III SA/Gl 353/20

III SA/Gl 353/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-08-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Iwona Wiesner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3643/21 - Wyrok NSA z 2024-04-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski wniósł skargę o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej B. nr [...] z [...] r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w B., w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 712).
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że [...] r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w B.. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Organ nadzoru powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskazał, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym można uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Tymczasem, § 5 uchwały wskazuje, iż uchwała wchodzi w życie [...] r., co oznacza, iż Rada Miejska zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do aktów kierownictwa wewnętrznego. Nie został również złożony wniosek o jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, wobec czego publikacja taka nie miała miejsca. Zatem, przedmiotowa uchwała narusza art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.
Dodatkowo zdaniem organu nadzoru, sprzeczna z prawem jest regulacja zawarta w § 1 pkt 3 uchwały w brzmieniu: opłata za korzystanie z cmentarza na czas pogrzebu (pochówek lub dochówek zwłok i prochów) w kwocie [...] zł, gdyż narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.). Uchwała nie wskazuje precyzyjnie za co pobierana jest opłata, tj. co należy rozumieć przez korzystanie z cmentarza na czas pogrzebu np. czy chodzi o czynność pochowania zwłok, wstęp na cmentarz, czy też udział w ceremonii pogrzebowej.
Organ wskazał także, że sprzeczny z prawem jest § 1 pkt 6 uchwały, regulujący opłaty za "nadzory", tj. (1) nadzór nad wykopaniem grobu, (2) nadzór nad przeprowadzeniem ekshumacji, (3) nadzór nad montażem i/lub demontażem nagrobka, (4) nadzór nad budową grobu murowanego.
W ocenie organu nadzoru, regulacja zawarta w § 1 pkt 6 uchwały, wykracza poza delegację z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przedmiotowa uchwała powinna bowiem ograniczać się do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza, tymczasem nadzór nad czynnościami wymienionymi w § 1 pkt 6 uchwały, nie mieści się w pojęciu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów Wojewody, Gmina wskazała, iż sądowa kontrola legalności aktów pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego dokonywana jest na dzień ich wydania tj. ocenę przeprowadza się według stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego na dzień podjęcia aktu. Zmiana wykładni przepisów prawa w trakcie obowiązywania danej normy nie może zostać pominięta przy przeprowadzaniu kontroli legalności aktu, a interpretacja obowiązująca na dzień orzekania nie może mieć takiego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, który prowadziłby do derogowania aktu będącego przedmiotem zaskarżenia. Uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia nieważności (orzeczenia niezgodności z prawem) uchwały (zarządzenia) pochodzącej od organu jednostki samorządu terytorialnego ogranicza się do przypadku "istotnego naruszenia prawa." W sytuacji zaś gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, co w konsekwencji wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. Na potwierdzenie swego stanowiska mina powołała orzecznictwo sądowoadmnistracyjne.
Gmina zaakcentowała, że organ nadzoru powołuje się na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi podstawę do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, m.in.: wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt. I GSK 548/18 oraz wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt. Il OSK 2990/17. Jednakże Uchwała będąca przedmiotem skargi podjęta została [...] r., a więc przed ogłoszeniem tych wyroków. Ponadto sam organ nadzoru w okresie, kiedy podejmowana była zaskarżona uchwała, stał na stanowisku, iż uchwała w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza, wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi aktu prawa miejscowego, co prawdopodobnie stanowiło przyczynę braku wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przewidzianym prawem terminie. Na potwierdzenie stanowiska organu w 2017 r., Gmina przytoczyła pogląd Wojewody Śląskiego wyrażony w rozstrzygnięciach nadzorczych, w którym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwał podejmowanych przez inne jednostki samorządowe, stwierdzając, że "art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego". Gmina zwróciła uwagę, że tożsame z wyżej powołanymi rozstrzygnięciami Wojewody Śląskiego jest stanowisko tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 7 marca 2016 roku, sygn. akt IV SA/GI 35/16. Następnie Gmina zarzuciła, oczywistą niekonsekwencję organu nadzoru, którego poglądy na charakter prawny przedmiotowej uchwały uległy na przestrzeni lat całkowitej zmianie. Gmina wskazała, że w październiku 2017 r. przekazany został do Wojewody Śląskiego projekt uchwały Rady Miejskiej B. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w B., zawierający w § 5 klauzulę promulgacyjną o ogłoszeniu uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W odpowiedzi na przestany (przed podjęciem uchwały) projekt do organu nadzoru, pracownik Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego kategorycznie wskazał, iż uchwałę takiej treści uważa za akt kierownictwa wewnętrznego. Na okoliczność przeprowadzonej rozmowy telefonicznej została sporządzona notatka służbowa z [...] r., celem uniknięcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały i zarzutów ze strony Wojewody Śląskiego o niezgodności uchwały z prawem, w tym konstytucyjnymi zasadami pewności prawa, poprawnej legislacji, legalizmu, działania przez organy władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. To wskazuje zdaniem Gminy, że Wojewoda Śląski jest wysoce niekonsekwentny w zakresie swojego stanowiska w przedmiocie aktów podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Jednocześnie taka niekonsekwencja nie może obciążać Organu, który postępował zgodnie z ówczesnym stanowiskiem organu nadzoru.
