II SA/WA 1750/22

II SA/Wa 1750/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Joanna Kube
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 98 ust. 1,  art. 98 ust. 4,  art. 98 lit. a ust. 2,  art. 247,  art. 383 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska- Grońska, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze
Uzasadnienie
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej także jako: "Wojewoda"; "Organ nadzoru") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] M. N. (zwanego dalej także jako: "Radny"; "Skarżący").
Do wydania powyższego aktu doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z otrzymanymi sygnałami, dotyczącymi możliwości naruszenia przez radnego Gminy [...] M. N. przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru przeprowadził nadzorcze postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że w/wym. Radny w roku 2019 prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego.
Dowodem potwierdzającym prowadzenie takiej działalności są zestawienia faktur wystawionych przez Sklep Spożywczo - Przemysłowy M. N. w okresie od [...] lutego do [...] czerwca 2019 r., dotyczących wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz Szkoły Podstawowej w [...], polegające na dostarczaniu artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej.
Faktury jako nabywcę wskazują Gminę [...] i zostały zatwierdzone do wypłaty ze środków budżetu.
W ocenie Organu nadzoru, związek pomiędzy działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego a faktem wykorzystania mienia gminnego jest oczywisty, skoro środki pieniężne na sfinansowanie wykonanych usług pochodziły z budżetu Gminy.
Zgodnie bowiem z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Wojewoda podkreślił, że pojęcie mienia komunalnego zostało zdefiniowane w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, jako: własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mienie gminne stanowią zatem wszelkie aktywa, tak majątek trwały (nieruchomości, budynki, budowle) jak i środki pieniężne. Oznacza to, że usługodawca, realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania za nie wynagrodzenia ze środków budżetowych korzysta z mienia gminnego.
W świetle powyższego Organ nadzoru uznał, że skoro M. N., będąc radnym, jednocześnie wykorzystywał minie gminne w prowadzonej przez siebie działalności (uzyskując wynagrodzenie za świadczone na rzecz gminy usługi), to w konsekwencji dopuścił się naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nastąpiło wygaśnięcie jego mandatu na podstawie art. 383 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319).
W takim przypadku, w myśl art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Ponieważ z informacji powziętych przez Wojewodę [...] wynikało, że Rada Gminy [...] na sesji w dniu [...] marca 2022 r. procedowała uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. N., jednakże większość radnych głosowała przeciwko podjęciu tej uchwały.
Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku, gdy rada gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego nie podejmuje uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wojewoda zobligowany jest do wezwania rady gminy do podjęcia uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, natomiast rada ma obowiązek taką uchwałę podjąć.
W razie bezskutecznego upływu wspomnianego terminu, zgodnie z art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
Wojewoda [...], pismem z dnia [...] maja 2022 r., doręczonym w dniu [...] maja 2022 r., wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M. N..
W dniu [...] lipca 2022 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Przewodniczącej Rady Gminy [...] informujące, że na sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2022 r. był procedowany projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. N. , jednakże nie uzyskał od większości wymaganej do podjęcia uchwały - na ustawową liczbę 15 radnych głosowało 12: za przyjęciem uchwały głosowało 5 radnych, przeciwko 7, nikt nie wstrzymał się od głosu.
W związku z powyższym, wobec bezskutecznego upływu terminu na podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Wojewoda [...], po uprzednim powiadomieniu pismem z dnia [...] sierpnia 2022r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] w stosunku do M. N., w dniu [...] sierpnia wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze, o którym mowa na wstępie.
