III SA/GL 332/22

III SA/Gl 332/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzb ust. 17 pkt 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 305
art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Z.U.P.H. M. s.c. M. W., E. W. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 lutego 2022 r. nr SKO.OG-Covid/41.12/25/2021/17132 w przedmiocie odmowy umorzenia należności wynikających z rozliczenia świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 2 lutego 2022 r., znak SKO.OG-Covid/41.12/25/2021/17132, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako organ, SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. - Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R. (dalej jako Dyrektor PUP, organ I instancji) z 25 października 2021 r. w sprawie odmowy umorzenia Z.U.P.H. M s.c. M. W., E. W. (dalej jako skarżący, spółka) należności w wysokości [...] zł wraz z odsetkami wynikającymi z rozliczenia dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, w związku z zawartą umową z 24 czerwca 2020 r., nr [...] oraz umową z 27 sierpnia 2020 r., nr [...].
Pismami z 2 marca 2021 r. organ I instancji poinformował stronę, że po weryfikacji dokumentów stwierdzono, że kwota dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz składek na ubezpieczenia społeczne w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 wypłaconych przez Urząd Pracy jest wyższa niż kwota faktycznie należna.
W odpowiedzi na to pismo strona 30 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o umorzenie wskazanej wyżej kwoty. Uzasadniając wniosek strona wyjaśniła, że należność do zwrotu wynika z tego, że jeden z pracowników, na którego wypłacono dofinansowanie był na długim zwolnieniu lekarskim, a następnie pobierał zasiłek. Przedstawiając swoją sytuację majątkową wspólnicy wskazali, że przychody z prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej w porównaniu do 2019 r. spadły o około 40%. Strona jednak utrzymała stan zatrudnienia, choć nie mogła także liczyć na żadną pomoc w związku z trwającą epidemią.
Organ I instancji wezwał stronę do złożenia deklaracji PIT za 2019 i 2020 r. oraz przedłożenia innych jeszcze dowodów obrazujących jej trudną sytuację finansową.
Organ, działając na podstawie art. 15 zzb ust. 14 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 – dalej jako ustawa COVID-19), zwrócił się również do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wyrażenie opinii co do zasadności zwrotu. Wojewoda nie wydał opinii, lecz wskazał na konieczność uzupełnienia dokumentacji o informacje dotyczące:
- stanu zaległości w rozbiciu na należność główną oraz odsetki,
- argumentów na podstawi których została podjęta decyzja w sprawie przyznania ulgi wraz z opisem sytuacji finansowej strony ze wskazaniem, która z przesłanek wynikająca z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej jako ufp) została spełniona,
- czy pomoc de minimis mieści się w limicie pomocy udzielanej zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107i i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis,
- uwierzytelnionych sprawozdań finansowych strony za okres ostatnich trzech lat obrotowych,
- uwierzytelnionego formularza informacji przedstawianego przez przedsiębiorcę przy ubieganiu się o pomoc de minimis zgodnie z art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej,
- zaświadczeń lub oświadczeń o wielkości otrzymanej przez przedsiębiorcę pomocy publicznej de minimis za wymagany okres,
- oświadczenia przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 23 ustawy z 28 listopada 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19.
Organ I instancji ustalił, że przychód i dochód strony w latach 2018 – sierpień 2021 r. kształtował się następująco:
- 2018 r. przychód: [...] zł, dochód: [...] zł,
- 2019 r. przychód: [...] zł, dochód: [...] zł,
- 2020 r. przychód: [...] zł, dochód: [...] zł,
- do sierpnia 2021 r. przychód: [...] zł.
Dla porównania wyliczono również przychód i dochód za miesiące od stycznia do sierpnia każdego z tych lat wskazując, że kształtował się w taki sposób:
- 2018 r. przychód: [...] zł, dochód: [...] zł,
- 2019 r. przychód: [...] zł, dochód: [...] zł,
- 2020 r. przychód: [...] zł, strata: - [...] zł,
- 2021 r. przychód: [...] zł, dochód: [...] zł.
Organ wskazał, że porównując rok 2020 i 2021 r. nastąpił wzrost dochodu o kwotę [...] zł. Z kolei na prawie pięciokrotny spadek dochodu i spadek o połowę przychodu w 2019 r. w stosunku do roku 2018 nie miał wpływu stan epidemii. Przychód w 2021 r. stanowił zaś niemal ¾ przychodu osiągniętego w analogicznym okresie 2019 r., co oznacza spadek o 26,34%. Porównując przychód od stycznia do sierpnia 2021 r. z przychodem w analogicznym okresem 2020 r., to wzrósł on o kwotę [...] zł. W stosunku do 2020 r. sytuacja strony uległa poprawie w 2021 r.
