III SA/Gl 326/24

III SA/Gl 326/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-11-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Marzanna Sałuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 167
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 356
art. 49
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Miasta G. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 1 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie kosztów realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w 2024 roku 1. stwierdza bezskuteczność czynności; 2. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Miasta G. (dalej: strona skarżąca) jest czynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji publicznej), wyrażona w piśmie z 1 marca 2024 r. nr [...] a polegająca na odmowie ustalenia i przekazania dotacji na sfinansowanie kosztów realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w 2024 r.
Powyższe miało miejsce w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z 23 października 2023 r. nr [...] organ administracji publicznej przedstawił stronie skarżącej zestawienie dochodów budżetu państwa realizowanych przez powiaty według projektu ustawy budżetowej na 2024 r. Na G. jako miasto na prawach powiatu przypadła kwota 29.081.920 zł. Z kolei na G. jako gminę przypadła kwota 2.036.803 zł.
Pismem datowanym na 10 stycznia 2024 r. strona skarżąca poinformowała organ administracji publicznej, że przyznane środki są niewystarczające do prawidłowej realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanej przez miasto G.. Dlatego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 20234 r., poz. 356 zwanej dalej udjst) strona skarżąca wniosła o zwiększenie planu i przekazanie dla miasta G. dodatkowo dotacji celowych w wysokości 20.810.175,79 zł na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, które będą realizowane w 2024 r.
Następnie strona skarżąca szczegółowo wymieniła zadania, których konieczność zwiększenia dotacji we wskazanej powyżej kwocie dotyczy przy przyjęciu kryterium podziału według działów budżetowych z wyszczególnieniem na wydatki bezpośrednie i pośrednie.
Wskazała dalej, że wykazane powyżej wydatki są związane z realizacją zadań zleconych, które ponoszone będą przez stronę skarżącą podczas ich realizacji w kwocie 20.810.175,79 zł zawierają wyliczone wydatki bezpośrednio związane z ich realizacją 13.291.412,30 zł oraz pośrednie 7.518.763,49 zł bez poniesienia których nie jest możliwe wykonanie tych zadań (wydatki ponoszone na funkcjonowanie komórek związanych z zarządzaniem i obsługą takich jak księgowo-finansowe, kadry, organizacyjne, informatycy oraz wydatki administracyjne związane z funkcjonowaniem jednostki m.in. media, zakup materiałów, zakup sprzętu komputerowego, oprogramowania i licencji dotyczące komórek związanych z zarządzaniem i obsługą), obliczone proporcjonalnie do liczby etatów realizujących zadania zlecone administracji rządowej.
W ocenie strony skarżącej przyznana jej kwota dotacji celowych na realizację wymienionych powyżej zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, drastycznie odbiega od faktycznych wydatków jakie trzeba ponieść na ich realizację. Zadania zlecone są zadaniami obligatoryjnymi i dotyczą wykonywania usług publicznych na rzecz mieszkańców, które powinny być wykonywane w sposób ciągły. Brak wystarczających środków na ich realizację może spowodować zaniechanie wykonywania niektórych zadań, co spowodowałoby szkodę dla mieszkańców, a stronę skarżącą narażać będzie na odpowiedzialność karną.
