III SA/Gl 367/24

III SA/Gl 367/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Referent-stażysta Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 30 maja 2023 r. nr LXVI/767/23 w przedmiocie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach i nadania jej statutu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w: 1) § 4 uchwały, 2) § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", 3) § 6 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", 4) § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", 5) § 20 ust. 1 pkt 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", 6) § 26 Załącznika do uchwały, 7) § 27 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" odnoszącego się do Wiceprzewodniczącego, 8) § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie sformułowania "najtańszego środka transportu", 9) § 14 ust. 2 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady", 10) § 14 ust. 3 zd. drugie Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady", 11) § 14 ust. 4 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady", 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 54 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zaskarżył uchwałę Nr LXVI/767/23 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach (dalej: Rada, Gmina) z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach- Dziedzicach i nadania jej statutu, w części określonej w:
1) § 4 uchwały - jako niezgodnej z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP",
2) § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu: "Rady"-jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
3) § 6 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu: "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
4) § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu: "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
5) § 20 ust. 1 pkt 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu: "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
6) § 26 Załącznika do uchwały - jako sprzecznej z art. 5b ust. 15 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym,
7) § 27 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu; "Rady" odnoszącego się do Wiceprzewodniczącego - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
8) § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie sformułowania; "najtańszego środka transportu" - jako sprzecznej z art. 5b ust. 11 ustawy o samorządzie gminnym,
9) § 14 ust. 2 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu; "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
10) § 14 ust. 3 zd. drugie Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu: "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
11) § 14 ust. 4 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu; "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP.
Wojewoda, wniósł o: stwierdzenie nieważności ww. uchwały.
Ponadto wniósł o zasądzenie od Gminy Czechowice-Dziedzice kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda m.in. wskazał, że zaskarżona uchwała została częściowo podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Ponadto skarżący wskazał, że podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 5b ust. 10 u.s.g., zgodnie z którym Rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. mogą przedstawiać opinie w zakresie projektu statutu.
Zdaniem Wojewody uchwała podjęta na podstawie wskazanego wyżej przepisu ma charakter aktu normatywnego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wydana jest ona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, co stanowi konstytucyjny warunek uznania uchwały organu gminy za akt prawa miejscowego. Ponadto normy w niej zawarte noszą w sobie cechy generalności i abstrakcyjności, a poprzez swój charakter kształtują sytuację prawną adresatów. Akt ten jest adresowany do społeczności lokalnej - młodzieży szkolnej zamieszkującej na terenie Gminy oraz dotyczy ich praw i obowiązków.
Uchwała posiada cechy aktów prawa miejscowego, które dla wejścia w życie wymagają ich wcześniejszego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym ("Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie" - art. 88 Konstytucji RP). Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach prawidłowo nadała tej uchwale walor aktu prawa miejscowego przewidując jej wejście w życie w trybie i na zasadach przewidzianych dla aktów prawa miejscowego, na co wskazuje treść § 3 uchwały, stanowiący, iż: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego".
W § 4 uchwały Rada Miejska postanowiła, iż traci moc uchwała Nr XVII/123/99 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach (zmieniona uchwałą Nr XLIV/367/01 z dnia 20 listopada 2001 r., uchwalą Nr XLVII/50/06 z dnia 26 czerwca 2006 r. oraz uchwałą Nr V/34/07 z dnia 8 lutego 2007 r.). Wskazana wyżej uchwała została podjęta jako akt zwykły. Jak wynika z § 4 ww. uchwały Nr XVII/123/99 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach- Dziedzicach weszła ona w życie z dniem podjęcia. W takim samym trybie weszły w życie również uchwały zmieniające wymienione w § 4 uchwały Nr LXVI/767/23 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach. Uchwała Nr XVII/123/99 Rady Miejskiej w Czechowicach- Dziedzicach, jak i uchwały ją zmieniające, nie zawierały regulacji, dotyczącej ogłoszenia ich w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego.