W ocenie organu wykazane zobowiązania obejmujące lata 2016-2019([...]zł), 2018-2020 ([...] zł), 2020 r.([...] i [...] zł) i z 2021 r. [...] zł, [...] zł), ZUS za pracowników – [...] zł, bieżące należności ok [...] zł nie mogą mieć decydującego wpływu na i umorzenie należności ponieważ nie stanowią okoliczności szczególnych. Co więcej, organ jest wierzycielem równorzędnym w stosunku do pozostałych wierzycieli strony.
Organ powołał następnie art. 15zzb ust. 17 i 19 ustawy COVID-19 i wskazał na wynikające z tych przepisów odesłanie do art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o finansach publicznych i podniósł, że podlegające zwrotowi dofinansowanie może zostać umorzone w całości, tylko wtedy, gdy zachodzi przypadek uzasadniony ważnym interesem zobowiązanego lub interes publicznym.
Oceniając interes strony oraz interes publiczny organ wskazał na poprawę sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Zwrócił uwagę, że nie zachodzi szczególna sytuacja uzasadniająca umorzenie należności. Nie wystąpiły bowiem żadne nadzwyczajne okoliczności. Przychód w 2021 r. jest co prawda niższy niż ten z 2019 r., jednak wyższy od przychodu osiągniętego w 2020 r. Zwrotowi zaś podlegają środki nienależnie pobrane przez stronę. Instytucja ulgi ma charakter wyjątkowy i w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona wnosząc odwołanie.
W wyniku rozpoznania odwołania organ wydając zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję przywołał stan faktyczne ustalony przez organ I instancji. Zacytował również art. 15zzb ustawy COVID-19 oraz art. 64 ufp i na tej podstawie wywiódł, że decyzje o umorzeniu podejmowane są w ramach uznania administracyjnego, które polega na przyznaniu organowi możliwości wyboru pomiędzy dwoma rozwiązaniami. Przy czym w przypadku, gdy kwota dofinansowania wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranego nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest równa lub wyższa niż 1.500 zł, starosta wydaje decyzję umarzającą należność, wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego wojewody. Starosta zamierzając udzielić ulgi musi zatem uzyskać opinię wojewody, lecz jeśli wniosek o ulgę nie zasługuje na uwzględnienie, decyzja może być wydana bez takiej opinii. Skoro w ocenie organu I instancji strona nie kwalifikowała się do umorzenia należności, opinia nie była konieczna.
Zdaniem organu nawet spełnienie przesłanki w postaci ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego nie oznacza powstania obowiązku udzielenia ulgo, a jedynie stwarza możliwość jej udzielenia. Organ jednak nie może działać dowolnie, lecz zobowiązany jest do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, gdyż w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego może rozstrzygnąć o ważnym interesie podatnika, lub interesie społecznym.
W ocenie SKO organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę sytuacji finansowej strony, zebrał materiał dowodowy obrazujący jej sytuację finansową i na tej podstawie zajął prawidłowe stanowisko co do braku podstaw do umorzenia należności. Organ wskazał, że zwrotowi podlegają środki niewykorzystane, udzielone wcześniej na dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek na ubezpieczenia społeczne. W sytuacji, gdy przedsiębiorca nie może wykorzystać tych środków na wskazany cel, jest zobowiązany dokonać ich zwrotu.
Możliwość umorzenia tych należności ma charakter wyjątkowy. Sytuacja finansowa strony, w szczególności jej poprawa w 2021 r. daje możliwości dalszej działalności. Z jednej strony zwrot należności nie zachwieje bytem strony, a z drugiej umorzenie tej kwoty stanowiłoby nieuzasadnione uprzywilejowanie strony względem innych podmiotów. Prawidłowo zatem organ I instancji dokonał wyważenia interesu strony z interes publicznym i na tej podstawie wywiódł prawidłowe wnioski.
W skardze do tutejszego Sądu strona wniosła o ponowne przeanalizowanie jej sytuacji finansowej. Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe przyjęcie, że poprawa jej sytuacji w 2021 r. do roku poprzedniego już świadczy o zdolności do uiszczenia należności. Porównując dochody na wspólnika strona wskazała, że w 2018 r. (przed COVID), na każdego wspólnika miesięcznie przypadało [...] zł. W 2019 r. (COVID) dochód ten wyniósł już [...] zł. W 2020 r. (COVID) dochód miesięczny wspólnika wyniósł [...] zł, a w 2021 r. – [...] zł.
