III SA/GL 353/24

III SA/Gl 353/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 2 ust. 1 lit. a, art. 4
Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
Dz.U.UE.L 2005 nr 338 poz 1 art. 3 ust. 1, art. 4
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków  spożywczych
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 61
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. sp. z o. o. w W. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 26 lutego 2024 r. nr NS-BŻ.906.14.2023 w przedmiocie zatwierdzenia warunkowego zakładu produkcyjnego i odmowy zatwierdzenia wprowadzenia do obrotu artykułów spożywczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 lutego 2024r. o nr NS-BŻ.906.14.2023, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej też: WIS), po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. w W. (dalej: Skarżąca, Spółka, Strona) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej: PPIS) nr [...] z 8 grudnia 2023 r. zatwierdzającej warunkowo zakład oraz odmawiającej zatwierdzenia zakładu produkcyjnego w określonym zakresie – utrzymał w mocy decyzję pierszoinstancyjną.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji - po przeanalizowaniu wniosku strony o rozszerzenie działalności względem zakresu określonego w decyzji zatwierdzającej zakład z 26 kwietnia 2023r., nr [...] oraz ustaleń kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniach 27 lipca i 3 sierpnia 2023 r. w zakładzie produkcyjnym Spółki – 8 grudnia 2023 r. wydał decyzję rozstrzygającą sprawę w dwóch zakresach:
1.do 8 marca 2024 r. warunkowo, zatwierdził zakład do prowadzenia działalności w zakresie wprowadzania do obrotu kanapek, sałatek, dań garmażeryjnych przygotowywanych na miejscu:
a) z dodatkiem mięsa przygotowywanego od surowca (poza drobiowym) z rozdzielnością czasową,
b) z wykorzystaniem warzyw, z wyłączeniem warzyw okopowych/korzeniowych przygotowywanych z rozdzielnością czasową,
c) z wykorzystaniem warzyw okopowych/korzeniowych dostarczanych do zakładu po obróbce wstępnej,
d) bez użycia jaj świeżych,
oraz transportu wyrobów gotowych, napojów bezalkoholowych samochodem Fiat [...] o nr rej. [...].
2. odmówił zatwierdzenia zakładu do prowadzenia dodatkowej działalności w zakresie wprowadzania do obrotu kanapek, sałatek i dań garmażeryjnych przygotowywanych na miejscu na bazie świeżych jaj, z dodatkiem mięsa drobiowego przygotowywanego z obróbką termiczną na miejscu, a także z wykorzystaniem warzyw okopowych/korzeniowych dostarczanych bez obróbki wstępnej.
Kwestionując powyższą decyzję Spółka wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:
- rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L z 2004 r. Nr 139, str. 1, ze zm. - dalej zwane: rozporządzeniem nr 852/2004) - poprzez nieuzasadnione nakładanie na stronę obowiązków w zakresie niewyrażonym wprost w przepisach prawa oraz sprzecznych z zasadą proporcjonalności,
- art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15.11.2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE. L 2005 Nr 338, str. 1, dalej zwane rozporządzeniem nr 2073/2005) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nałożenie na stronę obowiązków niewynikających z przepisów prawa,
- naruszenie zasady prawdy obiektywnej stypizowanej w art. 7 Kpa, poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie analizy systemu zagrożeń systemu [...].
Na podstawie tych zarzutów żądała uchylenia tej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżoną decyzją WIS nie uznał słuszności odwołania. Powołując się na art. 148 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z 15 marca 2017r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE...) podkreślił, że właściwy organ może udzielić zatwierdzenia warunkowego, jeżeli wydaje się, iż zakład spełnia wszelkie wymogi w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Organ ten udziela ostatecznego zatwierdzenia jedynie wówczas, gdy z kolejnej kontroli urzędowej przeprowadzonej w danym zakładzie w ciągu trzech miesięcy od momentu zatwierdzenia warunkowego wynika, iż zakład ten spełnia pozostałe stosowne wymogi prawa żywnościowego. Przywołane przepisy wskazują zatem na kontrolę jako tę czynność właściwego organu, na podstawie której ustała on spełnienie przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wymogów prawa żywieniowego i ostatecznie podejmuje decyzję w przedmiocie zatwierdzenia zakładu.
Natomiast w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli sanitarnej tematycznej nr [...] z dnia 3 sierpnia 2023 r., który dokumentuje stwierdzony stan w zakładzie w dniach 27 lipca 2023 r. i 3 sierpnia 2023 r. Odnotowano w jego treści m.in. "...zakład produkcyjny został doposażony w zlew dwukomorowy do mycia mięsa podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej, w części kuchennej wyposażony: stoły produkcyjne ok. 4 m łatwo zmywalne, chłodnia; zlew dwukomorowy, umywalka do mycia rąk; szafki podręczne zamykane, piec gazowy, okienko podawcze na magazyn wyrobu gotowego...". Ponadto wyszczególniono pozostałe pomieszczenia zakładu tj.: magazyn podręczny wyposażony w regały łatwo zmywalne, zamrażarkę do mrożenia wkładów chłodniczych i pojemniki styropianowe; WC dla personelu, magazyn główny z regałami; pomieszczenie biurowe z punktem wodnym umywalką do mycia rąk/zlewem, szafkami na odzież ochronną i kącikiem socjalnym. Dalej podkreślono, że w zakresie prowadzonej i planowanej produkcji przedstawiono dokumentację HACCP, zgodnie z którą przewidywana jest rozdzielność czasowa dla procesów technologicznych takich jak obróbka mięsa, warzyw, jaj smażonych, jaj gotowanych, jaj wykorzystanych do ciasta na pierogi, krokietów i kanapek. Odnośnie planowanej produkcji odnotowano "Przeznaczono na powyższe działania jako pomieszczenie produkcyjne, jedno magazynowe - opisane. [...] Strona wnosi o zatwierdzenie od surowca. Następnie stwierdzono, że przedłożona dokumentacja [...] nie zawiera:
*odniesienia do wymogów rozporządzenia 2073/2005;
*rozwiązań pozwalających wykluczyć zanieczyszczenia krzyżowe w związku z planowanym wykorzystaniem warzyw w tym okopowych, jaj, drobiu;
*sposobu postępowania z jajami ze względu na brak 100% pewności, co do nieobecności pałeczek salmonelli na skorupce lub wewnątrz jaj wprowadzanych do strefy czystej tj. pomieszczenia produkcyjnego;
*przypisania miejsc konkretnym procesom m.in. miejsca szybkiego schładzania produktów gotowych, pakowania, przechowywania;
*analiza zagrożeń nie uwzględnia zanieczyszczeń salmonellą i listerią".