Odnosząc się z kolei do drugiego z powołanych w skardze zarzutów, tj. braku dostatecznej oznaczoności opłaty za korzystanie z cmentarza na czas pogrzebu oraz przekroczenia delegacji ustawowej poprzez ustalenie opłat za nadzór nad określonymi w uchwale czynnościami wykonywanymi na terenie cmentarza komunalnego w B., Gmina wskazała, że stwierdzenie jakoby opłaty te nie były opłatami za korzystanie z cmentarza (obiektu użyteczności publicznej) jest nietrafione. Uprawnienie do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego jest potwierdzeniem możności sprawowania kompetencji wynikających z przysługującego prawa własności oraz wyrazem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Właściwe wykonywanie uprawnień właścicielskich byłoby niemożliwe bez bieżącej kontroli czynności wykonywanych na terenie cmentarza przez podmioty zewnętrzne. Mając bowiem na uwadze specyfikę świadczenia usług cmentarnych i pogrzebowych oraz wynikające z tego reżimy znajdujące swoje źródło w przepisach prawa budowlanego oraz sanitarnego, brak nadzoru nad pracami podejmowanymi na terenie obiektu groziłby wystąpieniem niewspółmiernych do spornych opłat ryzyk oraz ujemnych konsekwencji związanych z niewypełnieniem przewidzianych dla określonych prac cmentarnych obostrzeń, jak np. warunki techniczne w zakresie wymiarów i rozmieszczenia mogił. Prawodawca lokalny ustalając opłaty kierował się dbałością o ogólnospołeczny interes prawidłowego wykonywania prac na cmentarzu i skorzystał z przepisanej prawem kompetencji do określenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie cmentarzy komunalnych jest zadaniem własnym gminy. Oznacza to obowiązek gmin w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb w zapewnieniu należytej jakości wykonywanych, na rzecz lokalnych wspólnot, zadań. W ocenie Gminy w kompetencji do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów publicznych, mieści się kompetencja do ustalenia cen i opłat za wykonywanie nadzorów. Konieczność dbałości o własne mienie, zwłaszcza gdy jest to mienie o charakterze publicznym (komunalnym) nakazuje, aby wszelka ingerencja w przedmiot prawa własności samorządu była jak najmniej inwazyjna z punktu widzenia jego trwałości. Nadzór nad pracami wykonywanymi na terenie cmentarza służy zapewnieniu przestrzegania prawa podczas ich wykonywania oraz minimalizacji ujemnych konsekwencji niewłaściwego obchodzenia się z mieniem komunalnym, których skutki mogą być nieodwracalne. Podstawa prawna oraz motywy jakimi kierował się organ ustalając sporne opłaty czynią je zgodnymi z prawem jako znajdujące oparcie w przepisach kompetencyjnych oraz ogólnosystemowych, a zarzut braku dostatecznej oznaczoności oraz przekroczenia delegacji ustawowej uznać należy za chybiony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1571 - dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w B., przy czym uchwale nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego). Z uwagi ma materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę tę wniósł Wojewoda Śląski na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 54 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g.: Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, zatem koniecznym było stwierdzenie nieważności uchwały.
Przystępując do oceny zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały, wskazać przede wszystkim trzeba, że została ona wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wedle zaś ust. 2 tej regulacji, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z § 3 uchwały wynika, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta B., a z § 5 uchwały, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Kontrolując legalność ww. uchwały, Sąd stwierdził, że brak jej publikacji winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. np. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). W ocenie Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowaną uchwałę. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Uchwała reguluje w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Zatem, adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Ponadto uchwała ma charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowana jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Powtórzyć więc przyjdzie, że z przytoczonego wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej).
Wskazano już wcześniej, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonej uchwały i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ Rada Miasta postanowiła, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r.". Natomiast niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Oznacza to, że cała ustawa jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy niecelowym jest szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie sprzecznej z prawem regulacji zawartej w § 1 pkt 3 i pkt 6 zaskarżonej uchwały. Tym niemniej w ocenie Sądu zarzuty organu nadzoru są niezasadne. Sąd podziela argumentację gminy zawartą w odpowiedzi na skargę, że regulacje zawarte w uchwale dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza na czas pogrzebu (pochówek lub dochówek zwłok i prochów) oraz opłat za "nadzory", tj. (1) nadzór nad wykopaniem grobu, (2) nadzór nad przeprowadzeniem ekshumacji, (3) nadzór nad montażem i/lub demontażem nagrobka, (4) nadzór nad budową grobu murowanego, są wystarczająco czytelne i nie naruszają art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 2 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 2126).