III SA/Gl 36/23

III SA/Gl 36/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II GZ 149/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-06
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1072
art. 1, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 21 ust. 1 pkt 2,  art. 140 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 28 listopada 2022 r. nr PR.5432.51.2022 ldz. 33079/11/2022/GB w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 listopada 2022 r., znak: PR.5432.51.2022, Idz. 33079/11/2022/GB, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej jako: PWUG), po rozpatrzeniu odwołania A.L. (dalej jako: Strona, Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R. (dalej: OUG, organ I instancji) z 6 października 2022 r., znak: [...], w sprawie ustalenia Panu A.L. opłaty podwyższonej za wydobycie w okresie co najmniej od sierpnia 2020 r. do dnia 3 września 2021 r. bez wymaganej koncesji 6890 Mg kruszywa.
Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2000; dalej Kpa), w związku z art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1072; dalej Pgg).
W uzasadnieniu PWUG przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślił, że 21 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wójta gminy S. informujące o zgłoszeniu przez mieszkańców sołectwa S. wydobywania piasku na dużą skałę w S. przy ul. [...]. Powyższe potwierdzili pracownicy urzędu gminy, którzy stwierdzili, że wydobywanie piasku odbywa się najprawdopo-dobniej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], obręb S.. W konsekwencji przeprowadzonego postępowania OUG decyzją z 6 października 2022 r., ustalił Stronie opłatę podwyższoną w kwocie 181.896,00 zł za wydobycie w okresie co najmniej od sierpnia 2020 r. do 3 września 2021 r., bez wymaganej koncesji, 6890 Mg kruszywa, z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w S..
Od tej decyzji odwołanie wniosła Strona żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego postępowania w celu uzupełnienia dowodów - poprzez skorzystanie z opinii niezależnego rzeczoznawcy, bądź biegłego sądowego w celu ustalenia faktycznej, a nie teoretycznej ilości wyeksploatowanego kruszywa. Potwierdziła, że z jej inicjatywy z nieruchomości będącej własnością teściowej dokonano eksploatacji piasku i gliny, które zużyła na swoje potrzeby, tj. wyrównania zapadlisk i nierówności na swojej nieruchomości oraz w celu społecznym - na wymianę gruntu na gminnym placu zabaw. Ponadto twierdziła, że organ I instancji nie udowodnił eksploatacji kruszywa w ilości 6890 ton, a dokonane przez ten organ wyliczenia są nieprawidłowe, teoretyczne, oparte tylko na mapach, nie uwzględniają konfiguracji terenu i całości zebranego materiału dowodowego. Podała, że według jej wyliczeń, z jej inicjatywy wyeksploatowano 500 ton piasku i być może bez jej wiedzy ktoś eksploatował kruszywo, za co nie może ponosić odpowiedzialności.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że bezspornym jest fakt, że na obszarze działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] znajdowało się zawodnione wyrobisko wgłębne w piasku ze stromymi skarpami od strony północnej i wschodniej, co zostało stwierdzone podczas wizji przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji 6 lipca 2021 r. Poza tym wójt gminy S. 29 lipca 2021 r. ponownie poinformował organ I instancji o wznowieniu eksploatacji piasku w rejonie ulicy [...] w S. i wywożeniu jednego dnia około 25 wywrotek piasku. W dniu 4 sierpnia 2021 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kolejną wizję terenu działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] oraz działek sąsiednich i stwierdzili powiększenie wyrobiska w stosunku do poprzedniej wizji z 6 lipca 2021 r. Na wizji tej obecna była właścicielka działek, na których jak sama oświadczyła prowadzona jest eksploatacja, a pozyskany w jej wyniku materiał wykorzystuje jej córka i zięć do celów budowlanych, a wykorzystywany sprzęt (koparki) są własnością rodziny.