Do protokołu załączono dokument pt. "Załącznik [...] - Schemat technologiczny wraz ze schematem opisowym - charakterystyka etapów" oraz "Raport z przeglądu systemu [...] - Badania Właścicielskie".
Zatem wobec powyższych ustaleń skonkludowano, że w oparciu o stwierdzone fakty przedstawiciele PPIS w W. odnotowali w protokole, że niekompletna dokumentacja [...] pozwała na wydanie decyzji zatwierdzającej zakład warunkowo w zakresie produkcji kanapek, sałatek z dodatkiem mięsa (poza drobiowym) przygotowywanych od surowca z rozdzielnością czasową z wykorzystaniem warzyw (poza okopowymi) przygotowywanych z rozdzielnością czasową, dań garmażeryjnych z wykorzystaniem pasteryzowanej masy jajecznej.
Uczestniczący w kontroli sanitarnej przedstawiciel Spółki nie zgodził się z jej ustaleniami, co zostało odnotowane w protokole (część [...] punkt [...]). Strona po otrzymaniu tego protokołu, pismem z 8 sierpnia 2023 r. wniosła zastrzeżenia do opisanego w nim stanu faktycznego oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Odwołujący wskazał naruszone przez organ I instancji akty prawne tj. rozporządzenie nr 2073/2005, rozporządzenie nr 852/2004 oraz rozporządzenie nr 853/2004. Spółka podkreśliła, że organ kontrolujący nieprawidłowości wskazał w sposób ogólny i nieprecyzyjny. Ponadto uznała za niezrozumiale zarzuty odnoszące się do sposobu postępowania z jajami, który według jego oceny, nie gwarantował "stuprocentowej pewności" nie wystąpienia salmonelli na powierzchni skorupki lub wewnątrz jaj wprowadzanych do strefy czystej oraz nie przypisywaniem konkretnym procesom miejsca ich wykonywania. Ponadto Spółka wskazała, że będąc zakładem prowadzącym działalność lokalną i marginalną będzie stosować w produkcji kanapek i sałatek, niewielkie ilości jaj i mięsa drobiowego. Z tej przyczyny, jej zdaniem, do zakładu Spółki mają zastosowanie "Wymagania weterynaryjne dla prowadzenia produkcji i sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej" opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 55). Wobec powyższego stwierdziła, że obowiązek stosowania rozporządzenia nr 2073/2005 nie dotyczy jej zakładu. W treści pisma Spółka podkreśliła, że nie będzie przechowywać surowców, a ich niewielkie ilości będzie wykorzystywać do bieżącej produkcji kanapek, sałatek i wyrobów garmażeryjnych; dodatkowo powołała się na zapis art. 8 rozporządzenia nr 853/2004, w którym wskazano reguły postępowania w odniesieniu do salmonelli. Przytoczyła, iż zgodnie z treścią tego przepisu nie ma konieczności przeprowadzania testów mikrobiologicznych w przypadku jaj przeznaczonych do celów "wytwarzania produktów przetwarzanych w drodze procesu gwarantującego wyeliminowanie salmonelli" oraz mięsa drobiowego pochodzącego z zakładu objętego programem kontroli w odniesieniu do danej żywności pochodzenia zwierzęcego. Przedstawiciel Spółki stwierdził, że w miejsce ogólnie wskazanego w protokole kontroli rozporządzenia nr 852/2004, jako naruszonego przepisu (część II punkt 2 protokołu), organ powinien przywołać konkretne przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dodatkowo podkreślił, że dokumentacja dotycząca systemu [...] i dobrych praktyk dla zakładu Spółki, została przygotowana w sposób proporcjonalny do charakteru i rozmiaru jego działalności.
Jednakże PPIS nie uznał wyjaśnień strony i wydał sporną decyzję, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy. WIS nie zgodził się z oceną Strony podnosząc, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano ustalenia z kontroli sanitarnej, przeprowadzonej w zakładzie, a dowodzące, że przedstawiona Księga [...] nie zawierała rozwiązań pozwalających na wykluczenie zanieczyszczeń krzyżowych w przypadku poszerzenia działalności o produkcję żywności od surowca w jednym pomieszczeniu kuchennym, bez wydzielonego miejsca obróbki wstępnej warzyw, mięsa i jaj. Organ I instancji właściwie wskazał, że zostały naruszone wymagania określone w art. 4 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 852/2004, zgodnie z którym przedsiębiorstwa sektora spożywczego gdzie właściwe, przyjmują szczególne środki higieny, w postaci procedur niezbędnych do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów tego rozporządzenia. Powyższe wymagania powiązał z art. 5 ust. 4, który określa, podmioty dostarczają właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania w oparciu o zasady systemu [...] w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa spożywczego. PPIS również słusznie przywołał zapis załącznika nr II rozdział II pkt 1 rozporządzenia nr 852/2004, zgodnie z którym projekt i wystrój muszą umożliwiać dobrą praktykę higieniczną żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między i podczas działań. W uzasadnieniu decyzji został opisany przedłożony podczas kontroli sanitarnej dokument pt. "Załącznik [...] - Schemat technologiczny wraz ze schematem opisowym - charakterystyka etapów", którego zapisy zostały ocenione jako nieadekwatne do rodzaju produkowanej żywności w omawianym zakładzie. Organ odwoławczy dokonał analizy wymienionego dokumentu i stwierdził, że zawiera on uogólniony schemat produkcyjny dla wszystkich wyrobów zakładu. Opisane procesy tj. zaopatrzenie, magazynowanie, pobieranie surowców, procesy technologiczne, pakowanie, sprzedaż i ekspedycja nie są przypisane konkretnym surowcom, produktom i nie wskazują jednoznacznie miejsca magazynowania i przetwarzania. Przykładowo dla etapu magazynowanie opis brzmi "Produkty dzielone są pod względem warunków w jakich muszą być przechowywane. Układane są na odpowiednich półkach lub wkładane do lodówek/zamrażarek". W kolejnym etapie określono, że "surowce potrzebne do sporządzenia dań są pobierane w potrzebnej do tego celu ilości - podczas tej czynności kontroluje się czy surowiec nie przekroczył deklarowanej przez producenta daty terminu ważności. Osoba pobierająca surowce kieruje się zasadą [...]". Procesy technologiczne są określone w następujący sposób "Półprodukty, surowce wg specyfikacji są poddane procesom w odpowiednich rozdziałach czasowych, a następnie łączone w gotowy produkt". Opisy procesów technologicznych, dotyczą różnych kategorii produktów (mięsa, warzyw, jaj smażonych, jaj gotowanych, jaj wykorzystywanych do ciast), lecz jest tylko wyszczególnieniem czynności podejmowanych w ramach produkcji danego wyrobu. Opisy te nie zawierają tak istotnych informacji jak: przypisanie miejsca w pomieszczeniu kuchennym konkretnym czynnościom produkcyjnym, określenia przedziału czasowego produkcji poszczególnych grup asortymentowych w odniesieniu do czynności związanych z innymi surowcami, parametrów dotyczących obróbki cieplnej tj. temperatury i czasu.