Na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody skargę do tut. Sądu wniósł M. N., zarzucając przy jego wydaniu naruszenie:
1) art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 05.01.2011 r. Kodeks wyborczy w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały przesłanki skutkujące wygaśnięciem mandatu radnego i tym samym błędne stwierdzenie tego wygaśnięcia, podczas gdy w rzeczywistości brak było podstaw do przyjęcia tej sankcji albowiem nie doszło do wygaśnięcia mandatu z mocy prawa;
2) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] zasady proporcjonalności stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu i tym samym nieuzasadnione podważenie równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych;
3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i całkowite pominięcie udziału radnego i jego stanowiska w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowego zarządzenia zastępczego, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez organy administracji publicznej;
4) art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że zaistniały podstawy do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego, podczas gdy w rzeczywistości działania radnego nie dawały podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.
Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł w szczególności, że nie brał żadnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Wojewodę, nie składał żadnych wyjaśnień i nie mógł ustosunkować się do zebranego materiału dowodowego i stawianych mu "zarzutów".
Tymczasem jego stanowisko w sprawie niezwykle istotne, a przedstawienie całokształtu okoliczności sprawy może przekonać, że w rzeczywistości nie doszło do wygaszenia mandatu radnego z mocy prawa. Skarżący przyznając, że prowadzi działalność gospodarczą - sklep wielobranżowy w miejscowości [...], na terenie Gminy [...] podkreślił jednocześnie, że nie prowadzi jednak całkowicie samodzielnie sprzedaży w tym sklepie, gdyż zatrudniał i zatrudnia pracownika. Wskazał też, że w miejscowości [...], oprócz sklepu Skarżącego, jest jeszcze jeden sklep oferujący podobny asortyment, w tym produkty żywnościowe.
W miejscowości [...] jest także gminna szkoła podstawowa, w której funkcjonuje stołówka szkolna. Skarżący nie zna pełnych zasad funkcjonowania, a przede wszystkim zaopatrywania stołówki szkolnej w produkty żywnościowe, jednakże zapewne zdarzają się sytuacje, gdy potrzebny jest pilny zakup jakichś produktów. Oczywiście zakupu tego nie dokonuje dyrektor szkoły tylko pracownik szkoły, zapewne intendent odpowiedzialny za zaopatrzenie stołówki.
Wybór placówki handlowej jest swobodnym wyborem tej osoby i pewnie zdarzało się, że zakupy były robione w drugim sklepie w [...], być może też w sklepie w innej miejscowości, ale też, zdarzyło się, że zostały dokonane w sklepie Skarżącego.
Zaprzeczył jednak, aby osobiście sprzedawał jakieś produkty szkolne dla wymienionej szkoły lub aby składał jakąś ofertę na dostawy produktów do tej szkoły, reklamował się w tym kierunku lub proponował swoje usługi.
Podniósł też, że były to faktury wystawiane po czasie, po transakcji i były realizacją obowiązku podatkowego, a nie swobodnym wyborem Skarżącego. Co za tym idzie, nie ma tu żadnej winy, ani nawet lekkomyślności, czy niedbalstwa ze strony Skarżącego. Zwrócił też uwagę, że wybór na radnego nie skutkuje automatycznie zakazem prowadzenia działalności gospodarczej, radny nie jest też w stanie tak kontrolować swoich pracowników, aby mieć 100% pewności, że żaden zakup nie jest dokonywany na potrzeby jakiejś gminnej jednostki organizacyjnej, szczególnie, gdy odbywa się to na poziomie "szeregowych" pracowników.
Dlatego też Wojewoda błędnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji także błędnie uznał, że ziściły się przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
Co za tym idzie, Rada Gminy [...] nie naruszyła prawa i nie postąpiła wbrew obowiązkowi prawnemu nie podejmując uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. To z kolei powoduje, że Wojewoda bezpodstawnie zastosował tryb z art. 98a u.s.g., gdyż nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.- zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022r. wydane na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., w którym organ nadzoru stwierdził w stosunku do M. N. wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...], w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.
W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygniecie zastępcze zostało podjęte z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, wobec czego należało je uchylić w całości.