W ocenie organu nadzoru niedopuszczalne było uchylenie aktem prawa miejscowego uchwały nie posiadającej takiego charakteru. Uchylenie uchwały powinno nastąpić w takim samym trybie, w jakim uchwała weszła w życie. Charakter prawny aktu uchylającego jest obowiązkowo taki sam, jak aktu uchylanego. Przepisy uchylające mają charakter niesamodzielny. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów merytorycznych. Oznacza to, że uchwała uchylająca akt niepublikowany w sposób właściwy dla prawa miejscowego, również nie powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Wobec powyższego, jedynym legalnym sposobem eliminacji uchwały, której nie przypisano waloru aktu prawa miejscowego, jest podjęcie nowej, odrębnej uchwały (zwykłej), której przedmiotem byłoby jedynie postanowienie o uchyleniu uchwały Nr XVlI/123/99 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach.
Zdaniem Wojewody nie może być tak, by pierwotny akt nie był opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a już uchylenie tego aktu w tym dzienniku promulgacyjnym było publikowane. Rozwiązanie takie powoduje nieczytelność i stan niepewności prawnej w zakresie obowiązywania uchwał ogłoszonych w tym publikatorze.
Zakwestionowana regulacja uchwały narusza podstawowe zasady polskiego systemu prawnego wyrażone w art. 2 Konstytucji RP tj. zasadę pewności prawa i wywodzoną z niej zasadę poprawnej legislacji, jak również z - wynikającą z art. 7 ustawy zasadniczej - zasadę legalizmu, czyli działania przez organy władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 2 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 wymienia się m.in. podział władz, niezawisłość sądów i prawo każdego do sądu, do uczciwego oraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa, niedziałanie prawa wstecz (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wyd. Liber, Warszawa 2000, s. 15). Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2002 roku (sygn. akt K 6/02, Legalis nr 54131) podniósł, iż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. (...) Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Z tak ujętej zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań.
Reasumując skarżący, wskazał, że regulacja zawarta w § 4 kwestionowanej uchwały w sposób istotny narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Zdaniem organu nadzoru, regulacja zawarta w § 26 Załącznika do uchwały stanowi niedozwoloną modyfikację przepisu art. 5b ust. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w ww. przepisie wskazała, że Burmistrz zapewnia Radzie obsługę administracyjno-biurową za pośrednictwem Biura Rady Miejskiej. Natomiast z przepisu art. 5b ust. 15 ustawy wynika, iż: Obsługę administracyjno-biurową młodzieżowej rady gminy zapewnia urząd gminy. Koszty obsługi młodzieżowej rady gminy pokrywa urząd gminy.
Wojewoda podkreślił, że modyfikacja (bądź uzupełnienie regulacjami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego przepisów ustawy) oraz powtórzenie przepisów ustawy jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Modyfikacja (powtórzenie) przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany (powtórzony) przepis będzie intepretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.
Wojewoda wskazał, iż organ stanowiący gminy nie jest uprawniony do nakładania na konkretny wydziału urzędu gminy (tu: Biuro Rady Miejskiej Urzędu Miejskiego w Czechowicach - Dziedzicach) konkretnych zadań. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie wójt (tu: Burmistrz Miasta), gdyż zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia .(Z kolei według art. 33 ust. 3 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy oraz zgodnie z ust. 5 tego przepisu zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu. W analizowanym przypadku - mając na uwadze powyższe przepisy, jak również przepis art. 5b ust. 15 u.s.g.– organ uznał, iż to Burmistrz Czechowic-Dziedzic może zlecić Biuru Rady Miejskiej obsługę administracyjno-biurową Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach. Reasumując w ocenie organu zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części Statutu, jako sprzecznej z art. 5b ust. 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Za niezgodne z prawem organ uznał również postanowienie zawarte w § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały.
