III SA/GL 346/21

III SA/Gl 346/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6173/21 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 stycznia 2021 r., nr NPII.4131.1.24.2021 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z miejskich placów zabaw 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 780 złotych (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 stycznia 2021 r., nr NPII.4131.1. 24.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXX/508/2020 Rady Miasta Chorzów z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z miejskich placów zabaw zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzów" - w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 13, pkt 14 lit. e, h-k, pkt 15, pkt 18, pkt 19 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako "u.s.g." w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że doręczona mu w dniu 22 grudnia 2020 r. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa organ nadzoru uznał wszelkie, zawarte w regulaminie przyjętym przez Radę Miasta Chorzów, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego zobowiązany był do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego, na którym opierał swoje działania, przy czym nie mógł on regulować spraw uregulowanych już wcześniej przepisami aktów prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa, określonej w przepisach rozdziału III Konstytucji RP.
W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Chorzów przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez ustanowienie szeregu zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w tym zwłaszcza z przepisów, które ustanawiają owe zakazy pod groźbą kary. I tak, za nierespektujące zakresu upoważnienia ustawowego organ uznał postanowienia zawarte w pkt 14 lit. e, h-k, pkt 15 Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w uchwały:
1) zakaz spożywania napojów alkoholowych (pkt 14 lit. h Regulaminu) - sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w art. 14 ustawy z dnia o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.). Ustawa ta w szczególności w art. 14 ust. 6 upoważnia radę gminy do ustanowienia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że wprowadzenie tego rodzaju zakazów nie może następować na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.;
2) zakaz palenia papierosów (pkt 14 lit. h Regulaminu) - sprawy związane z zakazem palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenia papierosów elektronicznych unormowane zostały w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2182 ze zm.). Ustawa ta w szczególności w art. 5 ust. 4 upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy innych niż wymienione w ust. 1 miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego. Z tego też względu wprowadzenie tego rodzaju zakazów nie może następować na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.;
3) zakaz używania otwartego ognia (pkt 14 lit. h Regulaminu) uregulowany został w art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.);
4) wyrażony w pkt 14 lit. i Regulaminu mieści się, zdaniem organu nadzoru, w ww. art. 82 i art. 83 Kodeksu wykroczeń. Dodatkowo, posłużenie się przez Radę określeniem "w pobliże placów zabaw" nie spełnia wymogu jasności i przejrzystości legislacji i tym samym podważa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do organów państwa;
5) zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania terenów placów zabaw, m.in. poprzez rzucanie kamieni, piasku, zabawek, papierów, niedopałków, worków foliowych, opakowań szklanych i innych odpadów (pkt 14 lit. j Regulaminu) został uregulowany w art. 145 Kodeksu wykroczeń,
6) zakaz niszczenia elementów małej architektury tj. ławek, koszy, itp. (pkt 14 lit. e Regulaminu) został uregulowany w art. 124 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń;
7) zakaz niszczenia (...) roślinności, drzew, krzewów i kwiatów (pkt 14 lit. e Regulaminu) został uregulowany w art. 144 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń;
8) zakaz prowadzenia działalności handlowej bez zgody zarządcy (pkt 14 lit. k Regulaminu) został uregulowany w art. 601 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń;
9) zakaz (...) umieszczania reklam, ogłoszeń, napisów i tablic bez zgody zarządcy (pkt 15 Regulaminu) uregulowany już został w art. 63a § 1 i art. 63b § 1 ustawy Kodeks wykroczeń.