Dalej strona skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że uzależnianie wysokości dotacji od liczby wykonanych spraw budzi wiele wątpliwości, gdyż aby zapewnić realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zatrudnieni zostali pracownicy, zapewnione są pomieszczenia, media, warunki do przyjmowania interesantów, czyli ponoszone są stałe wydatki związane z ich realizacją, niezależnie od ilości wykonanych spraw. Pracownicy realizujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej mają zarobki porównywalne do pozostałych zatrudnionych pracowników, w innym przypadku trudno byłoby pozyskać pracowników do realizacji zadań zleconych. Pracownikom tym wypłacane są również nagrody jubileuszowe czy odprawy emertytalne, które przecież w żadnym stopniu nie mają związku z liczbą realizowanych spraw. Dotacja jest wyliczana jedynie w oparciu o liczbę wykonanych czynności i nie uwzględnia powyższych okoliczności, w związku z czym sposób jej wyliczania należy uznać za sprzeczny ze sposobem wykonywania zadań, które mają być z tej dotacji finansowane w całości. W tym zakresie strona skarżąca wskazała, że do realizacji działania "Gromadzenie i aktualizacja państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" zatrudniono pracowników na 40,06 etatów, a przyznana dotacja na wynagrodzenia wynosi 168.944,00 zł. Po przeliczeniu przyznanej dotacji przez liczbę etatów i 12 m-cy (168.944,00 zł / 40,06 etatów / 12m-cy) otrzymujemy kwotę 351,44 zł miesięcznego wynagrodzenia, gdzie minimalne wynagrodzenie za pracę od stycznia 2024 roku wynosi 4.242,00 zł. Otrzymana dotacja pokryje w 2024 roku 1,51 etatu pracowników Wydziału Geodezji i Kartografii, natomiast dotacja wraz ze środkami pochodzącymi z dochodów z tego zakresu pokryje 8,89 etatów, podczas gdy niezbędne do realizacji zadania jest funkcjonowanie 40,06 etatów do prowadzenia zadań z zakresu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niezbędne do realizacji tego zadania. Pracownicy ci realizują w sposób ciągły zadania zlecone o wysokim stopniu złożoności, wymagających specjalistycznego wykształcenia (m.in. do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, których posiadanie jest wymogiem ustawowym w realizacji zadań zleconych), stosując rozwiązania technologiczne o wysokim stopniu zaawansowania. Strona skarżąca zwróciła także uwagę na utrzymywanie najwyższej jakości świadczonych usług, całkowitą liczbę zmian w danych geodezyjnych w prowadzonych bazach, liczbę wpływających dokumentów, strukturę organizacyjną (m.in. bezpośrednie przyjmowanie wpłat od klientów za pośrednictwem terminali płatniczych, płatności BLIK, zarządzanie wpłatomatem; samodzielnie są przeprowadzane rozliczenia kasowe i księgowane wpłaty). Realizowane zadania poddawane są regularnym kontrolom przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pod kątem terminowości realizacji zadań. W związku z powyższym przyznanie dotacji na 1,51 etatu drastycznie odbiega od faktycznych wydatków jakie trzeba ponieść, szczególnie mając na uwadze liczbę etatów realizujących te zadania i narusza podstawowe zasady finansowania zadań zleconych.
Dalej strona skarżąca wskazała, że w zakresie realizacji działania "Finansowanie, nadzór i kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej związanych z obsługą obywateli i z wydawaniem zezwoleń" wynikające z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz Prawa budowlanego, duże znaczenie mają czynniki, które występują w mieście G., a niekoniecznie są realizowane w innych miastach, co powoduje, że sprawy mogą się znacznie różnić między sobą. Należy tu wspomnieć o wydawaniu pozwoleń na obiekty produkcyjne, przemysłowe czy logistyczne. Funkcjonowanie Strefy Ekonomicznej wpływa również na liczbę spraw o dużym stopniu skomplikowania, w tym związanych z wydawaniem decyzji środowiskowych. Tego typu spraw realizowanych jest najwięcej, a na wykonanie takich czynności pracownik potrzebuje więcej czasu.
Wskazanym powyżej pismem z 1 marca 2024 r. organ administracji publicznej udzielił odpowiedzi odmownej. Uzasadniając swoje stanowisko omówił poszczególne elementy wniosku, z tym że przyjął inną metodologię, tj. nie według kryterium działów budżetowych (jak strona skarżąca) a według kryterium jednostek organizacyjnych urzędu wojewódzkiego nadzorujących zadania.