Dalej WIS wskazał, że Strona w swoim odwołaniu powołując się na zapisy cytowanego rozporządzenia nr 852/2004, stwierdza, że opracowany dla zakładu system [...] wraz z dokumentacją Dobrych Praktyk Higienicznych uwzględnia istniejące w procesach produkcji i zagrożenia, sposoby ich identyfikacji, zapobiegania i ewentualnego zwalczania. Podkreśla, że dla realizacji bezpiecznych procesów produkcji uwzględnia w jej ramach procesy i procedury m.in. mycia, dezynfekcji, zachowania porządku i higieny, przyjmowania surowców i sposobu ich magazynowania. Natomiast WIS zauważył, że podane przez stronę elementy są częścią Dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej i stanowią programy wstępne do systemu [...]. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25.06.2020 r. III SA/Kr 45/19, brak poprawnie opracowanej dokumentacji [...] i [...] oraz stosownie do rodzaju i wielkości prowadzonej działalności, dokumentacji systemu [...], stanowi naruszenie przepisów art. 3 oraz art. 5 rozporządzenia nr 852/2004. Zatem organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń. Powołał się na art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podkreślając, że podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przestrzegać w danym zakładzie wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Przepisy tego rozporządzenia nakładają na te podmioty określone obowiązki, m.in. zgodnie z art. 3 rozdział II "Obowiązki przedsiębiorstw sektora spożywczego" przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu. Jednym z obowiązków przedsiębiorców jest opracowanie, wdrożenie i utrzymanie procedur na podstawie zasad [...] (art. 5 rozdział II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004) oraz procedur i instrukcji z zakresu Dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej, stanowiących programy wstępne do systemu [...].
Dalej WIS wyjaśnił, że Spółka wskazywała, że do jej zakładu produkcyjnego możliwe jest zastosowanie tzw. elastycznego podejścia do wymagań higienicznych, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w dokumencie Komisji Europejskiej w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania systemów zarządzania bezpieczeństwem żywności obejmujących programy warunków wstępnych i procedury oparte na zasadach [...], uwzględniając ułatwienia/elastyczność w zakresie wdrażania w niektórych przedsiębiorstwach spożywczych (Dz. Urz. UE 2016/C 278/01). Jej zdaniem dobra praktyka higieniczna może zastąpić monitorowanie krytycznych punktów kontroli, tym samym nie jest konieczne określanie dla nich wartości liczbowych. Podkreślała też, że wymóg dotyczący zachowywania dokumentów dopuszcza w tym zakresie elastyczność w przypadku małych przedsiębiorców. Nadto [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wielokrotnie podkreślało, że dokumentację systemu [...] należy dostosować do charakteru i rozmiaru zakładu oraz wielkości produkcji. Odnotował, że kolejne działania przedsiębiorcy dotyczące przeciwdziałania wystąpieniu zagrożeń, ich eliminacji lub ograniczenia do akceptowalnych poziomów powinny zostać podjęte po uprzednim ich wykryciu i zidentyfikowaniu. Dopiero na podstawie przeprowadzonej oceny ryzyka i skali zagrożeń ze względu na bezpieczeństwo żywności i wnikliwej analizie warunków sanitarnych w zakładzie, procesu produkcji oraz zagrożenia związanego z rodzajem żywności, która miałaby być przygotowywana, skali produkcji oraz grupy konsumentów, do której będzie kierowany produkt, przedsiębiorca powinien dokonać weryfikacji sposobu i stopnia opracowania dokumentacji [...]. Organ I instancji odniósł się do dokumentu Komisji Europejskiej z dnia 16 lutego 2009 r. pt. "Wytyczne dotyczące wykonania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych" gdzie wyjaśnił stronie kwestię stosowania określeń typu: "gdzie konieczne", "w miarę potrzeb" itp. oraz zapisów Kodeksu Żywnościowego (CXC 1- 1969) ogólnych zasad higieny żywności.