W punkcie wyjścia swoich rozważań Sąd stwierdza, że zaistniały formalne warunki do wydania przedmiotowego zarządzania zastępczego, na które była dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie bowiem z przepisem art. 98a ust. 1 u.s.g., jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu m.in. z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (tj. Kodeksu wyborczego), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Z kolei w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.). Przepis art. 98 stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 3 u.s.g.).
Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przy tym, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.).
W realiach sprawy, przed wydaniem zaskarżonego aktu, Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g. wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem skutków określonych w art. 98a ust. 2 u.s.g., uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. N. (por. k. 38 akt sprawy). Ponieważ Rada Gminy [...] nie podjęła przedmiotowej uchwały (pismo Przewodniczącego Rady – k. 44 akt sprawy), Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g., zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...], w stosunku do M. N. (por. pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022r.).
W takich okolicznościach organ nadzoru był formalnie uprawniony do wydania zarzadzania zastępczego, na które radnemu przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Skarga ta została wniesiona w odpowiednim trybie i terminie, zatem podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.
Przechodząc do meritum, istota sprawy sprowadza się do oceny czy podane w zarządzeniu zastępczym Wojewody okoliczności faktyczne dają podstawy do wygaśnięcia mandatu Skarżącego Radnego.
Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem odrębnym jest m.in. art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie do art. 24f ust.1a u.s.g., jeżeli zaś radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, tj. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
Z kolei w myśl art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza właściwa rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2). Natomiast w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 382 § 6).
Zarówno w doktrynie, jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że prawodawca poprzez ustanowienie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której dana osoba objęła mandat radnego, chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki. Ogólnie rzecz ujmując, celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Konsekwentnie też – "antykorupcyjne" przepisy ustaw samorządowych wprowadzają gwarancje mające zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczyć wykorzystywanie mandatu dla własnych korzyści (patrz: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przywołane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62 – uchwała dostępna w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w nin. uzasadnieniu).
Wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. generalny zakaz używania przez radnego mienia powiatu w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny, ma charakter bezwzględny. Przepis ten nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" takim mieniem, gdyż używa znacznie pojemniejszego terminu "wykorzystanie mienia". Celem tego zakazu jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych, kosztem mienia powiatowego. Ratio legis takiego rozwiązania opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w jednostce samorządu terytorialnego, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej jednostki samorządowej, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów, w imieniu których działa, rozporządzanie takim mieniem. Poza tym jedną z funkcji omawianego zakazu (poza wskazanym już wyłączeniem możliwości wykorzystania mienia komunalnego bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych) jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Tylko wtedy może rzetelnie wykonywać funkcję kontrolną takiego organu. Chodzi zatem o zapobieżenie sytuacji, w której wystąpiłby oczywisty konflikt interesów danej osoby jako radnego i przedsiębiorcy, co mogłoby podważać zaufanie do rzetelności sprawowania przez radnego jego mandatu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17, dostępny jw.).
Wypełnienie dyspozycji przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej radny uzyskuje dochód czy też inne osobiste korzyści. Dla interpretacji omawianego przepisu rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia jednostki samorządowej, które to korzystanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego (por.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 708/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 482/16, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16 – wyroki dostępne jw.).
Niezależnie od powyższego trzeba podkreślić, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności stanowi wkroczenie ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze.
Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją, oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego, albowiem mamy tu do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Istnieje zatem możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie, z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia ich proporcjonalności, jako decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Warto również wskazać na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, prowadzi do podważenia równowagi między prawami osób wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby uzyskujące mandat w wyniku wyborów. Tym samym prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tymczasem im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu, czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, Dz.U. z 2007 r. nr 48, poz. 327 – OTK ZU 26/3/A/2007; wyrok NSA z 15 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2094/12).