I tak w pierwszej kolejności odniósł się do zadań z zakresu geodezji i kartografii. W tym zakresie powołał się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) i podniósł, że zadania z zakresu geodezji i kartografii, w tym koszty osobowe, powinny być współfinansowane z budżetu samorządu powiatu, środkami własnymi. Zwrócił uwagę na brak szczegółowych zasad tego współfinansowania a finalnie stwierdził brak dodatkowych środków po stronie Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej.
W zakresie zadań dotyczących utrzymania centrum zagrożenia kryzysowego oraz monitoringu zagrożeń organ administracji publicznej przedstawił stosowany przez właściwy wydział algorytm uwzględniający czasochłonność zadań oraz stawkę roboczogodziny. Powołał się również na pismo Ministra Finansów z 20 kwietnia 2015 r. w sprawie finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i podniósł, że Minister Finansów scedował kompetencję do określenia kwoty dotacji celowych na właściwego wojewodę przyjmującego indywidualne kryteria. Ponieważ Minister Finansów nie ustalił stawki roboczogodziny, dotychczas organ administracji publicznej przyjął stawkę roboczogodziny równą stawce przyjętej dla zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynikłej ustaw zawierających podobne regulacje a to: Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych. Wobec powyższego wysokość kwoty celowej w 2024 r. zostanie wyliczona na podstawie danych dotyczących zrealizowanych spraw przesłanych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zgodnie z przyjętym algorytmem. Dalej organ administracji publicznej wskazał, że szereg aktów wykonawczych, będących podstawą do finansowania zadań zleconych straciło moc.
Odnośnie finansowania zadań związanych z konserwacją i utrzymaniem systemów alarmowania i łączności organ administracji publicznej wskazał na stałe kryteria podziału środków dotacji dla powiatów i miast na prawach powiatu. I tak kwota dotacji jest proporcjonalna do ilości syren alarmowych umiejscowionych na terenie jednostki, nie może być mniejsza niż 2.000 zł i jest każdorazowo zaokrąglona do pełnych 100 zł w górę, Do podziału jest corocznie określona kwota z budżetu państwa, w 2024 r. jest to 187.000 zł. Z uwagi na przyznany właściwemu wydziałowi limit środków finansowych oraz konieczność racjonalnego rozdysponowania pomiędzy wszystkie jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości zwiększenia kosztów dotacji celowej planowanej na przedmiotowe zadanie w 2024 r.
Odnośnie dotacji celowej przeznaczonej na szkolenia obronne administracji publicznej i przedsiębiorców organ administracji publicznej poinformował o zmianie dotychczasowego systemu obronnego i zasad jego finansowania od 1 stycznia 2022 r. Zwrócił uwagę, że w kompetencji jednostki samorządu terytorialnego pozostała wyłącznie organizacja ćwiczeń obronnych, które prowadzone są w formie zajęć praktycznych. Powyższe zmiany mały wpływ na finansowanie przedsięwzięć szkoleniowych i obniżenie dotacji celowej.
Dalej organ administracji publicznej podał kwotę przeznaczoną na funkcjonowanie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. w roku 2024 (1.552.236 zł), podkreślił, że jest wyższa niż w roku poprzednim. Zaznaczył, że możliwe jest zwiększenie dotacji celowej o kwotę 48.578 zł. Wskazał także na istnienie rezerwy celowej w budżecie państwa na dofinansowanie zadań realizowanych przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności.
Dalej wskazał, że środki na zadania powiatowe wynikające z ustaw- Prawo łowieckie, Prawo geologiczne i górnicze, Prawo o ruchu drogowym i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz Prawo budowlane zostały w całości rozdysponowane na wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, co wyklucza pozytywne rozpoznanie wniosku. Zwiększenie dotacji nastąpi niezwłocznie po dokonaniu rozliczenia dotacji celowej za 2023 r. Dotacja zostanie podzielna na poszczególne jednostki w oparciu o ilość wniosków wprowadzonych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w roku ubiegłym.