WIS nie zgodził się z argumentacją Strony, że "procedury higieniczne i organizacyjne są wystarczające dla zapewnienia bezpieczeństwa, a z uwagi na zasięg i wielkość produkcji poszerzanie dokumentacji oraz reguł postępowania przy powołaniu ogólnych celów rozporządzenia nr 852/2004 jest całkowicie niezasadne i nie powinno rzutować na decyzję w zakresie w jakim to nastąpiło". Dokument pt. "Zawiadomienie Komisji w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania systemów zarządzania bezpieczeństwem żywności obejmujących dobre praktyki higieniczne i procedury oparte na zasadach [...], uwzględniając ułatwienia/elastyczność w zakresie wdrażania w niektórych przedsiębiorstwach spożywczych" (2022/C 355/01) jasno wskazuje, że podejście dwuetapowe w oparciu o programy warunków wstępnych i krytyczne punkty kontroli, jest minimalnym wymaganiem prawnym w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa żywnościowego. Jasno przywołano więc obowiązek określony w art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, zgodnie z którym podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze muszą wprowadzić, wdrożyć i utrzymywać stałą procedurę łub procedury oparte na zasadach [...], co oznacza obowiązek przeprowadzenia analizy zagrożeń i rozważenia, czy można zidentyfikować krytyczne punkty kontroli, co stanowi dwie pierwsze zasady [...]. Zaakcentowano, że dokument ten podkreśla, że w Unii Europejskiej główną rolę przypisuje się analizie zagrożeń, uważanej za niezbędną do określenia poszczególnych poziomów ryzyka, np. czy [...] są wystarczające, czy też należy zająć się ryzykiem pośrednim łub ryzykiem związanym ze znaczącymi zagrożeniami, odpowiednio w ramach operacyjnych programów warunków wstępnych lub krytycznych punktów kontroli. Przed zastosowaniem procedur opartych na [...] w odniesieniu do dowolnego przedsiębiorstwa podmiot prowadzący takie przedsiębiorstwo spożywcze powinien wdrożyć programy warunków wstępnych, w tym [...] i pozostałe środki określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Są to filary działań w zakresie zapobiegania i gotowości podejmowanych w ramach każdego systemu zarządzania bezpieczeństwem żywności, które są konieczne do opracowania procedur opartych na [...], stanowiących systematyczną kontrolę znaczących, specyficznych zagrożeń przeprowadzaną przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze, których to zagrożeń nie da się w wystarczającym stopniu kontrolować wyłącznie w ramach programów warunków wstępnych. Ponadto jako przykład małego podmiotu podaje przedsiębiorstwo spożywcze zatrudniające tylko dwóch pracowników i wytwarzające jeden produkt, który nie jest uważany za obarczony ryzykiem. Rozpatrując zatem odwołanie, WIS zapoznał się z dołączonym do akt sprawy dokumentem przedstawionym do wglądu podczas kontroli sanitarnej pt. "Raport z przeglądu systemu [...] - Badania Właścicielskie", który stanowi zapis z badań właścicielskich trzech rodzajów kanapek oferowanych przez zakład za pośrednictwem automatów vendingowych. Badanie to polegało jedynie na ocenie walorów smakowych i wizualnych trzech rodzajów kanapek przez pięć kolejnych dni. Jako wnioski widnieje zapis "Kanapki nr 1 oraz 2 zdatne do spożycie przez okres 4 dni, kanapka nr 3 okres zdatności 3 dni. Z powodu szybkiej utraty walorów smakowych, kanapka nr 3 zostaje wycofana z oferty do automatów vendingowych". Zatem w przypadku zakładu Spółki planowana produkcja dotyczy wyrobów, które będą dostępne szerokiej grupie konsumentów. Zdaniem organu odwoławczego dokonana przez PPIS ocena przedstawionej dokumentacji była odpowiednia.
Przechodząc do omówienia zarzutu dotyczącego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005, poprzez nałożenie na stronę obowiązków niewynikających z przepisów prawa - WIS zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powołał się na zapis art. 16 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym środki spożywcze produkowane wprowadzane do obrotu powinny spełniać wymagania mikrobiologiczne określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2073/2005. Na podstawie przywołanych rozporządzeń, obowiązek przeprowadzania badań przez przedsiębiorstwo został właściwie sformułowany. W przepisach tych nie sposób doszukać się wyjątku, a w szczególności brak jest podstaw do uznania, że w razie, gdy wyniki badań określą jakość mikrobiologiczną badanej partii jako zadowalającą, wówczas prowadzący przedsiębiorstwo jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia kolejnych badań. Oparł swe twierdzenia na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., o sygn. akt. II OSK 1923/17, że podmiot prowadzący przedsiębiorstwo jest adresatem normy z art. 3 rozporządzenia nr 2073/2005, co oznacza, że jest zobowiązany do zapewnienia spełniania wymogów prawa żywnościowego, a w przypadku naruszenia tego obowiązku ponosi ono negatywne konsekwencje określone w przepisach prawa.
Nadto WIS podzielił pogląd organu I instancji, że nie ulega wątpliwości, że z uwagi na cele prawa żywnościowego, w tym przede wszystkim ochronę życia i zdrowia konsumentów, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze jest zobowiązany wypełniać wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu, a w szczególności rzetelnie realizować obowiązki w odniesieniu do zachowania kryteriów mikro-biologicznych pod kątem Listeria monocytogenes, z uwagi na stwarzane przez tę bakterię zagrożenie dla zdrowia i życia. Podkreślono, że PPIS omówił kryteria mikrobiologiczne i kryteria bezpieczeństwa określone w pkt 1.2 i 1.3 załącznika I do rozporządzenia nr 2073/2005. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja Strony sugerująca, że za zgodność surowców z kryteriami mikrobiologicznymi odpowiadają wyłącznie dostawcy jest nieprawidłowa, gdyż zgodnie z jej tokiem myślenia jest to powielanie procedur. Według opinii odwołującego nałożenie na spółkę obowiązku badań mikrobiologicznych jest nadmierne i w okolicznościach prowadzonej działalności pozbawione uzasadnienia. W ocenie WIS należało uznać, że organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Poczynione ustalenia obligowały organ do zdefiniowania konkretnego obowiązku. Uzasadniając swą decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. W sposób wyczerpujący uargumentował dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając wszystkie istotne kwestie.
Odnośnie ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej stypizowanej w art. 7 k.p.a. - WIS stwierdził, że wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że jest zdeterminowany, aby uzyskać wpis dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. W toku postępowania przed organami I i II instancji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Strona nie modyfikowała posiadanej dokumentacji systemu [...]. Według oceny WIS, organ I instancji nie naruszył prawa procesowego; podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, m.in. przeprowadził kontrolę tematyczną, umożliwił stronie złożenie dodatkowych wyjaśnień i dowodów oraz ponownie dokonał analizy przedstawionego przez stronę projektu i opinii rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych dla zakładu S.
