III SA/Gl 327/23

III SA/Gl 327/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aleksandra Żmudzińska
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "S" w W. na decyzję K Sp. z o.o. w K. z dnia 14 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od K Sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K Sp. z o.o. (dalej: Spółka, organ) decyzją z 14 marca 2023 r. nr [...] odmówiła udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia "S" (dalej: wnioskodawca, Stowarzyszenie) z 28 lutego 2023 r.
W podstawie prawnej decyzji Spółka przywołała art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: K.p.a.).
Z akt administracyjnych wynika, że Stowarzyszenie wnioskiem z 28 lutego 2023 r. zwróciło się do Spółki o udostępnienie:
1) umowy wraz z załącznikami i aneksami, dotyczącej zakupu/wynajmu busa widocznego na zdjęciach publikowanych przez portal [...];
2) umowy lub umów na przeprowadzenie prac adaptujących busa na studio mobilne;
3) rachunków i faktur związanych z pracami adaptacyjnymi busa na studio mobilne.
Spółka pismem z 14 marca 2023 r. poinformowała wnioskodawcę, że pojazd marki Renault Master jest przedmiotem leasingu. Miesięczna rata leasingu pojazdu wynosi 2.516,45 zł. Ponadto udzieliła informacji w zakresie robót wykonanych w studiu mobilnym, z wyszczególnieniem poszczególnych prac. Wskazała, że po demontażu fabrycznej zabudowy wykonano m.in. montaż akustyczno-termiczny wnętrza, oświetlenia LED, klimatyzacji/ogrzewania, dodatkowego zasilania, kanapy i pozostałych mebli. W studiu zamontowany jest również dodatkowy akumulator oraz nieduża przestrzeń magazynowa. Jego wyposażenie – sprzęt do rejestracji dźwięku i obrazu – jest wykorzystywane przez dziennikarzy również w codziennej reporterskiej pracy, co znacznie ograniczyło koszty.
W pozostałym zakresie wniosku Spółka zaskarżoną decyzją odmówiła udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że informacje, które zawarte zostały w umowach oraz koszt prac adaptacyjnych, mają dla Spółki istotną wartość gospodarczą. W związku z tym, ujawnienie ich mogłoby spowodować pogorszenie pozycji negocjacyjnej Spółki w przyszłości. Przedstawienie umów i konkretnej wyceny adaptacji pojazdu na cele reporterskie spowoduje, że konkurencyjne podmioty uzyskałyby informacje dotyczące warunków finansowych i polityki finansowej Spółki, co skutkowałoby naruszeniem jej interesu gospodarczego. Ponadto projekt busa zaaranżowanego na studio jest unikatowym pomysłem w regionie, w związku z tym Spółka chce uniknąć sytuacji, w której projekt ten byłby powielany przez inne podmioty. Ujawnienie rachunków, faktur i umów na prace związane z adaptacją busa na studio mobilne, narusza w tym zakresie tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka, udzielając wnioskodawcy informacji w postaci treści umów oraz faktur/rachunków naraziłaby się na szkodę w postaci ujawnienia nowoczesnego i unikatowego charakteru projektu, tym samym tracąc jego innowacyjny charakter.
Umowy i informacje, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca nie były dotychczas przedmiotem udostępnienia. Spółka bowiem podjęła po swojej stronie istotne działania, które ograniczają do nich dostęp przez osoby nieuprawnione. Poza osobami wchodzącymi w skład Zarządu Spółki i osobami zajmującymi się obsługą księgową, nikt inny nie ma do nich dostępu. Zdaniem Spółki wydana decyzja w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stanowi wyraz konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.
