III SA/Gl 358/25

III SA/Gl 358/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 168
art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 16 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cennika usług cmentarnych Cmentarza Komunalnego przy Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w Z. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski zaskarżył zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z 16 grudnia 2024 r., Nr [...], w sprawie ustalenia Cennika Usług Cmentarnych Cmentarza Komunalnego przy Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w Z..
Zarządzeniu temu zarzucił sprzeczność z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z art. 7 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r., poz. 576), z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (DZ.U. z 2023 r., poz. 168).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Prezydent wydał w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Z. z 28 grudnia 2007 r Nr [...] w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Z. ustalenie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej na terenie Z.. Uchwałę tę podjęto na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej zezwalającego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego na powierzenie organom wykonawczym kompetencji do ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda zastrzegł jednak, że uchwała podjęta na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest aktem prawa miejscowego i jako tego rodzaju akt podlegała opublikowaniu w dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie następowałoby po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w Z. z 2007 r. nie został opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co oznacza, że nie nabyła mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania przez Prezydenta zarządzenia takiego, jak zaskarżone do Sądu. W konsekwencji zaskarżone zarządzenie musi być uznane za wydane bez podstawy prawnej.
W następnym zarzucie Wojewoda stwierdził, że zaskarżonym zarządzeniem Prezydent nałożył na osoby korzystające z cmentarza opłaty nie znajdujące umocowania w przepisie art. 7 ustawy o cmentarzach. Przepis ten, podążając za wywodem Wojewody, ... stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego uprawnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych).
Kolejny zarzut Wojewody dotyczy niezgodności terminologii zastosowanej w Załączniku do Zarządzenia Prezydenta z terminologią przedstawioną w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (DZ.U. z 2008 r., poz. 284). Rozporządzenie Ministra Infrastruktury posługuje się terminami: grób ziemny, grób murowany, grób rodzinny, katakumby, kolumbarium i definiuje je. Tymczasem w Zarządzeniu Prezydenta, w jego Załączniku – Cenniku Usług Komunalnych) występują inne terminy: miejsce pod grób ziemny dziecinny, miejsce pod grób ziemny, miejsce pod grób jednokomorowy, dwukomorowy, miejsce pod grobowiec czterokomorowy, miejsce pod grób urnowy i, co istotne, brak jest ich definicji. Stan ten pozwala na postawienie zarzutu naruszenia standardów prawidłowej legislacji przez wprowadzenie do treści zarządzenia pojęć niejasnych i niejednoznacznych, czyli z naruszeniem normy z art. 2 Konstytucji RP.
Dalsze zastrzeżenia Wojewoda skierował do ustalenia w Zarządzeniu Prezydenta cen za grobowce budowlane oraz za usługi odkrycia i przykrycia: pomnika, piwnicy wolnostojącej, grobu urnowego i "grobu dziecinnego" (pkt 4 Cennika), ceny za usługi związane z ekshumacją (pkt 6 Cennika) oraz ceny za stwierdzeniem zgodności projektu nagrobka z założeniami architektonicznymi oraz opłaty zakładu kamieniarskiego przy wejściu na cmentarz (pkt 7 Cennika). Zdaniem Wojewody brak jest podstaw do pobierania tych opłat, ponieważ usługi te świadczone są przez podmioty zewnętrzne. Opłaty te Wojewoda uznał za nieznajdujące umocowania w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Stwierdził przy tym, że prawo do grobu obejmuje już jego urządzenie, wystrój, wystawienie nagrobka i wykonanie prac z tym związanych, co jednakowo dotyczy ekshumacji zwłok i szczątków. Wszystkie te czynności wykonane na miejscu grzebalnym, już opłaconym, nie mogą rodzić dalszych opłat. Z tego powodu Zarządzenie Prezydenta zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 Konstytucji wskutek przekroczenia upoważnienia ustawowego.
Ostatni zarzut Wojewody dotyczy naruszenia zaskarżonym zarządzeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów, zgodnie z którymi w cenie towarów i usług uwzględnia się podatek od towarów i usług, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Tymczasem zaskarżone Zarządzenie podaje ceny usług netto, do których kupujący powinien doliczyć "podatek VAT" zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi Prezydent argumentował tym, że skarga nie została podpisana osobiście przez Wojewodę, a przez upoważnionego pracownika Urzędu. Tymczasem upoważnienie do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego jest uprawnieniem nadzorczym, wynikającym wprost z art. 171 Konstytucji i może być wykonane wyłącznie osobiście przez wojewodę. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia dla wojewody do przekazania uprawnienia do stosowania środków nadzorczych na pracownika urzędu.
Odnosząc się następnie do kwestii związanej z uchwałą Rady Miejskiej w Z. z 28 grudnia 2007 r Nr [...] w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Z. ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej na terenie Z. Prezydent stwierdził, że Wojewoda obecnie podważa swe własne stanowisko, jakie zajął na początku 2008 r. badając zgodność z prawem tej uchwały, kiedy to jej nie zakwestionował. Oceny legalności tej uchwały należy dokonać według stanu z chwili jej podejmowania, a wówczas Wojewoda uznawał, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie są katami prawa miejscowego. Należy zatem uznać, że uchwała z 2007 r. obowiązuje i mogła być podstawą do podjęcia przez Prezydenta zaskarżonego Zarządzenia.