Należy również podkreślić, że zwłaszcza w orzecznictwie sądowym jednoznacznie przesądzono, że przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 u.s.g. konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych. Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji "mienia" zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego. Zatem "mienie komunalne" stanowi całokształt praw majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi i obejmuje – niezależnie, czy chodzi o pojęcie mienia z art. 44 Kodeksu cywilnego, czy też konstrukcję mienia komunalnego – własność oraz inne składniki mienia mieszczące się w zbiorczej kategorii "inne prawa majątkowe".
Za taką wykładnią przemawia też definicja mienia komunalnego zawarta w art. 43 u.s.g., z której wynika, że nie jest to tylko własność, ale także inne prawa majątkowe. Mieniem komunalnym są prawa majątkowe, a więc i takie, których wartość można wyrazić (wymierzyć) w pieniądzu, jak również, że zapłata za wykonanie działalności jest korzystaniem z mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 34/20). Dlatego też zapłata należności dokonana przez jednostkę gminną za wydany towar, jak słusznie, co do zasady, przyjął Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, stanowi dysponowanie mieniem komunalnym, zaś otrzymanie takiej zapłaty może stanowić korzystanie z mienia komunalnego. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że będzie tak w każdym stanie faktycznym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy.
Przedstawione wyżej rozważania wstępne prowadzą do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być poprzedzone rzetelną analizą, czy radny rzeczywiście naruszył określony zakaz ustawowy – w tym wypadku zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., gdyż sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, jako ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego. Powinno to zaś nastąpić z uwzględnieniem celu wprowadzenia tego zakazu, jak również skutków jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych (por. wyroki NSA z dnia 189 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 i 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1269/16).
Dlatego też dokonując oceny, czy radny naruszył określony zakaz powodujący utratę mandatu do wykonywania funkcji radnego, organ powinien uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia.
Przy badaniu podstaw do zastosowania art. 383 Kodeksu wyborczego, w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., obowiązkiem właściwego organu jest uwzględnienie w każdej sprawie okoliczności obiektywne związanych z naruszeniem przez radnego zakazu określonego w tym ostatnim przepisie; w szczególności chodzić tu może o sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia. Wszystko to powinno mieć na celu rozważenie, czy doszło do takiego "wykorzystania" mienia wspólnego, które powoduje, że skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiący istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 679/14, dostępny jw.).
Zarazem jednak stanowczego podkreślenia wymaga, że przy stosowaniu omawianej zasady nie można tracić z pola widzenia tego, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych, jest wyeliminowanie sytuacji, w których dany podmiot przy wykonywaniu funkcji radnego, uzyskiwałby kosztem mienia wspólnego nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, podważając tym samym zaufanie do rzetelności wykonywania mandatu w imieniu wyborców. Wobec tego, wszelkie wątpliwości interpretacyjne norm ustanawiających przedmiotowe zakazy nie powinny prowadzić do obejścia ich ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego (por: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3274/17).
Niezależnie od poczynionych uwag i przytoczonych poglądów zauważyć także należy, że prawodawca w art. 98a u.s.g. nie przewidział w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie takie znajduje się wprawdzie w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamić z zarządzeniem zastępczym.
Rozstrzygnięcie nadzorcze negatywnie ocenia akt, który został już uprzednio wydany przez organ gminy, a zarządzenie zastępcze zostaje wydane z powodu braku aktu organu gminy (tak NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 784/17).
Niemniej jednak przy ocenie zaskarżonego zarządzenia należy stosować wzorzec z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć i wykazania wszechstronnego rozważania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, że standard konstytucyjny, wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności, musi być zachowany w szczególności w odniesieniu do kwestii naruszenia ustawowego zakazu, ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Dokonując zatem oceny, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 25b ust. 1 u.s.g., organ nadzoru powinien więc uwzględniać zarówno cel wprowadzenia tego zakazu, jak i skutki jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych.