W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji z 14 marca 2023 r., zarzucając naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu:
- umowy wraz z załącznikami i aneksami dotyczącej zakupu/wynajmu busa widocznego na zdjęciach publikowanych przez portal [...]; umowy lub umów na przeprowadzenie prac adaptujących busa na studio mobilne; rachunków i faktur związanych z pracami adaptacyjnymi busa na studio mobilne - pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, pomimo że w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie szeroko odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazało, że ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa ma charakter wyjątkowy. Natomiast z uzasadnienia decyzji Spółki nie wynika dlaczego akurat żądana dokumentacja miałaby spowodować "pogorszenie sytuacji negocjacyjnej" i ujawnienie strategii finansowej Spółki. Jest to dokumentacja związana z jedną inwestycją dokonaną przez Spółkę dotyczącą adaptacji busa do mobilnego studia - nie można jej więc uznać za kluczową z punktu widzenia przyjętej przez Spółkę strategii finansowej. Z całą pewnością natomiast jej treść stanowi informację o sposobie gospodarowania środkami publicznymi i powinna jako taka być jawna. Organ nie udostępniając skarżącemu wnioskowanych informacji, ograniczył jego konstytucyjne prawo. Uzasadnienie dla takiego postępowania powinno być szczegółowe, odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę charakter wnioskowanych dokumentów należy uznać, że to jedynie wolą Spółki zostały one uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) P.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 i 2 u.d.i.p.). Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach i na przewidzianych ustawą zasadach wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy a adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Wynika to z faktu, że jedynym wspólnikiem Spółki jest S K.. Z kolei jedynym akcjonariuszem Spółki K., jest Miasto K..
Z kolei zakres żądania skarżącego wyznaczony został treścią jego wniosku z 28 lutego 2023 r., obejmującego żądanie udostępnienia:
1) umowy wraz z załącznikami i aneksami, dotyczącej zakupu/wynajmu busa widocznego na zdjęciach publikowanych przez portal [...];
2) umowy lub umów na przeprowadzenie prac adaptujących busa na studio mobilne;
3) rachunków i faktur związanych z pracami adaptacyjnymi busa na studio mobilne.
Z wniosku tego, a także ze złożonej skargi wynika, że Stowarzyszenie żądało udostępnienia dokumentów w postaci umów z załącznikami i aneksami, rachunków i faktur.
Zatem kwestią podstawową w sprawie jest zdefiniowanie, czy wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów urzędowych, czy też prywatnych.
Pojęcie "dokumentu urzędowego" zdefiniowane zostało w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6., a funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (por. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., I OSK 4342/18, publ.: CBOSA).
W powołanym wyroku wyrażono również pogląd, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne.
Konsekwencją takiego rozumienia dokumentu urzędowego jest konieczność rozważenia, czy żądanie wniosku dotyczy dokumentów urzędowych, czy też prywatnych. Tylko dokumenty urzędowe mają charakter informacji publicznej. Natomiast dokumenty prywatne takiego waloru nie posiadają i nie podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z kolei dokumenty urzędowe podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Zauważyć też przyjdzie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Tym samym, w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast, w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji.
Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzje wydaje tylko organ władzy publicznej. Inne podmioty nie wydają decyzji, lecz podejmują rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 17 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika zaś, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że skarżona Spółka, w pierwszej kolejności winna rozważyć, czy żądane przez Stowarzyszenie dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Następnie jako podmiot niebędący organem władzy publicznej, powinna w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 u.d.i.p., które powinna należycie uzasadnić, kierując się treścią art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Zdaniem Sądu, Spółka naruszyła powyższe przepisy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera należytego uzasadnienia. Spółka nie wskazała szczegółowo, które z żądanych dokumentów stanowią dokumenty urzędowe i podlegają u.d.i.p., które zaś stanowią dokumenty prywatne nie podlegające tej ustawie. Tylko w przypadku prawidłowego uzasadnienia decyzji Sąd może zweryfikować argumentację organu. Sąd nie może zastępować organu w sporządzeniu prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym wypadku rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tymczasem ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Nie mogą także dotyczyć dokumentów prywatnych, które w ogóle nie podlegają u.d.i.p.
Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej". (zob. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 2335/17, LEX nr 2733605).
Z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia Sąd uznał, że zbędnym jest żądanie dokumentów źródłowych, a więc umów, załączników, aneksów, faktur, rachunków. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że Sąd nie może zastąpić Spółki w sporządzeniu uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zatem wobec braku wyczerpującego uzasadnienia, Sąd nie mógł zweryfikować twierdzeń Spółki, co do przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, z dokumentami źródłowymi.
Konsekwencją braku należytego uzasadnienia decyzji, było naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim w przepisach tych przewidziano możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.