Następnie organ administracji publicznej podniósł, że kwota wykazana we wniosku strony skarżącej dotycząca zarządzania i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz zaspokajania roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w łącznej wysokości 1.723.478,35 zł skalkulowana została w oparciu o ilość etatów, tymczasem dotacja na obsługę zadań od 2017 r. kalkulowana jest w oparciu o ilość planowanych do wykonania czynności oraz określonej przez Ministra Finansów stawki roboczogodziny w ramach przyznanego limitu środków. Limit środków przeznaczonych na obsługę administracyjną zadań na 2024 r. uniemożliwił ujęcie w planie dotacji celowej dla strony skarżącej dotacji we wnioskowanej wysokości. W przypadku zrealizowania większej ilości czynności w ciągu roku, istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o refundację kosztów obsługi administracyjnej zadań zleconych. Organ administracji publicznej zwrócił w tym kontekście uwagę, że określona przez Ministra Finansów stawka roboczogodziny uwzględnia fundusz nagród, pochodne od wynagrodzeń, wydatki rzeczowe oraz koszty związane z obsługą organizacyjną, kadrową i finansową.
Odnośnie środków na realizację zadań wynikających z ustaw- Prawo o aktach stanu cywilnego, o ewidencji ludności, o dowodach osobistych oraz zmianie imienia i nazwiska w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego są przyznawane oraz rozliczane według kryteriów zrealizowanych przez nie spraw w bieżącym roku, tj. liczba spraw przesłana przez jednostkę oraz wynikająca z raportów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji mnożona jest przez ujednolicony czas realizacji zadań oraz stawkę roboczogodziny wynoszącą 44,26 zł. Podział środków na poszczególne jednostki został oszacowany według kryterium zrealizowanych przez nie spraw w latach 2020-2023. Środki w 2024 r. będą rozliczane na podstawie ilości zrealizowanych spraw zgodnie obowiązującym katalogiem. W przypadku, gdy ilość spraw w danej jednostce będzie większa od zaplanowanej organ administracji publicznej zwróci się do Ministra Finansów o dodatkowe środki z rezerwy celowej na 2024 r. Tu organ administracji publicznej przypomniał, że obecnie nie wskazuje ilości etatów kalkulacyjnych oraz podziału dotacji na poszczególne referaty. W gestii zainteresowanej jednostki leży rozdysponowanie środków finansowych z podziałem na wynagrodzenia oraz wydatki rzeczowe. Nadmienił zarazem, że dotacja jest rozliczana zadaniowo od ilości zrealizowanych spraw.
Dalej organ administracji publicznej wskazał, że przyznana kwota dotacji w zakresie zadania dotyczącego organizacji i przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej w przeważającej części pokrywa się z kwotą podaną we wniosku strony. Zaznaczył, że po zakończonej kwalifikacji wojskowej na poziomie gminy otrzymana przez stronę skarżącą kwota zostanie przeliczona zgodnie z kryterium osób stających z danej gminy do klasyfikacji wojskowej i w konsekwencji zwiększona lub zmniejszona.
Organ administracji publicznej przypomniał także, że środki na realizację zadań z zakresu repatriacji (w tym związane z nabyciem obywatelstwa polskiego w tym trybie i pomocy dla repatriantów realizowane przez gminę) są finansowane z rezerwy celowej. Środki z tej rezerwy nie przewidują finansowania wynagrodzenia pracowników realizujących zadania związane z repatriacją. W zakresie spraw związanych z polityką społeczną i rodzinną organ administracji publicznej zwrócił uwagę, że górny limit procentowy/kwotowy dotacji wynika z przepisów ustaw i rozporządzeń. Również na podstawie przepisów rangi ustawowej jest obliczana dotacja na realizację zadania związanego z nieodpłatną pomocą prawną. W tym stanie rzeczy niemożliwe było uczynienie zadość wnioskowi strony skarżącej.
Pismem z 18 marca 2024 r. strona skarżąca złożyła skargę do tutejszego sądu administracyjnego na czynność w postaci odmowy ustalenia i przekazania dotacji. Zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie art. 167 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483- dalej Konstytucja) oraz art. 49 ust. 1 udjst.