W ocenie Sądu, organ nadzoru w stanie faktycznym sprawy nie wykazał zaistnienia przesłanek bezwzględnie przemawiających za wystąpieniem podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Stan faktyczny stanowiący podstawę podjętego przez Wojewodę aktu nie jest sporny, co przyznaje sam Skarżący. W sprawie nie budzi też wątpliwości, że Skarżący jako radny prowadził w 2019/2020r. działalność gospodarczą w formie sklepu spożywczo-przemysłowego pod firmą M. N. w [...] oraz, że w tym okresie na rzecz Szkoły Podstawowej w [...] jako odbiorcy wystawiono przez wym. sklep łącznie 9 faktur sprzedażowych na różne artykuły spożywcze na potrzeby stołówki szkolnej. Jednocześnie z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...].04.2022r. adresowanego do Wojewody [...] wynika, że ani Gmina [...], ani Szkoła Podstawowa w [...] nie zawarły umowy z przedsiębiorcą – M. N. Sklep Spożywczo-Przemysłowy na dostawę jakikolwiek towarów czy też usług oraz, że Szkoła Podstawowa w [...] posiada regulamin zamówień publicznych (por. k. 35 w zw. z k. 18-33 akt sprawy).
Z dokonanych przez Wojewodę ustaleń nie wynika czy w miejscowości [...], oprócz "sklepu" Skarżącego, funkcjonują inne podmioty gospodarcze (przedsiębiorstwa) o tym samym lub podobnym przedmiocie działalności. Ze skargi Skarżącego wynika natomiast, że w miejscowości tej jest jeszcze jeden sklep oferujący podobny asortyment, w tym produkty żywnościowe. Organ nie ustalił czy w tym "drugim" sklepie dokonywane były również zakupy na potrzeby stołówki Szkoły Podstawowej w [...] oraz, czy ewentualnie artykuły takie były zakupywane w innych punktach handlowych, tj. poza miejscowością [...]. Nie ustalono też czy sprzedaż ta miała charakter ciągłej i regularnej, tj. comiesięcznej sprzedaży artykułów spożywczych na rzecz wym. stołówki. Organ nie wyjaśnił również w jakim asortymencie, przez kogo, w jakiej ilości oraz w jakiej "proporcji" – dokonywano zakupów u innych podmiotów w stosunku do zakupów w sklepie Radnego, a zatem, jak podnosi Skarżący, czy zakupy dokonywane w jego sklepie miały w gruncie rzeczy charakter "pojedynczych przypadków sprzedaży przez jego pracownika sklepu" (i to poza wiedzą Skarżącego) czy też w okolicznościach świadczących, że "zabiegał o te transakcje". Wojewoda też nie ustalił czy poprzez realizowanie poszczególnych zakupów w sklepie Skarżącego nie doszło do wyeliminowania innych podmiotów prowadzących handel detaliczny czy hurtowy z możliwości dostępu do gminnych środków finansowych. Tymczasem wskazane okoliczności, których Organ nie wyjaśnił, w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g.
Sąd oczywiście dostrzega, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Wobec braku ustawowego zróżnicowania, należy co do zasady więc przyjąć, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Rzecz jednak w tym, że w realiach sprawy Radny, który prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu detalicznego, nie musiał przy obejmowaniu mandatu zaprzestawać prowadzenia takiej działalności. Także środki pieniężne, pochodzące od gminy, uzyskiwane przy realizacji jednostkowych umów sprzedaży detalicznej, nie stanowiły też wykorzystywania mienia gminnego do prowadzenia działalności gospodarczej, lecz efekt prowadzenia działalności gospodarczej. W takich warunkach otrzymanie środków pieniężnych z budżetu gminy, tytułem zapłaty ceny za towar, nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako korzystanie z mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f u.s.g.