Organ nadzoru zarzucił, że Rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko nie mogła nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też - stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa - akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej prowadzić może do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Powołał się w tej materii na orzecznictwo i wskazał, że w analizowanym "Regulaminie" zawarte zostały w pkt 6 zdanie 2 oraz w pkt 10 powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych: pkt 6 zdanie 2 Regulaminu kształtuje reguły odpowiedzialności cywilnej korzystających z placów zabaw, gdyż Rada postanowiła, że Rodzice/opiekunowie i korzystający z placów zabaw powinni zachowywać się w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo. W przeciwnym wypadku ponoszą odpowiedzialność za swoje zachowanie; z pkt 10 Regulaminu wynika, że dzieci poniżej 7 roku życia mogą przebywać na terenie placów zabaw wyłącznie pod opieką rodziców/opiekunów. Za dzieci pozostawione na placach zabaw odpowiedzialność ponoszą ich rodzice/opiekunowie - rozwiązania takie z jednej strony powielają reguły sprawowania pieczy nad małoletnimi przez rodziców (opiekunów), określone w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 95 § 1 i art. 155 § 1), z drugiej zaś wyłączają odpowiedzialność zarówno właściciela obiektu, jak 1 osób trzecich, a tym samym ograniczają ogólne zasady odpowiedzialności deliktowej określone w Kodeksie cywilnym (art. 415 i n.). Zgodnie z tymi zasadami właściciel obiektu ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe na terenie tegoż obiektu na zasadzie ryzyka. Odpowiedzialności tej, mającej swe oparcie w normach Kodeksu cywilnego, a więc w regulacji ustawowej, rada gminy ograniczyć nie może mocą uchwały i dlatego wspomniane przepisy uchwały uznać należy za rażąco sprzeczne z obowiązującym prawem. Natomiast za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 32 Konstytucji RP uznać należy również unormowania zawarte w pkt 13 Regulaminu mocą, którego Rada postanowiła, że z placów zabaw korzystać mogą dzieci w wieku do 14 lat. Pozbawienie możliwości korzystania z placów zabaw przez dzieci starsze niż 14 letnie (np. 15-16 letnie) pozbawione jest podstaw prawnych i stanowi istotne naruszenie wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równego traktowania. W zakresie ograniczeń z możliwości korzystania z placów zabaw za wystarczające i zgodne z prawem uznać należy natomiast unormowania zawarte w pkt 12 Regulaminu zgodnie, z którym korzystanie z poszczególnych urządzeń na placu zabaw winno być dostosowane do rozwoju psychofizycznego dziecka. Oceny dokonuje rodzic/opiekun dziecka. Nadto wobec ograniczenia możliwości korzystania z poszczególnych urządzeń placów zabaw wynikających z atestów producenta wprowadzających np. ograniczenia wagowe użytkownika rolą i obowiązkiem zarządcy obiektu jest wyraźne i czytelne podanie wskazanych informacji osobom korzystającym z przedmiotowego urządzenia. Odnośnie pkt 19 Regulaminu wskazano, że Rada Miasta postanowiła, że naruszenie niniejszego regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego, tymczasem regulacje dotyczące odpowiedzialności za naruszenie porządku publicznego zawarte już zostały w art. 51 ustawy Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę m.in. za zakłócanie spokoju, porządku publicznego lub inne wybryki zakłócające spokój i porządek publiczny. Unormowania dotyczące bezpieczeństwa osób i mienia zawarte zostały z kolei w Rozdziale X Kodeksu wykroczeń. Analizowany przepis uchwały organ nadzoru uznał więc za podjęty z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Dalej podkreślił, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby powielania w jej treści postanowień ustawowych. Zasady poprawnej legislacji odnoszą się zarówno do przestrzegania właściwego trybu stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, jak i zasad ich redagowania. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa należy uznać wszelkie, zawarte w badanej uchwale przyjętej przez Radę Miasta Chorzów, zdania niemające charakteru normotwórczego, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. W kwestionowanych przepisach uchwały znajdują się wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego, takie jak: pkt 3 Regulaminu w brzmieniu: Zarządcą placów zabaw jest Urząd Miasta Chorzów; pkt 4 zd. 1 Regulaminu w brzmieniu: Place zabaw stanowią element architektury i umożliwiają aktywne spędzanie czasu; pkt 7 Regulaminu w brzmieniu: Stan techniczny placów zabaw kontroluje zarządca; pkt 18 Regulaminu w brzmieniu: Uwagi dotyczące funkcjonowania placów zabaw należy zgłaszać do zarządcy, tj. do Urzędu Miasta w Chorzowie, ul. Rynek 1. Wypowiedzi tego rodzaju nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają one opisanym wyżej regułom stanowienia prawa. W opinii organu nadzoru postanowienia zawarte w w/w przepisach Regulaminu nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., dlatego też nie sposób uznać je za zasady czy też za tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. znajdują się również postanowienia zawarte w pkt 5 Regulaminu w zakresie, w którym Rada Miasta określiła cele, którym służyć mają place zabaw - place zabaw przeznaczone są do celów rekreacji i aktywnego wypoczynku bowiem cele te nie sposób utożsamiać z zasadami czy też trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Odnosząc się do stanowiska Gminy organ nadzoru podkreślił, że Rada Miasta jest organem stanowiącym (w tym przypadku w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a nie organem dokonującym wyciągu przepisów (zakazów i nakazów) z obowiązujących przepisów prawa zawartych w aktach wyższego rzędu.