Kwestionując powyższą decyzje ostateczną Skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 61, art. 62 ust. 1 pkt. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia – poprzez bezzasadną akceptację odmowy zatwierdzenia zakładu produkcyjnego oraz akceptację warunkowego zatwierdzenia zakładu produkcyjnego, podczas gdy Skarżąca spełniła kryteria do zatwierdzenia zakładu produkcyjnego;
2. art. 3 rozporządzenia komisji (WE) Nr 2073/2005 z 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nałożenie na Skarżącą obowiązków niewynikających z przepisów prawa;
3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3, 4, 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez akceptację błędnych ustaleń stanu faktycznego w zakresie analizy zagrożeń systemu [...] Skarżącej;
4. art. 77 §1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pobieżne przeanalizowanie zebranego materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków sprzecznych z rzeczywistymi rozwiązaniami przyjętymi przez Skarżącą w zakładzie produkcyjnym.
W uzasadnieniu opisała stan faktyczny podkreślając, że działalność prowadzona przez spółkę ma charakter detalicznej: wykonywaną przez personel dotychczas ograniczony do jednej osoby zatrudnionej na etacie kucharza; dokonującą produkcji małych ilości produktów gotowych do spożycia; o wąskim gronie potencjalnych klientów, gdyż obszar obejmujący dystrybucję produktów ogranicza się do ściśle określonych miejsc i odbiorców; dotychczas wykonywana jest z wyłączeniem przetwarzania surowców: jaj, warzyw okopowych/ korzeniowych oraz surowego mięsa. Skarżąca nie posiada uwarunkowań, które pozwalałyby jej na szeroką dystrybucję produkowanej żywności. Nie można w tych okolicznościach mówić o "szerokiej grupie konsumentów", gdyż zakład produkcyjny będący przedmiotem zatwierdzenia nie posiada takiego potencjału. Zaś detaliczny charakter działalności Skarżącej uzasadnia stosowanie reguł bezpieczeństwa żywności lecz zgodnie z treścią rozporządzenia 852/2005 przy wdrażaniu procedur jak i dokumentacji [...] uwzględnia się wielkość, w tym zasięg prowadzonej produkcji. Opracowany przez wnioskodawczynię system [...] oraz dobre praktyki higieniczne uwzględniają istniejące w procesach produkcji zagrożenia, sposoby ich identyfikacji, zapobiegania i ewentualnego zwalczania. W szczególności uwzględniono szczególnie istotne dla bezpiecznych procesów produkcji instrukcje i procedury.
Dalej wyjaśniono tryb zapobiegania zanieczyszczeniom krzyżowym oraz obowiązek naświetlania jaj świeżych przed sprzedażą. Przedstawiono program zwalczania salmonelli, spadek zatruć i brak odniesienia się przez WIS do tych argumentów. Wskazano na zasady prowadzenia badań mikrobiologicznych i zarzucono, że wbrew twierdzeniom organu, iż to produkt, a nie surowce wymagają badań pod kątem kryteriów mikrobiologicznych podkreślono, że to rodzaj produkowanej żywności tj. kanapki, sałatki itp. sprowadza przywołaną procedurę do faktycznego badania składników tych produktów, a w rzeczywistości do badania samych surowców składających się na dany produkt - to stanowi bezpośrednie powielenie procedur, za które odpowiada dostawca konkretnego surowca. Nałożenie na wnioskodawczynię obowiązku przeprowadzania badań mikrobiologicznych jest obowiązkiem nadmiernym i w okolicznościach prowadzonej przez nią działalności całkowicie pozbawionym uzasadnienia.
Odnosząc się zaś do zarzutu, iż w dokumentacji Skarżącej brak jest odniesienia do wymogów rozporządzenia 2073/2005 wskazano, że "Wytyczne do prowadzenia badań, o których mowa, mogą być zawarte w wytycznych dobrej praktyki, o których mowa w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 852/2004" nie ustanawiają wymogu ich zamieszczenia w [...], czy w jakiejkolwiek dokumentacji zakładu produkcyjnego. Zaakcentowano uproszczony schemat produkcji;
1. nabycie surowców - odbywa się od certyfikowanych dostawców, dużych producentów podlegających m.in. pod nadzór weterynaryjny - surowce są bezpieczne,
2. w całym procesie zapewniony jest nieprzerwany ciąg chłodniczy, rozdział czasowy poszczególnych etapów produkcji oraz postępowania z surowcami zgodnie z wymaganym sposobem ich przetwarzania - surowce pozostają bezpieczne,
3. produkcja odbywa się z zastosowaniem zasad [...] oraz [...] i [...] - jest zachowany pełny reżim sanitarny oraz rozdzielność czasowa poszczególnych etapów produkcyjnych - brak jest ryzyka zainfekowania żywności ze względu na korzystanie z bezpiecznych surowców,
4. dystrybucja produktów również odbywa się z zachowaniem wszelkich zasad higieny (co potwierdził w decyzji organ zatwierdzając samochód służący do transportu produktów).