PWUG podkreślił, że tytułem prawnym właściciela do działek objętych postępowaniem legitymuje się - teściowa Strony – A.M., co oświadczyła będąc obecna podczas wizji, a co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów. Nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że zarówno Strona, jak i świadkowie przesłuchani w sprawie, potwierdzają fakt prowadzenia robót ziemnych (eksploatacji kopaliny) na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. W odwołaniu Strona przyznała się do wydobycia z własnej inicjatywy 500 ton piasku na potrzeby własne i cel społeczny w postaci wymiany gruntu pod instalowanymi urządzeniami na gminnym placu zabaw.
Wobec zastanego stanu faktycznego, w szczególności stwierdzonego wyrobiska wgłębnego i śladów eksploatacji, twierdzeń właścicielki przedmiotowych działek i samej Strony Organ nie dał wiary tłumaczeniu co do ilości wydobytego przez Stronę piasku; tym bardziej, że swoich twierdzeń w tym zakresie nie poparła żadnymi dowodami. Zaakcentował, że poczynione ustalenia w zakresie ilości kopaliny wydobytej z terenu działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] są prawidłowe; wbrew twierdzeniom Strony nie są teoretyczne, ani oparte na mapach. Podstawą tych ustaleń są dane z bezpośredniego obmiaru wyrobiska wykonanego podczas wizji przeprowadzonej w dniu 3 września 2021 r. Pomiary zostały wykonane przez osoby posiadające kwalifikacje zgodne z art. 116 ust. 3 pkt 1 Pgg, tj. mierniczego górniczego, czyli osobę uprawnioną do sporządzania dokumentacji mierniczo-geologicznej, posiadającą wiedzę specjalistyczną do wykonywania czynności pomiarowych i obliczeniowych; a jej wieloletnie doświadczenie w nadzorowaniu odkrywkowych zakładów górniczych, gwarantuje rzetelne, bezstronne i dokładne zbadanie sprawy. Tym samym nie znajdowało uzasadnienia powoływanie biegłego dla dokonania ustaleń w powyższym zakresie, a wniosek dowodowy w tym zakresie zawarty w odwołaniu podlegał oddaleniu Tym bardziej, że powołania biegłego w spornym zakresie nie przewiduje również ustawodawca cedując kompetencje ustalania opłaty podwyższonej na organy nadzoru górniczego, gdyż dysponują fachowymi pracownikami - specjalistami z dziedziny miernictwa górniczego i geologii, którym powierzono ustalenie charakteru prac, rodzaju kruszywa oraz wykonanie pomiarów. Natomiast sprzęt wykorzystany do pomiarów terenowych stanowiły precyzyjne urządzenia do pomiarów GPS, a prawidłowość ich działania jest gwarantowana przez producenta. Ilość kopaliny wydobytej bez koncesji obliczono wykorzystując profesjonalny, licencjonowany program do obliczeń geodezyjnych WinKalk. Sposób wykonania pomiarów wyrobiska i obliczeń ilości kopaliny, szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w geodezyjnym operacie pomiarowym.
Nadto PWUG wskazał, że Strona w odwołaniu nie podważyła rzetelności wykonanych pomiarów wyrobiska jak również metodologii obliczeń ilości wydobytej kopaliny. Tak więc zarzut, że opłata podwyższona została ustalona za wydobycie zawyżonej ilości piasku, nie zasługuje na uznanie; również wątpliwości co do prawidłowości ustalenia ilości kopaliny. Do sposobu wykonania, przez oraz I instancji, pomiarów geodezyjnych oraz zastosowanej metody obliczenia objętości wydobytej kopaliny organ II instancji nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Pomiary i obliczenia zostały wykonane prawidłowo przez osoby posiadające do tego odpowiednie kwalifikacje i przygotowanie merytoryczne i praktyczne. Prawidłowość obmiaru została zagwarantowana zarówno posiadanymi kwalifikacjami osób wykonujących pomiar geodezyjny, jak i wykorzystanym do tego celu profesjonalnym sprzętem pomiarowym; dokumentacja w tym zakresie, tj. w szczególności dotycząca ilości wydobytej kopaliny, a co za tym idzie ustalenia wysokości opłaty podwyższonej, objęcia postępowaniem obydwu działek, określenia rodzaju wydobytej kopaliny, jest prawidłowa i nie wymaga poddania analizie biegłemu specjaliście.