W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w § 27 ust. 4 Statutu w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestie dotyczące zwrotu kosztów przejazdu związanych z udziałem w członka młodzieżowej rady miasta w posiedzeniu młodzieżowej rady lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on to gremium. W § 27 ust. 4 Statutu Rada przyjęła, że zwrot kosztów przejazdu obejmuje cenę biletu najtańszego środka transportu, z uwzględnieniem przysługującej ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu ta ulga przysługuje.
Organ nadzoru wskazał, że art. 5b ust. 11 u.s.g nie zawiera ograniczenia polegającego na tym, że uprawnienie do uzyskania zwrotu kosztów przejazdu obejmować ma jedynie cenę biletu najtańszego środka transportu. W powyższym przepisie mowa jest o kosztach przejazdu na terenie kraju związanych z udziałem członka młodzieżowej rady gminy w jej posiedzeniu lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, natomiast z brzmienia art. 5b ust. 11 u.s.g. w żaden sposób nie wynika, aby zwrot kosztów przejazdu obejmował jedynie cenę biletu najtańszego środka transportu.
W ocenie organu nadzoru wprowadzone przez Radę Miejską w Czechowicach-Dziedzicach przedmiotowe ograniczenie w zakresie możliwości uzyskania zwrotu kosztów przejazdu związanych z udziałem członków Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach w posiedzeniach oraz wyżej opisanych wydarzeniach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 5b ust. 11 ustawy. Podejmując kwestionowaną regulację, poprzez wskazanie, że zwrot kosztów przejazdu obejmuje jedynie cenę biletu najtańszego środka transportu, Rada Miejska naruszyła zatem zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa.
Ponadto, organ zaznaczył, iż w § 2 Załącznika do uchwały Rada zawarła definicje pojęć używanych w jej treści. W pkt 5 i 6 zdefiniowała pojęcia; "Przewodniczącego" i "Wiceprzewodniczącego". Jak wynika z tych przepisów ilekroć w treści niniejszego Statutu jest mowa zarówno o Przewodniczącym, jak i Wiceprzewodniczącym należy przez to rozumieć odpowiednio Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach. Pomimo tego, że Rada Miejska wprowadziła w niniejszym Statucie powyższe definicje, w części regulacji Statutu Rada posługuje się zdefiniowanymi w § 2 pkt 5 i 6 Załącznika do uchwały pojęciami ,,Przewodniczący", "Wiceprzewodniczący", a w części wskazuje na Przewodniczącego Rady lub Wiceprzewodniczącego Rady - bez bliższego określenia, o kogo dokładnie chodzi. Regulacje takie zawarte są w następujących przepisach przedmiotowego Statutu:
- § 6 ust. 3 zd. pierwsze, zgodnie z którym Sesje zwyczajne zwołuje Przewodniczący Rady nie rzadziej niż raz na kwartał,
- § 6 ust. 4, zgodnie z którym Sesje nadzwyczajne zwoływane są z inicjatywy Przewodniczącego Rady lub na wniosek co najmniej 1/5 liczby członków Rady, w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku, na dzień przypadający w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku,
- § 12 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym Do kompetencji i zadań Przewodniczącego Rady należy (...),
- § 20 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym Mandat Radnego wygasa na skutek: 1) rezygnacji Radnego złożonej na piśmie na ręce Przewodniczącego Rady.
- § 27 ust. 2, zgodnie z którym Delegacji dla członka Rady udziela Burmistrz, na wniosek Przewodniczącego lub zastępującego go Wiceprzewodniczącego Rady.
- § 14 ust. 2, zgodnie z którym Miejska Komisja Wyborcza ulega rozwiązaniu z chwilą wyboru Przewodniczącego Rady pierwszej lub kolejnej kadencji,
- § 14 ust. 3 zd. drugie, zgodnie z którym Do czasu wyłonienia nowego Przewodniczącego Rady obrady prowadzi Przewodniczący Rady ustępującej kadencji,
- § 14 ust. 4, zgodnie z którym W przypadku, gdy zwołanie i prowadzenie sesji przez Przewodniczącego Rady ustępującej kadencji nie jest możliwe, lub w przypadku pierwszej kadencji, sesja jest zwoływana i prowadzona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej. Tymczasem, Rada powinna w obrębie całego Statutu posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w § 2 pkt 5 i 6 Statutu, czyli pojęciem "Przewodniczący" i "Wiceprzewodniczący" - jeżeli odnosi się do Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach.