Podkreślono, że taki schemat gwarantuje zachowanie bezpieczeństwa żywności na każdym etapie, a na żadnym z nich nie zachodzi ryzyko zanieczyszczenia żywności bakteriami Listeria Monocytogenes bądź Salmonella. Produkcja prowadzi do powstania w pełni bezpiecznego produktu gotowego do spożycia. Natomiast skarżone decyzje bazują na subiektywnych stwierdzeniach pracowników organu, którzy w toku prowadzonej kontroli nałożyli na Skarżącą obowiązki nieznajdujące poparcia w przepisach prawa. Oprócz tego zakwestionowano sposób postępowania Skarżącej oraz opracowane przez nią procedury bez jasnego wskazania do jakich rzekomo uchybień mogłoby dojść w toku produkcji: w szczególności nie wykazano jaki jest cel ponownej sterylizacji jaj, bądź też z jakich przyczyn odmawia się możliwości korzystania w produkcji z jaj świeżych uprzednio poddanych sterylizacji. Podobnie nie wykazano z jakich przyczyn domaga się od Skarżącej przeprowadzania ponownych badań mikrobiologicznych kiedy to zarówno rozmiar produkcji i handlu, jak i fakt, że surowce wykorzystywane do produkcji są od certyfikowanych dostawców, którzy uprzednio są zobowiązani do zapewnienia zgodności z wymogami mikrobiologicznymi, w szczególności w odniesieniu do mięsa drobiowego, które badane jest zgodnie z procedurą weterynaryjną dot. uboju.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w wyniku ponownej analizy wniosku o rozszerzenie zakresu działalności zakładu, dokonał oceny zebranej dokumentacji i uznał, że ustalenia poczynione przez organ I instancji były wystarczające do odmownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej w zakresie wprowadzania do obrotu kanapek, sałatek i dań garmażeryjnych przygotowywanych na miejscu na bazie świeżych jaj, z dodatkiem mięsa drobiowego przygotowywanego z obróbką termiczną na miejscu, z wykorzystaniem warzyw okopowych/korzeniowych dostarczanych bez obróbki wstępnej. Przywołał treść regulacji unijnych; zapisy protokołu kontroli sanitarnej w zakładzie Skarżącej podkreślając, że niekompletna dokumentacja [...] pozwalała na wydanie decyzji zatwierdzającej zakład warunkowo w zakresie produkcji kanapek, sałatek z dodatkiem mięsa (poza drobiowym) przygotowywanych od surowca z rozdzielnością czasową z wykorzystaniem warzyw (poza okopowymi) przygotowywanych z rozdzielnością czasową, dań garmażeryjnych z wykorzystaniem pasteryzowanej masy jajecznej. WIS skonkludował wreszcie, że konsument jest ostatecznym adresatem żywności, który ponosi całe ryzyko konsekwencji zdrowotnych związanych z jej spożyciem. Stąd ochrona konsumenta na rynku żywności stanowi ważny interes społeczny. Bezpieczna żywność to m.in. taka, która nie zawiera obcych, toksycznych związków chemicznych, szkodliwych mikroorganizmów i innych ciał. Analizując zagrożenia dla zdrowia pojawiające się w spożywanej żywności, należy rozpatrywać czynniki związane z jej wytwarzaniem, przetwórstwem, dystrybucją i konsumpcją. Wskazał, że już na etapie kontroli w zakładzie, wskazał Stronie czynniki mające wpływ na uzyskanie decyzji zgodnej z jej żądaniem, umożliwiając jej dostosowanie zakładu oraz dokumentacji do wymogów prawnych. Jednakże Strona na każdym etapie postępowania, w tym również odwoławczego, podtrzymywała swój wniosek w pierwotnym brzmieniu, jak również nie modyfikowała posiadanej dokumentacji systemu [...]. W takich okolicznościach organ miał podstawy zakładać, że Skarżąca była zdeterminowana, aby uzyskać zatwierdzenie dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku. Zatem WIS przeprowadzając własne postępowanie wyjaśniające dokonał oceny zebranej dokumentacji i uznał, że suma ustalonych faktów przez organ I instancji była wystarczająca do rozpatrzenia wniosku zakończonego decyzją odmowną w określonym brzemieniu. Oceniając całokształt zebranej dokumentacji, nie można bowiem zgodzić się z sugestią Strony, że akceptacja odmowy zatwierdzenia była bezzasadna. Zakład produkcyjny S. w wyniku ponownej analizy wniosku o rozszerzenie zakresu działalności zakładu, uwzględniwszy wskazania organu II instancji, został warunkowo zatwierdzony w zakresie wprowadzania do obrotu kanapek, sałatek i dań garmażeryjnych przygotowywanych na miejscu z dodatkiem mięsa (poza drobiowym) przygotowywanym od surowca, warzyw (z zastrzeżeniem wykorzystywania warzyw okopowych po obróbce wstępnej) oraz jaj (z wyłączeniem jaj świeżych). Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji m.in. w zakresie przypisania miejsc konkretnym procesom (m.in. szybkiego schładzania produktów gotowych, pakowania, przechowywania), realizacji wymagań rozporządzenia 2073/2005 oraz analizy ryzyka w systemie [...] z uwzględnieniem mikrobiologicznych zagrożeń wydano warunkowe zatwierdzenie z zastrzeżeniem trzymiesięcznego okresu na dopełnienie wymogów prawa żywnościowego. Podkreślono także, że przedstawiona Księga systemu [...] nie zawierała rozwiązań pozwalających na wykluczenie zanieczyszczeń krzyżowych w przypadku poszerzenia działalności o produkcję żywności od surowca w jednym pomieszczenie kuchennym, bez wydzielonego miejsca obróbki wstępnej warzyw, mięsa i jaj. A zatem zostały naruszone wymagania określone w art. 4 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 852/2004. Opisy w dokumentacji Spółki nie zawierają tak istotnych informacji jak: przypisanie miejsca w pomieszczeniu kuchennym konkretnym czynnościom produkcyjnym, określenia przedziału czasowego produkcji poszczególnych grup asortymentowych w odniesieniu do czynności związanych z innymi surowcami, parametrów dotyczących obróbki cieplnej tj. temperatury i czasu.
Na rozprawie Prezes Spółki podtrzymał zarzuty skargi akcentując rozmiar, zakres i sposób prowadzonej działalności. Wyjaśnił, że zrezygnowano z używania warzyw okopowych i korzennych zastępując je już przetworzonymi, gotowymi do spożycia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji - wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że materialnoprawną podstawę działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 148 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 regulujące związek tegoż aktu z rozporządzeniami (WE) nr 852/2004 i (WE) nr 853/2004 w odniesieniu do zatwierdzania zakładów przedsiębiorstwa spożywczego – stanowiąc, że właściwe organy określają procedurę, zgodnie z którą podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze występują o zatwierdzenie zakładów zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 852/2004 i (WE) nr 853/2004 (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie właściwy organ przeprowadza kontrolę na miejscu. Natomiast z mocy ust. 3 - właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego. W świetle ust. 4 - właściwy organ może udzielić zatwierdzenia warunkowego, jeżeli wydaje się, iż zakład spełnia wszelkie wymogi w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Organ ten udziela ostatecznego zatwierdzenia jedynie wówczas, gdy z kolejnej kontroli urzędowej przeprowadzonej w danym zakładzie w ciągu trzech miesięcy od momentu zatwierdzenia warunkowego wynika, iż zakład ten spełnia pozostałe stosowne wymogi prawa żywnościowego /.../.
Natomiast ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w rozdziale 2 – p.n. Rejestracja i zatwierdzanie zakładów – w art. 61 ustanowiła kompetencję organów państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów prowadzących ustawowo określoną działalność – wskazując na tryb i na zasady określone w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzeniu nr 882/2004.