W skardze do tutejszego Sądu Miasto Chorzów Zaskarżyło w całości to rozstrzygnięcie zarzucając stosownie do art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały Nr XXX/508/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z miejskich placów zabaw zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzów", w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w części określonej w pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 13, pkt 14 lit. e, h- k, pkt 15, pkt, 18 i pkt 19 załącznika nr 1, oraz naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji;
2) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 10, pkt 13, pkt 14 lit. e, h-k, pkt 15, pkt, 18 i pkt 19 "Regulaminu korzystania z miejskich placów zabaw zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzów" stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXX/508/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 17 grudnia 2020 r. nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej jakimi są miejskie place zabaw;
3) art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Chorzów nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z miejskich placów zabaw będących gminnymi urządzeniami użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do spornej uchwały.
Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżące Miasto domagało się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazało, że Regulamin niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, gdyż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w Regulaminie zostały uregulowane zasady i tryb korzystania z urządzenia użyteczności publicznej; normy adresowane są do nieograniczonego kręgu osób korzystających z miejskich placów zabaw i dotyczą nieograniczonej liczby powtarzalnych sytuacji - mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Akcentując cel, który przyświeca uchwalaniu regulaminów korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej powołało się na poglądy doktryny wskazujące, iż regulaminy organizacyjne stanowione na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. gwarantować powinny właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a cel ten będzie osiągnięty jedynie w sytuacji, gdy osoby korzystające z urządzenia użyteczności publicznej będą znały, przynajmniej w podstawowym zakresie, zasady zachowania obowiązujące w miejscu, gdzie znajduje się takie urządzenie. Dlatego też konieczne jest, by organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego umożliwił zapoznanie się z tymi zasadami w sposób czytelny, jasny i łatwo przyswajalny dla wszystkich użytkowników urządzenia. Za sprzyjające osiągnięciu tego celu, Miasto uznało zebranie powszechnie obowiązujących już przepisów prawa w jednym akcie, z którym możliwe będzie każdorazowe zapoznanie się podczas korzystania z urządzenia, w tym wypadku takim aktem jest Regulamin.
W skardze wskazało ponadto, że dzięki postanowieniom pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 7 i pkt 18 Regulaminu każda z osób chcąca korzystać z placu zabaw może to zrobić bez wątpliwości dotyczących naruszania prawa własności osób trzecich, będąc pewnym, że urządzenie to stanowi własność Miasta Chorzów, jest gminnym urządzeniem użyteczności publicznej przeznaczonym do powszechnego korzystania w celach rekreacyjnych, bez konieczności spełnienia żadnych dodatkowych warunków, np. uiszczenia opłaty; w razie jakichkolwiek problemów powstałych w trakcie korzystania z urządzenia, każdej osobie przysługuje uprawnienie do zgłoszenia ewentualnych uwag zarządcy, o czym stanowią postanowienia punktu 7 i 18 Regulaminu.
Odnośnie zarzutu sprzeczności z prawem pkt 14 lit. e, h-k i pkt 15 Regulaminu Miasto wskazało, że każda z tych norm ma swoje uzasadnienie w powszechnie obowiązujących regulacjach prawa; nie zawiera powtórzenia regulacji ustawowych, jak również ich nie cytuje, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu zasady techniki prawodawczej, zakazującej powtarzania aktów wyższego rzędu. Nie doszło do jakiejkolwiek modyfikacji lub zmiany powszechnie obowiązujących norm prawnych, a zatem nie doszło do wypaczenia interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów, jak również nie istnieje ryzyko wypaczenia intencji prawodawcy. Nadto Skarżąca podkreśliła funkcję informacyjną, którą ma spełniać Regulamin; wskazała na zakazy i nakazy, których należy przestrzegać w trakcie korzystania z urządzenia. W świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zatem Rada Miasta Chorzów była w pełni uprawniona do sformułowania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej, przy czym
w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie zasad
i trybu korzystania z urządzeń zawiera upoważnienie do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się.
