III SA/GL 291/21

III SA/Gl 291/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6174/21 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Chorzów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2020 r. nr NPII.4131.1.1077.2020 w przedmiocie regulaminu korzystania z tężni solankowej 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 780 złotych (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 grudnia 2020 r.,
nr NPII.4131.1.1077.2020 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXlX/490/2020 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie" - w części określonej w pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 lit. b, lit. j-1, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd. 1, pkt 13, pkt 15, pkt 16 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, dalej jako "ustawa" w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że doręczona mu w dniu 3 grudnia 2020 r. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa organ nadzoru uznał wszelkie, zawarte w regulaminie przyjętym przez Radę Miasta Chorzów, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego zobowiązany był do przestrzegania zakresu upoważnienia ustawowego, na którym opierał swoje działania, przy czym nie mógł on regulować spraw uregulowanych już wcześniej przepisami aktów prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa, określonej w przepisach rozdziału II Konstytucji RP.
W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Chorzów przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ustanowienie szeregu zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w tym zwłaszcza z przepisów, które ustanawiają owe zakazy pod groźbą kary.
I tak, za nierespektujące zakresu upoważnienia ustawowego organ uznał postanowienia zawarte w pkt 9 lit. j-1, pkt 10, pkt 12 zd. 1, pkt 13 Regulaminu stanowiącego załącznik do w/w uchwały:
I. zakaz spożywania napojów alkoholowych (pkt 9 lit. j Regulaminu) - sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały w sposób kompleksowy w art. 14 ustawy
z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.). Ustawa
ta w szczególności w art. 14 ust. 6 upoważnia radę gminy do ustanowienia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania
oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Mając na uwadze powyższe należało podkreślić, że wprowadzenie tego rodzaju zakazów nie może następować na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym,
II. zakaz palenia papierosów (pkt 9 lit. j Regulaminu) - sprawy związane
z zakazem palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenia papierosów elektronicznych unormowane zostały w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst
jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2182 ze zm.). Ustawa ta w szczególności
w art. 5 ust. 4 upoważnia radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy innych niż wymienione w ust. 1 miejsc przeznaczonych do użytku publicznego jako strefy wolne od dymu tytoniowego, pary z papierosów elektronicznych i substancji uwalnianych za pomocą nowatorskiego wyrobu tytoniowego. Z tego też względu wprowadzenie tego rodzaju zakazów nie może następować na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym,
III. zakaz używania otwartego ognia (pkt 9 lit. j Regulaminu) uregulowany został w art. 82 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.),
IV. zakaz wnoszenia w pobliże tężni pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, łatwopalnych, materiałów niebezpiecznych i innych substancji niebezpiecznych, wyrażony w pkt 9 lit. k Regulaminu mieści się, zdaniem organu nadzoru, w ww. art. 82 i art. 83 Kodeksu wykroczeń. Dodatkowo, posłużenie się przez Radę określeniem "w pobliże tężni" nie spełnia wymogu jasności i przejrzystości legislacji i tym samym podważa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do organów państwa,
V. zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania tężni, m. in. poprzez rzucanie kamieni, piasku, zabawek, papierów, niedopałków, worków foliowych, opakowań szklanych i innych odpadów (pkt 9 lit. 1 Regulaminu) został uregulowany
w art. 145 Kodeksu wykroczeń.
VI. zakaz wyciągania, niszczenia tarniny stanowiącej wypełnienie tężni, niszczenia i uszkadzania urządzeń wodnych, dotykania i ruszania instalacji znajdujących się w konstrukcji tężni i w jej otoczeniu, niszczenia elementów małej architektury (pkt 9 lit. b Regulaminu) został uregulowany w art. 124 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń,
VII. zakaz (...) umieszczania reklam, ogłoszeń, napisów i tablic bez zgody zarządcy (pkt 10 Regulaminu) uregulowany już został w art. 63a § 1 i art. 63b § 1 ustawy Kodeks wykroczeń.
Rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko nie mogła nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też - stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa - akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej prowadzić może do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28.02.2003 r., ISA/LU 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29.09.2010 r., sygn. akt 11SA/SZ 424/10).