Wskazane wyżej regulacje w ocenie organu nadzoru nie spełniają konstytucyjnego wymogu przyzwoitej legislacji, a przez to godzą w zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Przepisy te są niejasne i niezrozumiałe. Nie wiadomo bowiem czy odnoszą się one do Przewodniczącego (Wiceprzewodniczącego) Młodzieżowej Rady Miejskiej, czy też do Przewodniczącego (Wiceprzewodniczącego) Rady Miejskiej.
Na marginesie Wojewoda wskazał, iż dla określenia Przewodniczącego (Wiceprzewodniczącego) Rady Miejskiej, użyto w Statucie określenia "Przewodniczący Rady Miejskiej", jednak też nie ma pewności, czy we wskazanych wyżej przepisach nie chodzi o ten właśnie podmiot. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak się powinien zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych czy też niepełnych przepisów. W ocenie organu nadzoru regulacje Statutu, w których posłużono się sformułowaniem "Przewodniczący Rady" wymogów tych nie spełniają.
W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę za zasadną i wniosła o jej uwzględnienie w całości.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że po zapoznaniu się z treścią skargi organ uznaje za zasadną argumentację Wojewody we wskazanym zakresie. Wobec powyższego Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach w dniu 29 kwietnia 2024 r. podjęła uchwałę Nr LXXVII/905/24 zmieniającą uchwałę w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach- Dziedzicach i nadania jej statutu, uchylając oraz zmieniając zakwestionowane przez nadzór prawny Wojewody Śląskiego zapisy.
Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach wniosła o uwzględnienie skargi Wojewody Śląskiego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w: § 4 uchwały, § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady, § 6 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", § 20 ust. 1 pkt 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", § 26 Załącznika do uchwały, § 27 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady", § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie sformułowania "najtańszego środka transportu", § 14 ust. 2 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady", §14ust. 3zd. drugie Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady", § 14 ust. 4 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 – zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Sąd zauważył, że upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały. W myśl przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co też uczynił w przedmiotowej sprawie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr LXVI/767/23 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach i nadania jej statutu, w części określonej w:
1) § 4 uchwały - jako niezgodnej z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP",
2) § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
3) § 6 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
4) § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
5) § 20 ust. 1 pkt 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
6) § 26 Załącznika do uchwały - jako sprzecznej z art. 5b ust. 15 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym,
7) § 27 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" odnoszącego się do Wiceprzewodniczącego - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
8) § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie sformułowania "najtańszego środka transportu" - jako sprzecznej z art. 5b ust. 11 ustawy o samorządzie gminnym,
9) § 14 ust. 2 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
10) § 14 ust. 3 zd. drugie Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady" - Jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP,
11) § 14 ust. 4 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP.
W związku z czym na wstępie należy ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały.
Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Jako akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i przewidywała stosowne vacatio legis, czego dopełniono (art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako: "u.o.a.n".
Sąd zauważył, że Gmina dostrzegła wadliwość zaskarżonej uchwały wnosząc w odpowiedzi na skargę o jej uwzględnienie w zaskarżonej części.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała we wskazanym przez organ nadzoru zakresie narusza prawo z następujących przyczyn:
1) § 4 uchwały - jako niezgodny z art. 2 i 7 "Konstytucja RP", ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie aktem prawa miejscowego uchwały zwykłej (nie posiadającej takiego charakteru). Nadto sytuacja taka powoduje, że obowiązujący przepis jest niejasny, a taki stan niepewności co do treści obowiązującego prawa jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym i stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjnej zasady
demokratycznego państwa prawnego, wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jedną z pochodnych tej zasady jest również nakaz tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresata, niedopuszczających nieograniczonego luzu interpretacyjnego objawiającego się m.in. w ustalaniu znaczenia przepisów prawa wyłącznie w drodze działań faktycznych związanych ze stosowaniem tych przepisów. Prawodawca powinien stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Niezachowanie tych wymogów przy formułowaniu przepisów prawa występuje wówczas, gdy treść określonych przepisów w danym akcie prawnym jest na tyle wieloznaczna i nieprecyzyjna, że nie pozwala na wywiedzenie z nich w drodze wykładni jednoznacznej normy prawnej, co z kolei może stwarzać warunki sprzyjające naruszeniu praw jednostki lub uniemożliwić stosowanie przepisów, w których niejasne regulacje są zawarte.