Odnosząc się z kolei do zakwestionowanego punktu 19 Regulaminu Miasto wyjaśniło, że powiązanie pomiędzy jego treścią a art. 51 § 1 k.w. wskazywane przez organ jest błędne bowiem obie normy znajdują zastosowanie w zupełnie różnych stanach faktycznych. Punkt 19 Regulaminu dotyczy skutków nieprzestrzegania norm ustanowionych w Regulaminie na obszarze jego obowiązywania, tj. w miejscu posadowienia urządzeń składających się na miejskie siłownie plenerowe, a przytoczony przepis Kodeksu wykroczeń obejmuje szeroko rozumiane zakłócanie porządku publicznego. Co więcej, formy zakłócania porządku publicznego, o których mowa w art. 51 § 1 k.w., tj. krzyk, hałas, alarm lub inny wybryk powodujący zakłócenie spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego albo zgorszenie, nie posiadają swojego odpowiednika w postanowieniach Regulaminu, w związku z czym, nie sposób uznać, żeby akty te były ze sobą w tej części sprzeczne.
Za pozbawiony podstaw prawnych i faktycznych uznało zarzut Wojewody Śląskiego, jakoby postanowienie punktu 13 Regulaminu, w którym określono maksymalny wiek osób korzystających z urządzeń znajdujących się na placu zabaw, stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa. Rada Miasta Chorzów ustaliła w uchwale, że z urządzeń zlokalizowanych na placach zabaw mogą korzystać dzieci w wieku do 14 lat. Jest to górna granica wieku wynikająca z atestu i określona przez producenta dla urządzeń, które znajdują się na chorzowskich placach zabaw. Nie ma żadnych urządzeń, z których bezpiecznie mogłyby korzystać dzieci powyżej 14 lat, stąd też właśnie na tym poziomie została określona górną granica wieku dla osób korzystających z placów zabaw. Na potwierdzenie załączyło przykładowe wydruki katalogowe urządzeń znajdujących się na poszczególnych placach zabaw. Dlatego za nie wystarczające w tym zakresie uznało postanowienie pkt 12 Regulaminu, gdyż dotyczy ono zupełnie innego aspektu korzystania z urządzeń. W punkcie 13 wskazano maksymalny dopuszczalny wiek dzieci korzystających z urządzeń, z kolei w puncie 12 wprowadzono nakaz korzystania jedynie z tych urządzeń, które są odpowiednie z uwagi na rozwój psychofizyczny dziecka, ale już w ramach urządzenia, które jest dopuszczalne z uwagi na jego wiek. Podkreśliło, że czym innym jest obowiązek zarządcy obiektu polegający na podaniu określonych informacji osobom korzystającym z przedmiotowego urządzenia, który może być zrealizowany poprzez umieszczenie instrukcji obsługi na każdym urządzeniu, a nie w Regulaminie uchwalanym przez Radę Miasta.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe zarzuty i argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa). W tym przypadku Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec
o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub
z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W ocenie Sądu odnosząc powyższe do niniejszej sprawy uznać należało zasadność zarzutów skargi prowadzącą do podważenia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02), a tego w uchwale – Regulaminie korzystania z miejskich placów zabaw - stwierdzić nie można.
Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje radzie gminy przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl z kolei art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Podniesione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty pod adresem Regulaminu korzystania z miejskich placów zabaw zlokalizowanych na terenie Miasta Chorzowa podzielić można na cztery grupy:
- dotyczące powtórzenia w jego treści regulacji aktów wyższego rzędu, a tym samym przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego;
- naruszenia zasad prawidłowej legislacji;
- dotyczące modyfikacji regulacji ustawowej,
- dotyczące zamieszczenia w treści uchwały zdań niemających charakteru normotwórczego.
Postawione jednak przez Wojewodę zarzuty są jednak niezasadne. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Regulamin korzystania z miejskich placów zabaw stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Uchwała bowiem dotyczy zasad i trybu korzystania z gminnego obiektu i urządzenia użyteczności publicznej; skierowana jest do osób korzystających z placów i jego urządzeń, niezależnie od tego czy są mieszkańcami Miasta, czy też nie. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania, a normy Regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny.