Przyjęcie odmiennego stanowiska (wykładni) w niniejszej sprawie naruszałoby również zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art 22 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Rygory określone w art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., czy w art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i 6 Kodeksu wyborczego są niewątpliwie podyktowane ważnym interesem publicznym. Nie można jednakże w ten sposób uzasadniać ograniczenia, czy też wyłączenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w każdym przypadku, w którym przedsiębiorca obejmuje mandat radnego. Jak bowiem to wskazano w części ogólnej rozważań, chodzi bowiem o zapobieżenie ewentualnemu wykorzystaniu mandatu radnego w celu ułatwienia dostępu do mienia tej jednostki, nie zaś o bezwarunkowe wyłączenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie wykazał, że miało miejsce prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy trzeba mieć na uwadze specyfikę funkcjonowania detalicznych placówek handlowych. Otóż zgodnie z art. 535 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740, z późn. zm.), przez umowę sprzedaży sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Stronami umowy sprzedaży są sprzedawca i kupujący. Podmiotem występującym w umowie sprzedaży może być każdy podmiot prawa cywilnego, a zatem osoba fizyczna, osoba prawna, jak również jednostka organizacyjna, której ustawa przyznaje zdolność prawną, tzw. ułomna osoba prawna.
Kupującym przy sprzedaży detalicznej może być zarówno konsument w rozumieniu art. 22(1) Kodeksu cywilnego, tj. osoba fizyczna dokonująca czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej działalnością gospodarczą lub zawodową, jak i przedsiębiorca w rozumieniu art. 43(1) Kodeksu cywilnego, a także każda inna jednostka posiadająca podmiotowość prawną (osoby prawne i inne jednostki organizacyjne – art. 33 i art. 33[1] Kodeksu cywilnego), w tym jednostki sektora publicznego. Co do zasady przedsiębiorca nie może odmówić sprzedaży detalicznej drugiej stronie umowy, niezależnie od tego jaki jest status kupującego. Przepis art. 135 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2021 r., poz. 2008, z późn. zm.), stanowi m.in., że kto zajmując się sprzedażą towarów w przedsiębiorstwie handlu detalicznego ukrywa przed nabywcą towar przeznaczony do sprzedaży lub umyślnie bez uzasadnionej przyczyny odmawia sprzedaży takiego towaru, podlega karze grzywny. Zawarcie umowy sprzedaży detalicznej jest zatem w zasadzie obowiązkowe, zaś odmowa sprzedaży w handlu detalicznym wymaga uzasadnionej przyczyny.
Zdaniem Sądu, z powyższych przepisów Kodeksu cywilnego, Kodeksu wykroczeń i ustawy o samorządzie gminnym i Kodeksu wyborczego nie sposób wyprowadzić też wniosku, że radny zajmujący się sprzedażą w handlu detalicznym powinien powstrzymać się do zawarcia umowy sprzedaży detalicznej w przypadku, w którym nabywającym jest gmina (pracownik gminnej jednostki organizacyjnej), w której radny wykonuje mandat radnego. Sąd na płaszczyźnie przepisów regulujących zasady wykonywania mandatu radnego nie znajduje po temu dostatecznych podstaw. Nie stwierdza, aby w takich okolicznościach radny miał obowiązek odmówić zawarcia umowy sprzedaży pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Tym bardziej, że wymagałoby to zarazem skonstruowania kontratypu wykroczenia penalizowanego w art. 135 Kodeksu wykroczeń.
Czynione w poszczególnych miesiącach danego roku zakupy artykułów w sklepie prowadzonym przez Radnego o tym nie świadczyły. W takim wypadku otrzymane środki finansowe, tytułem zapłaty za zakup towarów, należało uznać za korzystanie przez Skarżącego z mienia gminnego na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych (umowa kupna-sprzedaży, sprzedaż detaliczna).