Zdaniem Prezydenta nie ma podstaw do twierdzenia, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dają podstawę do ustalania opłat będących świadczeniami publiczno-prawnymi. Zaskarżone Zarządzenie jest jedynie cennikiem usług. Umowy zawierane przez osoby korzystające z usług cmentarza należą do kategorii umów cywilnoprawnych, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Wszystkie te usługi są opodatkowane podatkiem od towarów i usług ze stawką 8% i to wyklucza uznanie ich za świadczenia publicznoprawne.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków wprowadza warunki techniczne, jakie miejsca te muszą spełniać i to nie wyklucza wprowadzenia w Zarządzeniu, na użytek własny, innego nazewnictwa tych usług, które jest jednoznaczne.
Ekshumacja nie jest związana z prawem do grobu, przeprowadza się ją tylko za zgodą odpowiednich władz i wiąże się z wykonaniem dodatkowych prac, które nie są objęte opłatą za pochówek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, o co organ wniósł w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, udzielnie przez wojewodę upoważnienia dla pracownika urzędu do wniesienia skargi do sądu na zarządzenie organu gminy jest prawnie dopuszczalne. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że poglądy w tej kwestii są podzielone, jednak przyjmuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego brak jest podstaw do uznania, że wykonywanie funkcji nadzoru jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 190). Pogląd tego rodzaju został przedstawiony w wyrokach WSA w Gliwicach z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1237/17, z 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 208/19 oraz w wyrokach NSA, dla przykładu - z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3743/18, z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7053/21.
Ustanowienie i funkcjonowanie wojewody jako organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego zostało uregulowane niejako trójstopniowo. Samo ustanowienie wojewody organem nadzoru nastąpiło w przepisie konstytucyjnym – art. 171 ust. 2 Konstytucji; środki prawne, które wojewoda może zastosować wykonując ten nadzór, wynikają z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z rozdziału 10 "Nadzór nad działalnością gminną"; sposób funkcjonowania wojewody określają przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Jak zatem widać, norma konstytucyjna z art. 171 ust. 2 musiała doczekać się dalszej, szczegółowej regulacji uprawnień nadzorczych i sposobu ich wykonywania przez wojewodę w drodze ustaw. Twierdzenie, że norma z art. 171 ust. 2 Konstytucji wyklucza zastosowanie przepisu art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w przypadku czynności nadzorczych nie jest przy tym założeniu przekonujące. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do twierdzenia, że ta ostatnia ustawa określa zakres działania i sposób funkcjonowania wojewody z wyłączeniem jego kompetencji nadzorczych. Przepis art. 19 ustawy, który zezwala wojewodzie na upoważnienie pracownika urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, przewiduje tylko jedno wykluczenie, mianowicie upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej. Nie ma znaczenia to, czego to wykluczenie dotyczy, ale skoro ono jest i zostało wyrażone expressis verbis, to znaczy, że ustawodawca sam wskazał w jakim zakresie upoważnienie pracownika nie jest możliwe i nie należy domniemywać dalszych wykluczeń, których w tym przepisie nie ma. Ponadto środek nadzorczy pozostaje w kompetencjach wojewody, bo upoważniony pracownik działa w imieniu wojewody i na jego odpowiedzialność. Upoważniony pracownik nie ma tu żadnych własnych kompetencji.
Z przedstawionych tu względów Sąd nie odrzucił skargi Wojewody.
Sąd nie podzielił z drugiej strony stanowiska Wojewody o wydaniu zarządzenia przez Prezydenta bez podstawy prawnej, co miałoby być wynikiem nieopublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego uchwały Rady Miejskiej w Z. z 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. w Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Sąd przyjmuje pogląd, w myśl którego wydana na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uchwała rady gminy o przeniesieniu uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała tego rodzaju skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, jest aktem wewnętrznym, stanowi o przekazaniu kompetencji do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Nie posiada cech aktu prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców (z wyroku NSA z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 503/22, podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 11 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 795/25 ).
Pora zatem odnieść się dalszych zarzutów kierowanych przez Wojewodę do zaskarżonego zarządzenia.
Jeden z nich jest uzasadniony, co zresztą zostało przyznane przez Prezydenta. Chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów, zgodnie z którymi w cenie towarów i usług uwzględnia się podatek od towarów i usług, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Tymczasem zaskarżone Zarządzenie podaje ceny usług netto, do których kupujący powinien doliczyć "podatek VAT" zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Taka informacja znajduje się w Załączniku do Zarządzenia.