PWUG podważył także wiarygodność twierdzenia odwołującego się, że być może inne osoby bez jego wiedzy mogły prowadzić eksploatację kruszywa, gdyż Strona i właścicielka działek mieszkają w bezpośrednim sąsiedztwie wyrobiska i roboty ziemne prowadzone przez inne, obce osoby zostałyby zauważone. Ponadto nie przedstawiono również żadnego dowodu na zgłoszenie właściwym organom faktu ewentualnej kradzieży kruszywa przez osoby trzecie.
Konkludując organ II instancji, nie dopatrzył się naruszeń powołanych w odwołaniu. Dodatkowo podkreślił, że wydobywanie kopalin na własne potrzeby jest zwarunkowane jednoczesnym spełnieniem przesłanek, a Strona nie spełniała żadnej z nich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;
2. art. 7, art. 77 Kpa polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie dokładnej ilości wydobytego kruszywa oraz czasookresu wydobycia, co miało wpływ na przedawnienie w myśl art. 143 ust. 1- 3 Pgg, a także nierozpoznaniu możliwości nielegalnego wydobycia kruszywa przez osoby trzecie, co ma wpływ na zakres obciążenia skarżącego opłatą podwyższoną;
3. art. 84 § 1 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii niezależnego biegłego z zakresu geologii;
4. art. 78 § 1 i 2 Kpa przez nieuprawnione oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z niezależnego biegłego;
5. art. 80 Kpa polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiał dowodowego przez uznanie ustaleń faktycznych organu I instancji w szczególności co do czasookresu i ilości rzekomo wydobytego kruszywa za wiarygodne oraz uznanie zeznań skarżącego za niewiarygodne w sytuacji nie przedstawienia przez organ żadnego dowodu, który wykluczałby możliwość wykorzystania kruszywa przez skarżącego dla celów prywatnych bądź wydobywania kruszywa na przedmiotowych działkach przez osoby trzecie;
6. art. 81a § 1 Kpa polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy nie da się w sposób niewątpliwy ustalić ilości wydobytego kruszywa, a tym samym nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść skarżącego poprzez umorzenie postępowania.
W oparciu o te zarzuty zawnioskował o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania; przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i zobowiązanie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii; zasądzenie zwrotu kosztów procesu. W uzasadnieniu podtrzymano argumenty odwołania i zarzucono organom, że nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dla kategorycznego ustalenia ilości wydobytego kruszywa z przedmiotowych działek. Skarżący oparł swoje ustalenia w tym zakresie na zdjęciach satelitarnych i mapie zasadniczej z lat 1974-1975.
W odpowiedzi na skargę PWUG wniósł o jej oddalenie, powtórzył dotychczasową argumentację stwierdzając, że stanowi ona powielenie treści odwołania. Odnosząc się do kwestii zarzucanego przedawnienia PWUG wskazał, że czasokres, za który została ustalona opłata podwyższona został ustalony na podstawie oświadczenia złożonego do protokołu z przesłuchania w dniu 23 listopada 2021 r. A.M., która na pytanie nadinspektora organu I instancji jak długo trwało wydobycie odpowiedziała, że od sierpnia 2020 r. a od lipca 2021 r. oraz wykonanego pomiaru geodezyjnego w dniu 3 września 2021 r. udokumentowanego w operacie pomiarowym.
Na rozprawie obie strony sporu podtrzymały swoje stanowiska. Skarżący przedłożył dokument w formie wydruku z mapy z odręcznymi na niej opisami Strony - na poparcie stanu obszaru.
W terminie publikacji wyroku zobowiązano organ do ustosunkowania się przedłożonej przez stronę skarżącą dokumentacji zdjęciowej terenu.