Badając zgodność z prawem postanowień punktów pkt 14 lit. e, h-k, pkt 15 Regulaminu dotyczących zakazu: spożywania napojów alkoholowych, palenia papierosów, używania otwartego ognia; wnoszenia w pobliże placów zabaw pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, łatwopalnych, materiałów niebezpiecznych i innych substancji niebezpiecznych; zaśmiecania i zanieczysz-czania terenów placów zabaw; niszczenia elementów małej architektury, roślinności; prowadzenia działalności handlowej, umieszczania reklam, ogłoszeń, napisów i tablic bez zgody zarządcy - to w istocie uznać należy, że po części regulacje te stanowią powtórzenie regulacji ustawowej. W ocenie Sądu jednak samo powtórzenie tych regulacji w takiej formie jak w Regulaminie, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały rady Miasta. Jeżeli dany akt prawa miejscowego ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia, to wprowadzenie powyższych zakazów mieści się w zakresie kompetencji przyznanej radzie miasta.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody, jakoby zakaz spożywania alkoholu mógł zostać ustanowiony wyłącznie na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazać należy, iż nie jest on zasadny. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym, a takim jest teren placu zabaw wynika z art. 14 ust. 2a tej ustawy. Przepis Regulaminu zaś stanowi wyłącznie powtórzenie tego zakazu, a nie jego wprowadzenie czy modyfikację. Jednocześnie stanowi ważną wskazówkę dla osób korzystających z placu zabaw co do charakteru tego miejsca, jako służącego rekreacji, przeznaczonego do wypoczynku bez spożywania alkoholu.
Podobnie ocenić należy zakaz palenia papierosów. Wprowadzenie tej regulacji w ocenie Sądu ma na celu przypomnieć korzystającym o zakazie wynikającym z art.. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 276) i jako taki nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania uchwały z porządku prawnego gminy.
Nie sposób więc w tym zakresie zarzucić uchwale Miasta naruszenia zasad wadliwej legislacji, skoro opisane wyżej postanowienia Regulaminu w żaden sposób nie naruszają przepisów wyższej rangi ani ich nie modyfikują. Nie stanowi również naruszenia prawa jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z Kodeksu wykroczeń, a szczegółowo opisanych we wstępnej części niniejszego uzasadnienia – jak zakaz działalności handlowej czy umieszczania reklam, itp. Poszczególne postanowienia Regulaminu odnoszące się do wykroczeń stypizowanych w Kodeksie nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy kodeksowej, ani też jej nie zmieniają, ani nie wypaczają. A skoro tak, to Regulamin w tym zakresie realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin nie powtarza treści przepisu ustawy lecz przypomina o obowiązkach i zakazach zeń wynikających. Takie przypomnienie nie wpłynie na wykładnię przepisu ustawy w żaden sposób. Regulamin stanowi jedynie przypomnienie normy sankcjonowanej. Norma sankcjonowana i sankcjonująca zawarte w Kodeksie wykroczeń nie doznają żadnego uszczerbku poprzez wprowadzenie zakwestionowanego przez Wojewodę postanowienia regulaminu. Regulamin nie wprowadza sankcji za naruszenie jego postanowień, a tym samym naruszenie przepisu Kodeksu wykroczeń, spotka się z odpowiedzią aparatu państwowego przewidzianą wyłącznie w tymże Kodeksie.
O sprzeczności postanowienia regulaminu z przepisem rangi ustawowej można by mówić wówczas, gdyby postanowienie to w jakimkolwiek stopniu zmieniało przepis ustawy. Skoro jednak tak się nie dzieje, to poszczególne regulacje Regulaminu stanowiące odniesienie do przepisów ustawy nie są sprzeczne ani z zasadami prawidłowej legislacji, ani też nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ich wprowadzenia do aktu prawa miejscowego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zostały bowiem powtórzone w treści Regulaminu, lecz wskazano na zakazy wynikające z przepisów ustawy.
W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie zawarte w skardze, że zebranie wszystkich reguł korzystania z placów zabaw w jednym miejscu oraz udostępnienie Regulaminu przy obiekcie pozwoli wszystkim korzystającym na zapoznanie
ze szczegółowymi regułami korzystania z obiektu przypominając jednocześnie
o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Przypomnienie tych zakazów jest również istotne z punktu widzenia charakteru miejsca, jakim jest plac zabaw i urządzenia na nim się znajdujące oraz ich budowa techniczna. Skoro palenie ognia, czy wyrywanie tarniny może naruszyć strukturę urządzeń tam zlokalizowanych i jednocześnie doprowadzić do ich nieodwracalnego uszkodzenia, to powtórzenie wymienionych zakazów wydaje się dodatkowo uzasadnione celem zachowania struktury urządzeń i ich prawidłowego funkcjonowania. Poza tym korzystającymi z placów mogą być osoby nieznające przepisów Kodeksu wykroczeń, zatem przypomnienie o obowiązujących zakazach w Regulaminie jest konieczne.