Dalej skarżąca argumentowała, że w marcu 2020 r. sprzedana została koparka, a mimo to dochód był niski.
Przekazane skarżącej środki w jej ocenie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem. Spółka bowiem utrzymała stan zatrudnienia, nie zakończyła działalności, co również świadczyć powinno o wystąpieniu interesu publicznego i prywatnego w udzieleniu ulgi. Co więcej, zdaniem strony organ pominął ciążące na spółce zobowiązania, które wynikają z zawartych z innymi organami układów ratalnych. Zawarcie tych układów jest konsekwencją trudnej sytuacji spowodowanej stanem epidemii.
Strona wskazała również na nałożony na nią obowiązek wynikający z art. 208 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, a polegający na utrzymaniu w gotowości posiadanych pojazdów tak, by mogły być wykorzystane do obrony Polski. Zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy niemożnością uzyskania ulgi, a koniecznością odstąpienia w razie potrzeby pojazdów przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie strona podała, że poprawa sytuacji finansowej wynikała ze sprzedaży koparki. Nadto podkreśliła, że uzyskane środki, których umorzenia odmawia organ zostały jednak wydane zgodnie z przeznaczeniem. Ten pracownik, który przebywał na zwolnieniu lekarskim ostatecznie zakończył pracę w styczniu 2022 r. Przy rozwiązaniu umowy o pracę strona wypłaciła mu [...] zł, zatem kwotę znacznie wyższą od tej, której umorzenia odmówił organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako ppsa), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Decyzja organu I instancji została wydana z upoważnienia prezydenta miasta na prawach powiatu, a stosowne upoważnienie z 6 października 2021 r. zamieszczono w aktach administracyjnych. Z mocy art. 15zzb ust. 14 ustawy COVID-19 organem właściwym do dochodzenia zwrotu należności jest starosta, który jednak z mocy ust. 20 tego artykułu może upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy do wykonywania tych czynności.
Zaznaczyć należy, że spór w niniejszej sprawie nie koncentruje się na tym, czy strona wykorzystała przyznane jej na podstawie umowy środki niezgodnie z przeznaczeniem, czy też spożytkowała je na realizację celu, na który je otrzymała. Przedmiotem kontroli sądu jest bowiem decyzja o odmowie umorzenia należności. Sąd ocenia wyłącznie to, czy prawidłowo organ odmówił umorzenia należności, czy też rozważając te kwestie popełnił błąd. W konsekwencji podstawą rozstrzygnięcia są przepisy art. 15zzb ust. 14, ust. 17 – 19 ustawy COVID-19.
Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dofinansowania nienależnie lub w nadmiernej wysokości przedsiębiorca zwraca dofinansowanie w całości lub tę część dofinansowania, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 15zzb ust. 14). W takim przypadku jednak, starosta z urzędu albo na wniosek przedsiębiorcy może:
1) umorzyć w całości albo w części należności z tytułu zwrotu części dofinansowania;
2) odroczyć terminy spłaty należności z tytułu zwrotu części dofinansowania;
3) rozłożyć na raty spłatę należności z tytułu zwrotu części dofinansowania (art. 15zzb ust. 17).
Do spraw, o których mowa w ust. 17, stosuje się odpowiednio przepisy art. 64 ustawy o finansach publicznych (art. 15zzb ust. 19 ustawy COVID-19). Przepis ten (art. 64 ufp) w ust. 1 pkt 2 lit. a stanowi, że właściwy organ może umorzyć w całości należności w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.
Przytoczony art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ufp obliguje organ do ustalenia, czy w sprawie wystąpił interes publiczny lub ważny interes strony w umorzeniu należności. Zaznaczyć jednak należy, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. Uznanie nie oznacza jednak dowolności. Istota tej konstrukcji polega na tym, że organ administracji publicznej zachowuje - w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego oraz ratio legis upoważnienia ustawowego do takiego działania - swobodę w zakresie wyboru kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia. Zaakcentować przy tym wypada, że sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona tylko do zbadania, czy organ w pełni wyjaśnił całokształt okoliczności stanu faktycznego i czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia przez organ granic swobodnego uznania. Sąd był zobowiązany zbadać, czy organ należycie ustalił wystąpienie ważnego interesu strony lub interesu publicznego w umorzeniu należności. Przy ustalaniu przesłanki ważnego interesu strony konieczne jest ustalenie sytuacji materialnej strony, w tym ewentualnie szczególnych okoliczności wpływających na tę sytuację. Zarazem jednak interes ten musi być na tyle istotny, że jego pominięcie skutkowałoby wyraźne dostrzegalnymi, negatywnymi konsekwencjami dla strony.