Uzasadniając skargę podniosła, że brak dodatkowych środków w budżecie wojewody czy budżecie państwa nie stanowi podstawy na pokrycie kosztów realizacji zadań. Algorytm uwzgledniający liczbę i czasochłonność zadań oraz stawkę roboczogodziny również nie realizuje obowiązku finansowania zadań zleconych w pełni, tym bardziej, że organ administracji publicznej nie przedstawił żadnych danych. Uchylenie przepisów szczególnych nie stanowi podstawy do odmowy przekazania dotacji, w takiej sytuacji winna być ona przekazana na zasadach ogólnych. Strona skarżąca wyjaśniła, że składając wniosek o zwiększenie kwoty dotacji na organizację ćwiczeń obronnych wzięła pod uwagę ustawowe ograniczenie zadania. Podstawą do odmowy przekazania dotacji celowej nie może być także konieczność podziału rezerwy celowej, jak również oczekiwanie na rozliczenie dotacji za rok ubiegły. Za bezzasadne uznała powołanie się przez organ administracji publicznej na brak przepisów pozwalających na sfinansowanie wynagrodzeń pracowników. Wreszcie przyjęła, że przepisy przewidujące górną granicę udzielanych dotacji winny być interpretowane w zgodzie z art. 167 Konstytucji.
W datowanej na 18 kwietnia 2024 r. odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. W ocenie organu administracji publicznej, zgodnie z normami art. 49 ust. 5 i 6 udjst, sprawa podlega kognicji sądów powszechnych w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast uzasadniając ewentualny wniosek o oddalenie skargi ponownie powtórzył argumentację dotychczas prezentowaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej określanej skrótem: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jako pierwszy wzorzec ustawowy strona skarżąca wskazała art. 167 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zadania jednostek dzielą się na zadania własne i zlecone. Te pierwsze zdefiniowane są w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP jako zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Z kolei art. 166 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.
Z powyższych norm prawnych wynika, że dotacje celowe są co do zasady jedynym źródłem finansowania zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego (dalej: jednostka). Jest to zresztą konsekwencja istoty tych zadań. W ich wypadku jednostka nie działa celem zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, nawet jeśli ich faktycznymi beneficjentami są osoby zamieszkujące bądź przebywające na jej terenie. Zadania zlecone są to zadania administracji rządowej, związane z prowadzeniem polityki państwa, powierzone jednostkom samorządu terytorialnego z uwagi na uzasadnione potrzeb państwa. Tym samym brak jest podstaw, aby były finansowane z dochodów własnych jednostki, bowiem to państwo jest zainteresowane w ich skutecznej realizacji. Nie sposób tracić z pola widzenia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP zgodnie z którym zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Przepis ten zobowiązuje ustawodawcę aby każde nowe zadanie zlecone jednostce w drodze ustawy wiązało się ze zwiększeniem należnej jej kwoty dotacji.
Art. 49 ust. 1 udjst stanowi, że jednostka wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Art. 49 ust. 5 udjst przewiduje, że dotacje celowe, o których mowa w ust. 1 powinny być przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 6 udjst w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5 jednostce przysługuj prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.
Z powyższych przepisów organ administracji publicznej wywiódł wniosek o braku kognicji sądów administracyjnych. Jest on jednak błędny.
Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Jeśli więc ustawodawca zwykły powierza jakieś zadanie sądowi bez sprecyzowania jego rodzaju będzie to sąd powszechny. Tak jest zatem i w wypadku określonym w art. 49 ust. 6 udjst Jednak przepis ten kształtuje roszczenie jednostki przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez właściwego wojewodę w wypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, a to przekazania dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego a także w razie przekazania ustalonych w budżecie dotacji niezapewniającej właściwej realizacji zadań. Zarazem – na co zwrócił uwagę także Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn.. akt V CSK 144/17 (Lex nr 2475062) - spod sądowej kontroli wymyka się wysokość kwot przeznaczonych w budżecie państwa na dotacje celowe oraz przyjęte w tym budżecie zasady.