Omawiana uchwała w ocenie Sądu nie modyfikuje także wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego zasad odpowiedzialności zarządcy obiektu za szkody, ani jej nie ogranicza. W swym rozstrzygnięciu Wojewoda nie wskazał o jaki przepis ustawy dokładnie chodzi, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż postanowienia Regulaminu - pkt 6 zd. 2, zgodnie z którym korzystający powinni zachowywać się w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo, w przeciwnym wypadku ponoszą odpowiedzialność za swoje zachowanie oraz pkt 10 obowiązek pieczy nad dziećmi poniżej 7 roku życia – modyfikują zasady odpowiedzialności. Powołany przepis regulaminu wbrew twierdzeniu Wojewody, tej odpowiedzialności nie modyfikuje, ani nie ogranicza. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka nie wyłącza odpowiedzialności odszkodowawczej osoby, która wyrządza szkodę swoim zachowaniem innej osobie. Powołany przepis Regulaminu jest przypomnieniem reguły wynikającej z art. 415 kc, który zresztą Wojewoda również powołuje wywodząc z jego treści odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Regulamin zaś nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności.
Również postanowienia dotyczące należytej pieczy nad dziećmi jedynie konkretyzują zasady bezpiecznego korzystania z obiektu i mieszczą się w delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
Dalej – punkt 19 Regulaminu stanowiący, że naruszenie regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego, nie jest regulacją w sposób istotny naruszającą prawo. Skoro
w regulaminie zebrano zakazy wynikające z przepisów Kodeksu wykroczeń, to naturalną konsekwencją takiego postąpienia było również odwołanie do przepisów
o naruszeniu porządku i bezpieczeństwa publicznego.
Odnosząc się wreszcie do regulacji o charakterze nienormatywnym zawartych w Regulaminie to i one w ocenie Sądu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Materią regulowaną uchwałą rady gminy są zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawodawca zatem pod regulację aktu prawa miejscowego poddał kwestie de facto porządkowe. Jakkolwiek można by zgodzić się z Wojewodą, że te postanowienia Regulaminu, które wskazują na własność Miasta Chorzów oraz stanowiące, że place zabaw są elementem architektury, przeznaczone są do rekreacji - nie mają charakteru normatywnego, to w ocenie Sądu nie doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały. Są to uchybienia nieistotne. Jeżeli jednak Regulamin jako akt prawa miejscowego podlega publikacji, dodatkowo zostanie umieszczony na stosownej tablicy przy placu zabaw, to zawarcie takich postanowień jak wyżej wskazane jedynie posłuży wykazaniu związku pomiędzy obiektem a jego właścicielem. Każdy czytający Regulamin nie będzie miał wątpliwości co do adresata ewentualnych uwag i zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania obiektu. Z tymi postanowieniami Regulaminu powiązane zostają i te dotyczące określenia zarządcy tężni, nałożenia na tego zarządcę obowiązku kontroli stanu technicznego obiektu oraz wskazaniem komu należy zgłaszać uwagi dotyczące korzystania z obiektu. Jakkolwiek postanowienia te wymykają się spod rozumienia Regulaminu korzystania z obiektu, to jednak po pierwsze – ich zamieszczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a po drugie – czyni Regulamin aktem kompletnym.
Analogiczny pogląd przedstawił tut. Sąd w wyroku z 22 kwietnia 2021r., o sygn. akt III SA/Gl 291/21 w podobnej sprawie Skarżącego, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone wcześniej stanowisko. Sporny w sprawie Regulamin został wydawany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast użyte w tej normie pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w tym przepisie. W niniejszej sprawie kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zapisy wypełniają ten nakaz.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uwzględnił skargę Miasta Chorzów i uchylił akt nadzoru na podstawie art. 148 ppsa. O kosztach postępowania sądowego w kwocie 780 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.