Zdaniem Sądu w stosunkach publicznoprawnych (a do takich należy działalność i funkcjonowanie organów samorządowych) nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność organów gminy istnieje wyłącznie w granicach ustanowionego prawa.
2) § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, albowiem sformułowania te są niejasne i niezrozumiałe. Nie wiadomo bowiem czy odnoszą się one do Przewodniczącego (Wiceprzewodniczącego) Młodzieżowej Rady Miejskiej, czy też do Przewodniczącego (Wiceprzewodniczącego) Rady Miejskiej.
3) § 6 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP podobnie jak w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
4) § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, podobnie jak w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
5) § 20 ust. 1 pkt 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, podobnie jak w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
6) § 26 Załącznika do uchwały - jako sprzeczne z art. 5b ust. 15 oraz art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ organ stanowiący nie jest władny określać jaka komórka organizacyjna gminy będzie realizować daną obsługę.
7) § 27 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" odnoszącego się do Wiceprzewodniczącego - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP, podobnie w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
8) § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie sformułowania "najtańszego środka transportu" - jako sprzecznej z art. 5b ust. 11 ustawy o samorządzie gminnym, który nie zawiera takich ograniczeń.
9) § 14 ust. 2 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP, podobnie jak w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
10) § 14 ust. 3 zd. drugie Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady" - Jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP, podobnie jak w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
11) § 14 ust. 4 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady" - jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP. podobnie jak w § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały.
W świetle powyższego wobec stwierdzonego istotnego naruszenia prawa należy uznać uchwałę Nr LXVI/767/23 Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 30 maja 2023 r. w sprawie utworzenia Młodzieżowej Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach i nadania jej statutu, w części określonej wyżej, za sprzeczną z prawem, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności we wskazanej części.
Dlatego też Sąd w pkt.1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w:
1) § 4 uchwały,
2) § 6 ust. 3 zd. pierwsze Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady,
3) § 6 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady",
4) § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady",
5) § 20 ust. 1 pkt 1 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady",
6) § 26 Załącznika do uchwały,
7) § 27 ust. 2 Załącznika do uchwały w zakresie wyrazu "Rady" odnoszącego się do Wiceprzewodniczącego,
8) § 27 ust. 4 Załącznika do uchwały w zakresie sformułowania "najtańszego środka transportu",
9) § 14 ust. 2 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady",
10) §14ust. 3zd. drugie Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady",
11) § 14 ust. 4 Załącznika do Statutu w zakresie wyrazu "Rady".
Sąd w pkt.2 wyroku mając na uwadze, że skarga została uwzględniona w całości przez Gminę, a nie stwierdził przy tym żadnej aktywności pełnomocnika profesjonalnego poza złożeniem pełnomocnictwa do akt sprawy, to ponieważ skarga podpisana została przez pracownika Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dacie sprzed złożenia skargi, nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Sądu art. 206 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona. Przepis ten obejmuje swoim zakresem także uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd dokonał oceny czynności pełnomocnika w postępowaniu sądowym w przedmiotowej sprawie, która została rozpoznana na posiedzeniu uproszczonym. W związku z czym biorąc pod uwagę m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika, w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 151 w zw. z art. 206 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie zasądzenia kosztów postępowania od Gminy.