Tymczasem w ,,Regulaminie korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie" zawarta została w pkt 6 zdanie 2 modyfikacja przepisów ustawowych. 1 tak, pkt 6 Regulaminu kształtuje reguły odpowiedzialności cywilnej korzystających z tężni solankowej. W analizowanym przepisie pkt 6 Rada postanowiła, że Korzystający powinni zachowywać się w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo.
W przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie. Rozwiązania takie modyfikują odpowiedzialność zarówno właściciela obiektu, jak
i osób trzecich, a tym samym ograniczają ogólne zasady odpowiedzialności deliktowej określone w Kodeksie cywilnym (art. 415 i n.). Zgodnie z tymi zasadami właściciel obiektu ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe na terenie tegoż obiektu na zasadzie ryzyka. Odpowiedzialności tej, mającej swe oparcie w normach Kodeksu cywilnego, a więc w regulacji ustawowej, rada gminy ograniczyć nie może mocą uchwały i dlatego wspomniane przepisy w ocenie organu nadzoru są rażąco sprzeczne z obowiązującym prawem.
W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w pkt 16 Regulaminu Rada Miasta postanowiła, że Naruszenie niniejszego regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Tymczasem regulacje dotyczące odpowiedzialności za naruszenie porządku publicznego zawarte już zostały w art. 51 ustawy Kodeksu wykroczeń, który przewiduje karę m.in. za zakłócanie spokoju, porządku publicznego lub inne wybryki zakłócające spokój i porządek publiczny. Unormowania dotyczące bezpieczeństwa osób i mienia zawarte zostały z kolei w Rozdziale X Kodeksu wykroczeń. Analizowany przepis uchwały w ocenie organu nadzoru podjęty został z istotnym naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Dalej Wojewoda stwierdził, iż przy formułowaniu postanowień aktów prawa miejscowego organy jednostek samorządu terytorialnego winny mieć na względzie również zasady techniki prawodawczej ustanowione rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Rozporządzenie to określa m.in. reguły odnoszące się do sposobu formułowania przepisów prawa materialnego. I tak, § 25 Załącznika do rozporządzenia formułuje nakaz, by możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywały one kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Za naruszenie reguł poprawnego prawotwórstwa w ocenie Wojewody należy uznać wszelkie, zawarte w badanej uchwale przyjętej przez Radę Miasta Chorzów, zdania niemające charakteru normotwórczego, powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu.
W kwestionowanych przepisach uchwały znajdują się wypowiedzi pozbawione charakteru normatywnego, takie jak:
a) pkt 2 Regulaminu Tężnia zlokalizowana na Placu Hutników jest własnością Miasta Chorzów,
-pkt 3 Regulaminu w brzmieniu: Zarządcą tężni jest Urząd Miasta Chorzów,
b) pkt 4 zd. 1 Regulaminu w brzmieniu: Tężnia stanowi element architektury
i podnosi walory estetyczne miasta,
c) pkt 7 Regulaminu w brzmieniu: Stan techniczny tężni i jej urządzeń kontroluje zarządca,
d) pkt 11 Regulaminu w brzmieniu Solanka z tężni jest niezdatna do spożycia i użytku przez ludzi i zwierzęta. O zakazie picia solanki lokalny uchwałodawca rozstrzygnął już w pkt 9 lit. d Regulaminu,
e) pkt 15 Regulaminu w brzmieniu: Uwagi dotyczące funkcjonowania tężni należy zgłaszać do zarządcy, tj. do Urzędu Miasta w Chorzowie, ul Rynek 1.
Wypowiedzi tego rodzaju nie mogą stanowić elementów aktu normatywnego, gdyż nie odpowiadają one opisanym wyżej regułom stanowienia prawa.