Należy zauważyć, że art. 49 ust. 1 udjst przyznaje jednostce prawo do otrzymania z budżetu państwa dotacji celowej w sposób zapewniający wykonanie zadania. Zatem już na etapie stanowienia ustawy budżetowej jednostka ma prawo spodziewać się otrzymania dotacji, która w całości pokryje koszty zadania. Zatem to zadanie winno wyznaczać kryterium kwoty dotacji. Niedopuszczalne jest – w myśl tego przepisu – założenie odwrotne to znaczy uzależnienie kosztów zadania od kwoty dotacji. Zatem sytuacja, gdy jednostka realizując zadanie, które jest jej ustawowym obowiązkiem, jest zmuszana, wobec braku gwarancji otrzymania dotacji w należnej wysokości, pokrywać je ze środków własnych, jest sytuacją niepożądaną. Oznacza ona w istocie działanie na niekorzyść własnej wspólnoty samorządowej, bo każdy taki wydatek wiąże się z ryzykiem nienależnego wykonywania zadań własnych.
Zaznaczyć należy, że art. 49 ust. 1 udjst nie jest tylko normą o charakterze programowym, ale kształtuje realne prawo jednostki i konkretny obowiązek państwa. Zarazem nie można tracić z pola widzenia treści art. 49 ust. 3 udjst stanowiącego, że kwoty dotacji celowych, o których mowa ust. 1 ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Jednostka realizuje wydatki określone w ustawie budżetowej, a zatem państwo musi mu zapewnić środki w takiej samej wysokości, jakie samo przeznaczyłoby na wykonanie zadania.
To prowadzi do następującego wniosku. Otóż to jednostka jako faktyczny wykonawca zadania ma możliwość wcześniejszego określenia kosztów jego wykonania. Jednak standaryzacja dokonana przez jednostkę nie jest wiążąca dla wojewody, który winien kierować się przy przyznawaniu dotacji wyłącznie kryteriami określonymi w art. 49 ust. 1 i 3 udjst, to znaczy kosztami realizacji zadania (które może ocenić inaczej niż jednostka). Tym samym możliwy jest już na tym etapie spór prawny między jednostką a wojewodą, którego jednak nie jest władny rozstrzygnąć sąd rozpoznający powództwo z art. 49 ust. 6 udjst, on bowiem ocenia jedynie prawidłowość wypłaty dotacji.
Wobec powyższego Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela i uznaje za własne stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2023 r. sygn. akt I GSK 446/23 (źródło LEX), zgodnie z którym pismo dysponenta części budżetowej odmawiające przekazania dotacji celowych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata i dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym do indywidualnego adresata. Wiąże się co prawda z publiczną działalnością jednostki, ale ona sama występuje tu nie w pozycji organu władzy publicznej, a wyłącznie petenta oczekującego określonego zachowania.
Jest rzeczą oczywistą, że sąd administracyjny nie jest władny ocenić legalność zapisów ustawy budżetowej na konkretny rok. Nie ma także realnej możliwości oceny trafności przyjętych przez jst kosztów realizacji zadania. Należy zwrócić uwagę, że ustawa budżetowa jest przepisem tej samej rangi co inne ustawy. Nie może jedynie naruszyć przepisów Konstytucji RP, w tym art. 167 ust. 1 zapewniającego jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednio do przypadających im zadań. Natomiast możliwa jest sytuacja, że przy zachowaniu wspomnianej wyżej proporcji jednostki te będą zmuszone ograniczyć planowane wydatki.
Zatem wojewoda dysponujący częścią budżetową ma prawo, a wręcz obowiązek oceny przedłożonego mu kosztorysu. Jednak dotacja przyznana jednostce winna zawsze zapewnić pełną i terminową realizację zadania, również po kosztach niższych niż założone przez jednostkę pod warunkiem, że to obniżenie znajduje umocowanie w budżecie państwa na dany rok.