W piśmie z 18 października 2023r. PWUG stwierdził, że wydruk pochodzi z nieznanego źródła, nie stanowi mapy w jej zdefiniowanym ujęciu; przedstawia zdjęcie bliżej nieokreślonego terenu, bez określonej skali, w obrazie dwuwymiarowym bez możliwości określenia odległości i przewyższeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika, ze jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do meritum sprawy należy dokonać w pierwszym rzędzie analizy przepisów prawnych regulujących kwestię prowadzenia robót geologicznych, wydobywczych bez dokumentacji oraz sankcji za nieprzestrzeganie obowiązujących w tym zakresie rygorów. Norma z art. 1 Pgg określa zakres przedmiotowy ustawy i stanowi, że akt ten określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie m.in: prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż. Z ustawowej definicji z art. 6 ust. 1 pkt 3 Pgg kopaliną wydobytą - jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg). Z kolei działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 Pgg, wykonywana jedynie na podstawie udzielonej koncesji.
Natomiast zgodnie z art. 4 Pgg, który reguluje zastosowanie tej ustawy do wydobywania piasków i żwirów – ust. 1 - przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie:
1) będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych;
2) nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym;
3) nie naruszy przeznaczenia nieruchomości.
Jednakże w myśl ust. 2 - ten, kto zamierza podjąć wydobywanie, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany z 7-dniowym wyprzedzeniem na piśmie zawiadomić o tym właściwy organ nadzoru górniczego, określając lokalizację zamierzonych robót oraz zamierzony czas ich wykonywania. Natomiast z mocy ust. 3 - w przypadku naruszenia wymagań określonych w ust. 1 i 2 właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala prowadzącemu taką działalność opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3.
W przypadku zatem niedochowania powyższych wymogów z mocy art. 140 Pgg ust. 3 pkt 3 - nakładana jest opłata podwyższona za wydobywanie kopalin i ustalana w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny. Status strony w tym postępowaniu ma osoba, która prowadzi taką działalność.
Podsumowując przedstawione uwarunkowania prawne należy więc stwierdzić, że w sytuacji naruszenia określonych powyższymi normami wymagań właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, ustala działającej nielegalnie stronie opłatę podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 Pgg, gdyż odnośnie kwestii prowadzenia takich działań zaakcentować należy sztywny reżim prawny, którego niedochowanie skutkuje stosowną sankcją. Art. 140 statuuje naliczanie opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy działalność wykonywana jest bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektowi robót wydobywczych. Opłata ta ma status sankcji za naruszenie cyt. wyż. regulacji i samowolne, bez koncesji wydobycie kopaliny.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego zarówno opisanego szczegółowo w decyzjach organów obu instancji, jak dołączonej dokumentacji zdjęciowej i mapie zasadniczej oraz otofotomapach - stan powierzchni terenu w rejonie wyrobiska w okresie przed wykonaniem prac ziemnych przez Skarżącego był płaski, zazieleniony, bez oznak występowania zagłębień bądź skarp; przed powstaniem wyrobiska był jako łąka/użytek porośnięty trawą. Dopiero wyrobisko wgłębne, strome skarpy i ślady eksploatacji stwierdzono 6 lipca 2021r.; ponowne oględziny 4 sierpnia 2021r. wykazały jego powiększenie, co zmierzono i stosownie udokumentowano przez organ I instancji. Zasadnie więc stwierdził PWUG, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (pomiary GPS rzędnych wyrobiska i otaczającego terenu, zdjęcia wykonane w trakcie oględzin przeprowadzonych, operat geodezyjny) jednoznacznie zaprzeczają zarzutom i argumentom Skarżącego.
Również chybione są zarzuty niepowołania biegłego dla prawidłowego ustalenia ilości wydobytej kopaliny oraz niewłaściwego określenia czasokresu eksploatacji skoro organ szczegółowo wyjaśnił podstawy swych ustaleń wskazując na oświadczenie świadka – właścicielki terenu oraz operat pomiarowy.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut wydobycia kopaliny na własne potrzeby, bowiem zgodnie z wyż. cyt. art. 4 Pgg, eksploatacja złoża z przeznacze-niem na zaspokojenie potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wymienionych w w/w normie warunków. W niniejszej sprawie żadna z podstaw nie zaistniała. Skoro zatem Skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z powyższej normy, cytowanej na wstępie, nie może skutecznie ekskulpować się powołując się na jej dobrodziejstwo.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.