Z kolei odwołanie się do interesu publicznego wymaga każdorazowo dokonywania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej.
Tym obowiązkom organ sprostał. Ustalił bowiem przychód i dochód strony w poszczególnych latach jej działalności począwszy od 2018 r. do sierpnia 2021 r. Na tej podstawie wywiódł, że sytuacja materialna strony poprawia się licząc od sierpnia 2020 r. Co więcej myli się skarżąca twierdząc w skardze, że w 2019 r. już trwała epidemia koronawirusa. Dość powiedzieć, że pierwsze przypadki choroby nim wywołanej pojawiły się dopiero z końcem pierwszego kwartału 2020 r. Spadek obrotów w 2019 r. nie był zatem spowodowany epidemią.
Oceniając interes publiczny prawidłowo organ wskazał, że środki zostały przekazane skarżącej w celu sfinansowania części kosztów wynagrodzenia pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne. Środki, których umorzenia domaga się skarżąca stanowią środki publiczne, podlegające szczególnym rygorom wydatkowania i rozliczania. Jeżeli zatem środki te nie zostały przez stronę przeznaczone na sfinansowanie celu, na który zostały one jej udzielone, to niewątpliwie powstaje konieczność ich zwrotu. Umorzenie skutkowałoby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem skarżącej wobec innych uczestników obrotu gospodarczego. Jednocześnie sytuacja majątkowa spółki, choć nadal trudna, nie uzasadnia umorzenia należności. Skarżąca bowiem funkcjonuje i spłaca układy ratalne. Organ nie stwierdził, że skoro spółka nie zakończyła działalności, to jest w dobrej sytuacji. Organ stwierdził, że sytuacja majątkowa strony poprawia się i nie jest na tyle trudna, że konieczność zwrotu nienależnie pobranych środków zachwieje jej działalnością. Przepis art. 15zzb ust. 17 pkt 2 i 3 przewiduje dwie inne możliwości pomocy stronie w postaci rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności.
Na zakończenie kilku słów komentarza wymaga podniesiony na rozprawie argument, jakoby strona wypłaciła temu pracownikowi, który przebywał na długim zwolnieniu lekarskim kwotę [...] zł, wykorzystując tym samym zgodnie z przeznaczeniem otrzymaną kwotę dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników. Sąd rozumie, że to chodzi o tego pracownika, na którego strona otrzymała dofinansowanie, lecz wskutek jego nieobecności w pracy, nie wykorzystała dofinansowania na jego wynagrodzenie i składki. Skarżąca wywodzi, że skoro i tak wykorzystała przekazane jej dofinansowanie na wynagrodzenie pracownika, to nie jest zobowiązana do zwrotu środków do organu.
Z tego względu powstaje pytanie, czy istnieje przedmiot umorzenia. Sąd miał jednak na względzie to, że organ I instancji wydał decyzję 25 października 2021 r., a SKO rozpoznawało sprawę 2 lutego 2022 r. Wypłata wynagrodzenia zwalnianemu pracownikowi, według oświadczenia wspólniczki, miała nastąpić w styczniu 2022 r. Organy nie wiedziały o wypłacie dokonanej w styczniu. Na dzień orzekania przez organy należność podlegająca zwrotowi zatem istniała i nie była między stronami sporna. Istniał zatem przedmiot sporu w postaci dofinansowania wykorzystanego przez stronę niezgodnie z przeznaczeniem.
Odmowa umorzenia należności oraz niniejszy wyrok Sądu nie pozbawiają jednak strony możliwości wykazywania, że otrzymane dofinansowanie wykorzystała zgodnie z przeznaczeniem. Sąd w tym postępowaniu nie przesądza, czy skarżąca ma rację, czy też nie. Do rozstrzygnięcia tej kwestii właściwym jest sąd powszechny, gdy spór nie zostanie rozwiązany polubownie. Zwrócić należy uwagę skarżącej na § 7 umów stanowiących podstawę wypłaty dofinansowania. Wskazano tam, że wszelkie spory powstałe w wyniku realizacji umowy strony zobowiązują się rozwiązywać polubownie, a w sytuacji gdy nie będzie to możliwe, strony poddadzą spór rozpoznaniu przez sąd właściwy miejscowo dla siedziby Urzędu Pracy.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.