Oceniając jednak wagę tego naruszenia Sąd uznał, że nie ma ono charakteru istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności Zarządzenia. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. w Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, w skrócie "u.s.g.") tylko istotne naruszenie prawa upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (ust. 1: Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90; ust. 4: W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Występujący w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. termin istotne naruszenie prawa doczekał się już obszernego omówienia w orzecznictwie sądów administracyjnych tak, że w chwili obecnej można sprowadzić go do kilku zasadniczych twierdzeń. A zatem - w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (z wyroku NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2548/24). W świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (z wyroku NSA z wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (z wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18).
Oceniając pod tym kątem zaskarżone Zarządzenie Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Wskazanie ceny usługi z dodaną informacją, że należy doliczyć do niej kwotę podatku od towarów i usług jest ułomnym zastosowaniem przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów, ale nie jest tego rodzaju naruszeniem prawa, któremu można by przypisać cechy wymienione tu powyżej jako właściwe istotnemu naruszeniu prawa. Twierdzenie, że jest to naruszenie prawa trudne do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego, z ideą demokratycznego państwa byłoby przesadą.
Kolejny zarzut Wojewody dotyczy wprowadzenia Zarządzeniem opłat nie przewidzianych w ustawie o cmentarzach, a zatem wprowadzonych wbrew przepisowi z art. 7 ust. 2 i 3 tej ustawy. Tę tezę Wojewoda wywiódł z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej z podkreśleniem, że zaznaczono w nim, iż postanowienie organu stanowiącego gminy o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne poddane jest zastrzeżeniu – o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Stąd wniosek Wojewody, że przepis art. 7 ustawy o cmentarzach jest lex specjalis w stosunku do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej.
Sąd nie znalazł podstaw do postawienia organowi zarzutu wprowadzenia opłat, które zostały wykluczone przepisami ustawy o cmentarzach. Art. 7 tej ustawy dotyczy kwestii "technicznej" – prawa do użycia grobu do ponownego chowania przed upływem 20 lat i różnicuje tę sytuację w zależności do tego, czy jest to grób murowany, przeznaczony do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, czy inny. Zgodzić się należy z twierdzeniem, w myśl którego ponowne użycie grobu murowanego po upływie 20 lat nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty za odnowienie prawa do używania grobu (art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy), ale zaskarżone Zarządzenie warunku takiego nie zawiera. Wznowienie opłaty za pochowanie zwłok na dalsze 20 lat dotyczy tylko miejsca pod grób ziemny dziecinny (termin użyty w Zarządzeniu) i grób ziemny. Nie ma tu sprzeczności z przepisem art. 7 ustawy o cmentarzach.
Pozostałe opłaty za usługi cmentarne nie mają nic wspólnego z przepisem art. 7 ustawy o cmentarzach, nie da się wyprowadzić z niego wniosku, że ich ustanowienie jest z nim sprzeczne ani, że jest sprzeczne z jakimkolwiek innym przepisem tej ustawy, a zatem zostały ustanowione bez podstawy prawnej.
W tym zakresie Załącznik do Zarządzenia jest cennikiem usług świadczonych przez, nomen omen, Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Z., będący gminną jednostką sprawującą zarząd nad Cmentarzem Komunalnym Gminy Z.. Są to opłaty za usługi komunalne świadczone przez Zakład.
Sąd podzielił przy tym stanowisko organu o tym, że wprowadzenie opłat za ekshumację zwłok jest uzasadnione i nie mieści się w "prawie do grobu" opłaconym już opłatą za pochowanie zwłok, wykopanie grobu lub jego wymurowanie. Ekshumację wykonuje się w warunkach określonych prawem, za zgodą właściwych organów, nie jest to pozostawione swobodnej woli osoby, która nabyła już prawo do grobu. Wiąże się natomiast z koniecznością wykonania dodatkowych czynności i pobranie za nie opłaty jest uzasadnione.
Pozostaje argument Wojewody o tym, że Zarządzenie Prezydenta nie respektuje terminologii zastosowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.
Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Prezydenta, że w swym Zarządzeniu nie musiał stosować tej samej terminologii. Zarządzenie Ministra Infrastruktury dotyczy zakładania cmentarzy, ich utrzymania i zarządzania nimi, określa warunki, jakie muszą spełniać cmentarze, groby oraz inne miejsca pochówku (§ 1 zarządzenia) i inne kwestie skierowane do podmiotów urządzających i zarządzających cmentarzami. Sąd nie widzi przeszkód, by w cenniku usług świadczonych przez zakład gminny, skierowanym do zamawiających usługi, stosować inne terminy, które zamawiający usługę i jego wykonawca zawsze mogą sobie wyjaśnić. Postawiony przez Wojewodę zarzut tworzenia prawa w sposób niejasny, budzący wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków, zawiera założenie, że obywatele znają terminologię zastosowaną w zarządzeniu Ministra Infrastruktury i dlatego inna terminologia, zastosowana w cenniku usług, będzie dla nich niejasna. Założenie to ma charakter teoretyczny.
Sumując, Sąd uznał, że spośród zarzutów naruszenia prawa przez Prezydenta Z. tylko jeden jest uzasadniony, ale nie jest to istotne naruszenie prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności Zarządzenia, stąd jedynie stwierdzenie, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, co ma swą podstawę w przepisie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935) w zw. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.