Zatem w świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że ustawodawca krajowy sankcjonuje obowiązek stosowania przez osoby prowadzące przedsiębiorstwa należące do sektora spożywczego przepisów rozporządzenia nr 852/2004 i nr 2017/625 oraz wymogów rozporządzenia 2073/2005. Zapewnia to wykonanie oraz pełną skuteczność ww. unormowań unijnych zawartych w aktach o randze rozporządzeń, które stosuje się w krajach UE bezpośrednio, bez konieczności wdrażania ich do systemu prawa krajowego. Dlatego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mają istotnego znaczenia zawarte w skardze obszerne dywagacje dotyczące zasad stosowania przepisów unijnych. Nie są też zasadne wywody dotyczące reguł wykładni tych przepisów. W tym zakresie zaznaczyć przyjdzie, że wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku procesu stosowania prawa, w toku którego ma miejsce wybór normy prawnej mającej zastosowanie w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Stosowanie przepisu prawa związane jest z odczytaniem jego treści, przy czym niektóre tylko z przepisów można uznać za jasne i niewymagające interpretacji. Zaistnienie wątpliwości na tle treści przepisu prawnego nie powoduje jednak, że jego zastosowanie jest wykluczone, bowiem usunięcie jakiejkolwiek wątpliwości związanej z rozumieniem danej normy prawnej lub jakiegoś jej fragmentu, następuje w drodze różnego rodzaju wykładni języka prawnego.
Jak podano na wstępie, rozporządzenie nr 852/2004 dotyczy higieny środków spożywczych i według definicji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia "higiena żywności", zwana "higieną", oznacza środki i warunki niezbędne do kontroli zagrożeń i zapewnienia przydatności do spożycia przez ludzi środków spożywczych uwzględniając ich zamierzone użycie. Komentowane rozporządzenie w pkt 12 preambuły wskazuje, że bezpieczeństwo żywności wynika z kilku kwestii: ustawodawstwo powinno ustanawiać minimalne wymogi higieny; powinny odbywać się urzędowe kontrole w celu sprawdzania czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają zgodność z tymi wymogami, a podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze powinny ustanawiać i realizować programy i procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady [...] (Analiza Zagrożeń i Krytyczne Punkty Kontroli - dopisek Sądu). Norma ta jednoznacznie sygnalizuje rozgraniczenie pomiędzy obowiązkami podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie ustanawiania i realizacji programów i procedur zapewniających bezpieczeństwo żywności, a obowiązkami podmiotów kontrolujących wykonanie tych obowiązków. Przepis art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 określa środki higieny, stanowiąc w ust. 3, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny:
a) zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych;
b) procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia;
c) zgodność z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych;
d) utrzymywanie łańcucha chłodniczego;
e) pobieranie próbek i analiza.
Przepis ten koresponduje z art. 3 omawianego rozporządzenia, według którego podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu. Ponadto w myśl art. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad [...].
Z systematyki rozporządzenia nr 852/2004 wynika, że art. 3-5 zamieszczone są rozdziale II, zatytułowanym "Obowiązki podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze". Już tylko samo odczytanie powyższych przepisów pozwala jednoznacznie określić, że w celu zapewnienia higieny żywności ustawodawca unijny określił obowiązki polegają m.in. na zastosowaniu środków higieny, wśród których w art. 4 ust. 3 lit. b wymienia się opracowanie - w oparciu o zasady [...] - i realizację procedur zapewniających, że produkowana żywność będzie przydatna do spożycia oraz pobieranie próbek i analiza. Nie budzi wątpliwości, że zawarte w przytoczonym wyżej art. 4 ust. 3 rozporządzenia sformułowanie "gdzie właściwe" zostało użyte aby umożliwić dostosowanie tej regulacji do konkretnej sytuacji faktycznej i realiów procesu produkcji konkretnego podmiotu, który ma przyjąć odpowiednie środki higieny z katalogu przewidzianego w tym przepisie, aby zapewnić bezpieczeństwo żywności na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, stosownie do art. 3 rozporządzenia. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest zbieżne z treścią art. 2 ust. 3 omawianego rozporządzenia, w którym zastrzega się, że w załącznikach do rozporządzenia wyrażenie m.in. "gdzie właściwe" oznacza odpowiednio gdzie właściwe do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia.
Tym samym należy skonstatować, że żaden przedsiębiorca nie jest zwolniony z obowiązku stosowania wskazanych środków; bez względu na rozmiar prowadzonej produkcji. Jedynie na zasadzie art. 1 ust. 2 rozporządzenie nr 852/2004 nie ma zastosowania jedynie do produkcji podstawowej na własny domowy użytek; domowego przygotowywania, przetwarzania lub przechowywania żywności na własny domowy użytek; bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego; punktów odbioru oraz garbarni, które wchodzą w zakres definicji przedsiębiorstwa spożywczego jedynie z powodu przetwarzania surowca do produkcji żelatyny lub kolagenu.
W kwestii istnienia po stronie skarżącego obowiązku sukcesywnego pobierania próbek i przeprowadzania badań wytwarzanej żywności pod kątem obecności bakterii Listeria czy Salmonella, należy ponadto dostrzec, że w pkt 6 preambuły do rozporządzenia nr 2073/2005, które uszczegóławia obowiązki podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny żywności, wyraźnie zastrzeżono, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobowiązane do zachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi. Zachowanie zgodności powinno obejmować badanie w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz poleceniami wydanymi przez właściwy organ. W załączniku I do rozporządzenia nr 2073/2005 wskazano kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych, w tym kryteria bezpieczeństwa żywności (rozdział 1), ustalając m.in. plan pobierania próbek na obecność Listeria monocytogenes dla żywności gotowej do spożycia oraz ustalając liczbę próbek, a ponadto określono kryteria higieny procesu (rozdział 2).
