowić § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2001 r. z przyczyn przedstawionych powyżej.
Należy zwrócić uwagę, że organowi administracji publicznej nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji w związku z wiążącą go zasadą legalizmu, jednak sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą.
Wadliwie zastosowany w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej jako podstawa prawna przepis, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd uwzględniając skargę, stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, które stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co powoduje, że orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a jak w sentencji.