Sądowi znane jest orzecznictwo dotyczące sytuacji, w której radny jako przedsiębiorąca (przedstawiciel przedsiębiorcy) zajmował się sprzedażą towarów na rzecz jednostek gminnych, względnie przy wykorzystaniu infrastruktury gminnej. Były to jednak zasadniczo odmienne stany faktyczne od występującego w niniejszej sprawie. Dla przykładu warto wskazać na sytuację, w których radny prowadzący działalność handlowo-usługową zawarł z gminnym ośrodkiem pomocy społecznej umowę, której przedmiotem była realizacja przez zleceniobiorcę (skarżącego) świadczeń w naturze przyznanych przez ten ośrodek (zleceniodawca) i na podstawie takiej umowy skarżący zobowiązał się do wykonywania usługi na rzecz ośrodka, polegającej na wydawaniu artykułów spożywczych i chemicznych uprawnionym osobom na podstawie przedłożonego "pokwitowania" (patrz wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 34/20).
Inną sprawą jest ta, w której radny prowadzący w sposób zorganizowany i ciągły sprzedaż alkoholu w ramach sklepu ogólnospożywczego, dokonał sprzedaż alkoholu na festynie gminnym, korzystając z infrastruktury gminnej (por: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 140/11) czy też sprawa, w której radny jako przedsiębiorca dostarczał paliwo jednostkom organizacyjnym gminy, jako podmiot, którego oferta została wybrana przez te jednostki (por: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 698/21).
W przytoczonych okolicznościach wymienionych przykładowo spraw wystąpił zatem czynnik, który można nazwać "aktywnym ubieganiem się o dostęp do mienia gminnego" bądź też skorzystanie z takiego mienia.
Natomiast w rozpatrywanym w niniejszej sprawie wypadku radny nie wykorzystał mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, jak to przewiduje przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. Można uznać, że w wyniku prowadzenia tejże działalności pozyskiwał za każdym razem gminne środki finansowe tytułem zapłaty za sprzedane towary. Nie było to jednak efektem zwarcia uprzedniej umowy z góry przesądzającej, że gmina będzie nabywała określone towary (artykuły spożywcze i przemysłowe) od radnego. Nie doszło też do sytuacji, w której zawieranie poszczególnych "detalicznych" umów z radnym wyłączałoby możliwość zawarcia tożsamych umów z innym podmiotem mogącym dostarczać niezbędne artykuły na terenie danej miejscowości. Nie został wykazany taki rodzaj relacji pomiędzy radnym a gminą, który przesadzałby o tym, że zakup określonych produktów mógł odbywać się wyłącznie w sklepie Skarżącego.
W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy zarządzenie zastępcze w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego gminnego, jak słusznie podnosi w skardze Skarżący, wiąże się z niebezpieczeństwo wywołania skutków nieproporcjonalnych, jeśli chodzi o cel przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Interes publiczny przemawiający wprowadzeniem zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie może być egzekwowany bezwarunkowo, prowadząc do zniweczenia możliwości realizacji funkcji radnego pochodzącego z wyborów powszechnych.
Pomimo zatem, iż – jak prawidłowo wskazuje Wojewoda – co do zasady, użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "z wykorzystaniem" należy interpretować szeroko i należy odnosić je do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, bez względu na to, czy owo wykorzystywanie ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe oraz odpłatne bądź też nie (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10), to jednak komentowany przepis nie powinien być stosowany w sposób bezwzględny, abstrahujący od okoliczności konkretnej sprawy, a przy tym pomijający systemowe uwarunkowania prawne danego rodzaju działalności.
Zdaniem Sądu nie powinno dochodzić do swoistego automatyzmu przy ocenie, czy przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez radnego doszło do naruszenia zakazu wykorzystania mienia komunalnego, a tak właśnie było w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, po stronie Skarżącego nie zaistniał obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przed objęciem mandatu, względnie zrzeczenia się mandatu w związku zamiarem podjęcia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 382 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego). Wobec tego Rada Gminy [...] nie była zobowiązana do wydania uchwały, o której mowa w art. 383 § 2 i 6 tej ustawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, iż o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. W sytuacji rozważanej w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, aby Skarżący jako radny gminy korzystał w sposób bezpośredni lub pośredni z mienia gminnego.
Z powyższych względów, uznając, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.