Z kolei, w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2073/2005 stwierdzono, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego zobowiązane są dopilnować, aby środki spożywcze były zgodne z odpowiednimi kryteriami mikrobiologicznymi, wymienionymi w załączniku I i na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności włącznie z handlem detalicznym podejmują środki oparte na procedurach [...] oraz w ramach wdrażania dobrych praktyk higienicznych. Zgodnie natomiast z art. 4 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwa sektora spożywczego przeprowadzają w miarę potrzeb badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w załączniku I w ramach potwierdzania lub weryfikacji prawidłowego funkcjonowania stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach [...] i dobrej praktyki higienicznej (ust. 1), a nadto decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek z wyjątkiem przypadków, w których częstotliwości te są określone w załączniku I; w takim przypadku częstotliwość pobierania próbek powinna być co najmniej równa częstotliwości określonej w załączniku I. Przedsiębiorstwa sektora spożywczego podejmują tę decyzję w kontekście stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach [...] oraz dobrej praktyki higienicznej, uwzględniając przeznaczenie danego środka spożywczego. Częstotliwość pobierania próbek powinna być dostosowana do rodzaju i wielkości danego przedsiębiorstwa sektora spożywczego, pod warunkiem że nie stworzy to zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych (ust. 2). Na zasadzie art. 2 lit. l rozporządzenia zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi oznacza uzyskanie wyników badań zadowalających lub dopuszczalnych, określonych w załączniku I, w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów, poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz zaleceniami wydanymi przez właściwy organ.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że skarżąca Spółka jest podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu wyż. cyt. rozporządzeń. Tym samym zastosowanie mają również obligatoryjne obowiązki ustanowione w w/w rozporządzeniach obejmujące działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz odpowiedzialność za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym. Tym samym do jej działalności stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia. W tych okolicznościach więc Spółka była zobligowana do stosowania w prowadzonym zakładzie omówionych w decyzjach organów obu instancji środków higieny. Natomiast brak poprawnie opracowanej dokumentacji, stosownie do rodzaju i wielkości prowadzonej działalności, systemu [...], stanowi naruszenie przepisów art. 3, art. 4 ust. 3 lit. b oraz art. 5 rozporządzenia nr 852/2004.
W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i trafnie uznały, że na skarżącym ciąży obowiązek ustalenia i wdrożenia procedur związanych z badaniem żywności. Wynikający z powołanych unormowań m.in. rozporządzenia nr 2073/2005 obowiązek przeprowadzania badań przez przedsiębiorstwo został sformułowany w sposób kategoryczny i obciąża wszystkie jednostki należące do sektora spożywczego. W przepisach tych nie sposób doszukać się wyjątku, a szczególności brak jest podstaw do uznania, że w razie gdy wyniki badań określą jakość mikrobiologiczną badanej partii jako zadowalającą, wówczas prowadzący przedsiębiorstwo jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia kolejnych badań. Celnie wskazał organ także, że przedstawiona przez Spółkę dokumentacja systemu [...] – mimo wezwania do uzupełnienia – nie została dostosowana do charakteru i rozmiaru zakładu oraz wielkości produkcji.
Nie można również zaakceptować poglądu skarżącej o elastycznym podejściu do wymagań higienicznych i kupnie surowców od sprawdzonych producentów, podlegających inspekcji weterynaryjnej. W tym zakresie nie jest bowiem wystarczająca deklaracja o nieistnieniu zagrożenia, oparta wyłącznie na subiektywnym przeświadczeniu podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze. Zgodzić należy się z twierdzeniem, że tylko w drodze badania pobranych próbek możliwa jest ocena efektywności stosowanych zabezpieczeń.
Prawidłowo też organ uznał, że badania prowadzane przez przedsiębiorstwo są dokonywane niezależnie od badań przeprowadzanych przez producentów wcześniejszych. Celem bowiem tych obostrzeń jest sprawdzanie czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają zgodność z wymogami bezpieczeństwa żywności, co wynika z powołanych już wyżej przepisów. Nie ulega kwestii, że z uwagi na cele prawa żywnościowego, w tym przede wszystkim ochronę życia i zdrowia konsumentów, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze jest zobowiązany wypełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniach.
Organ I instancji nadto odniósł się do dokumentu Komisji Europejskiej z dnia 16 lutego 2009 r. pt. "Wytyczne dotyczące wykonania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych" gdzie wyjaśnił stronie kwestię stosowania określeń typu: "gdzie konieczne", "w miarę potrzeb" itp. oraz zapisów Kodeksu Żywnościowego (CXC 1- 1969) ogólnych zasad higieny żywności. Poza tym WIS omówił też kryteria mikrobiologiczne i kryteria bezpieczeństwa określone w powoływanych rozporządzeniach.
Wskazać także przyjdzie, że treść regulacji rozporządzenia nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych jest jasna i wprost obliguje przedsiębiorstwo spożywcze do pobierania próbek, zatem nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni w tym zakresie. Prowadzenie produkcji zgodnie zarówno z przepisami i zasadami [...], jak też rozporządzeniem nr 2073/2005, także nie zwalnia skarżącego ze spornego obowiązku.
Z ustaleń dokonanych w toku kontrolowanego postępowania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący, nie dochował wskazywanych wymogów kierowanych przez organ; nie przedłożył dowodów potwierdzających wykonywanie badań produkowanych wyrobów; nie dostosował dokumentacji systemu [...] do charakteru i rozmiaru zakładu oraz wielkości produkcji. Tym samym naruszone zostały wymagania określone w art. 5 rozporządzenia nr 852/2004.
Natomiast powoływane przez Spółkę "Wymagania weterynaryjne dla prowadzenia produkcji i sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej" opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 853/2004 nie mogą stanowić wskazywanego przez Spółkę zwolnienia z wykonywania spornych obowiązków skoro dotyczą producentów produktów pochodzenia zwierzęcego i ich sprzedaży, a skarżąca jest podmiotem już następnego etapu obrotu tymi produktami.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło więc do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 k.p.a. Naczelne zasady procesowe zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.
W konsekwencji należało uznać, iż dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Poczynione ustalenia obligowały organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. W sposób wyczerpujący uargumentował dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając wszystkie istotne kwestie i dokonując dogłębnej oceny także w kontekście zarzutów odwołania, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W świetle przedstawionych wywodów skargę należało oddalić, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wadliwości uzasadniających konieczność wzruszenia kontrolowanej decyzji.
W związku z powyższym Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a