W istocie spór między stronami w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do kwestii, czy przyznana stronie skarżącej dotacja gwarantuje realizację zadań zleconych. W tym zakresie strona skarżąca przedstawiła konkretne wyliczenia, których organ administracji publicznej nie obalił. Przeciwnie, w treści pisma z 1 marca 2024 r. podał, że być może uruchomi rezerwę celową, co świadczy o tym, że sam ma świadomość niewystarczającego charakteru przyznanych środków. Powołał się także na indywidualne kryteria decydujące o nieuwzględnieniu wniosku strony, tymczasem jedynym kryterium winna być gwarancja wykonania zadania. Wspomniał również o uzależnieniu kosztów dotacji od zrealizowanych procedur, a koszty są od tego niezależne, ponieważ są stałe i obejmują wynagrodzenia, utrzymanie bazy lokalowej i sprzętowej.
Należy zwrócić uwagę, że kryteria odmowy wskazane przez organ administracji publicznej mają w istocie charakter faktyczny, pozaprawny i arbitralny. Odnosząc się do szczegółowego uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku strony skarżącej godzi się podnieść, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o geodezji i kartografii jednostka finansuje zadania realizowane na podstawie tej ustawy częściowo z dochodów własnych, co nie zwalnia organu administracji publicznej z dotowania tych zadań w pozostałym zakresie, bowiem w dalszym ciągu pozostaje to zadanie zlecone. Organ administracji publicznej powołuje się na algorytm ustalony przez Ministra Finansów, choć pismo tegoż Ministra nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie może być podstawą aktów lub czynności wykonywanych względem podmiotów zewnętrznych, podobnie rzecz się ma z algorytmami stosowanymi przez sam organ administracji publicznej tym bardziej, że nie podał on szczegółowych kryteriów np. wpływających na stawkę roboczogodziny. Organ administracji publicznej nie mógł powołać się na brak środków, brak szczegółowych regulacji, czy uzależniać wypłaty dotacji od rozliczenia dotacji za rok poprzedni. Wszystkie te kryteria są w swojej istocie pozaprawne i nie odnoszą się do istoty sporu między stronami. Różnego rodzaju algorytmy mogą być przyjmowane pomocniczo, ale w pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien uwzględnić specyfikę danego zadania i szczególną sytuację danej jednostki, w wypadku strony skarżącej jest to np. konieczność utrzymania leżącej na jej terenie specjalnej strefy ekonomicznej.
Jedyny podany w treści pisma argument organu zasługujący na uznanie Sądu to ograniczenia w udzielaniu dotacji wynikające z ustaw szczególnych. Należy zwrócić uwagę, że przepisy takie mają równą moc art. 49 udjst i stanowią regulacje szczególne. Określając górną kwotę dotacji, określają zarazem górny koszt wykonania zadania przez jednostkę. Zwrócić należy uwagę, że art. 167 ust. 3 upoważnia ustawodawcę zwykłego do określenia źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w kompetencji mieści się również określenie zasad ich przyznawania, w tym możliwość wyznaczenia dolnej i górnej granicy.
Konkludując, organ administracji publicznej nie przedstawił zgodnych z zapisami ustawowymi kryteriów braku zwiększenia kwoty przyznanej dotacji, a tym samym nie wykazał by przyznane dotacje gwarantowały pełną i terminową realizację zadań, do których były dedykowane. Tym samym pismo z 1 marca 2024 r. nie odpowiada wymogom art. 49 ust. 1 i 5 udjst. Wobec powyższego Sąd w myśl art. 150 ppsa był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności czynności. Ponownie oceniając wniosek strony skarżącej organ administracji publicznej dokona oceny wniosku wyłącznie pod kątem realizacji zadań i wysokości podobnych wydatków w ustawie budżetowej na 2024 rok.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było zasądzenie, w myśl art. 200 ppsa kosztów zastępstwa procesowego od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej.
.