Poza ramami delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy znajdują się również postanowienia zawarte w pkt 5 Regulaminu w zakresie,
w którym Rada Miasta określiła cele, którym służyć ma tężnia solankowa - Tężnia przeznaczona jest do celów rekreacji i wypoczynku. Cele te nie sposób utożsamiać z zasadami czy też trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W skardze do tutejszego Sądu Miasto Chorzów Zaskarżyło w całości to rozstrzygnięcie zarzucając stosownie do art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały Nr XXIX/490/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie", w sytuacji, gdy uchwała ta nie zawiera postanowień sprzecznych z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały
w części określonej w pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 lit b, ht. j-1, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd. 1, pkt 13, pkt 15 i pkt 16 załącznika i naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 6 zd. 2, pkt 7, pkt 9 Ut. b, Ut. j-1, pkt 10, pkt 11, pkt 12 zd. 1, pkt 13, pkt 15 i pkt 16 "Regulaminu korzystania z tężni solankowej zlokalizowanej na Placu Hutników w Chorzowie" stanowiący załącznik do uchwały Nr XXIX/490/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r. nie stanowią postanowień o charakterze aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnego urządzenia użyteczności publicznej jakim jest tężnia solankowa,
- art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 41 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Chorzów nie była uprawniona do podjęcia uchwały ustanawiającej akt prawa miejscowego regulujący zasady i tryb korzystania z tężni solankowej będącej gminnym urządzeniem użyteczności publicznej w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały Nr XXIX/490/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r.
Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 148 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżące Miasto domagało się uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 31 grudnia 2020 r., nr NPII.4131.1.1077.2020 i zasądzenia na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Regulamin korzystania z tężni solankowej stanowiący załącznik do uchwały Nr XXIX/490/20 Rady Miasta Chorzów z dnia 26 listopada 2020 r. niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego, gdyż stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w Regulaminie zostały uregulowane zasady i tryb korzystania z urządzenia użyteczności publicznej, czyli tężni solankowej. Normy Regulaminu adresowane są do nieograniczonego kręgu osób korzystających z tężni solankowej i dotyczą nieograniczonej liczby powtarzalnych sytuacji — mają więc charakter generalny i abstrakcyjny. Miasto Chorzów zwróciło również uwagę na cel, który przyświeca uchwalanie regulaminów korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołało się na poglądy doktryny wskazujące, iż regulaminy organizacyjne stanowione na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. gwarantować powinny właściwą eksploatację obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018). Cel ten będzie osiągnięty jedynie w sytuacji, gdy osoby korzystające z urządzenia użyteczności publicznej będą znały, przynajmniej
w podstawowym zakresie, zasady zachowania obowiązujące w miejscu, gdzie znajduje się takie urządzenie. Dlatego też konieczne jest, by organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego umożliwił zapoznanie się z tymi zasadami
w sposób czytelny, jasny i łatwo przyswajalny dla wszystkich użytkowników urządzenia. Za sprzyjające osiągnięciu tego celu, należy uznać również zebranie powszechnie obowiązujących już przepisów prawa w jednym akcie, z którym możliwe będzie każdorazowe zapoznanie się podczas korzystania z urządzenia,
w tym wypadku takim aktem jest Regulamin.
W skardze wskazano ponadto, że dzięki treści pkt 2, pkt 3, pkt 4 zd. 1, pkt 5, pkt 7 i pkt 15 Regulaminu każda z osób chcąca korzystać z tężni solankowej może to zrobić bez wątpliwości dotyczących naruszania prawa własności osób trzecich, będąc pewnym, że urządzenie to stanowi własność Miasta Chorzów, jest gminnym urządzeniem użyteczności publicznej przeznaczonym do powszechnego korzystania w celach rekreacyjnych, bez konieczności spełnienia żadnych dodatkowych warunków, np. mszczenia opłaty. Co więcej, w razie jakichkolwiek problemów powstałych w trakcie korzystania z urządzenia, każdej osobie przysługuje uprawnienie do zgłoszenia ewentualnych uwag zarządcy, o czym stanowią postanowienia punktu 7 i 15 Regulaminu.
Odnośnie zarzutu sprzeczności z prawem pkt 9 lit. b, lit. j-1 i pkt 10 Regulaminu Miasto wskazało, że każda z tych norm ma swoje uzasadnienie w powszechnie obowiązujących regulacjach prawa. Normy Regulaminu nie zawierają powtórzenia regulacji ustawowych, jak również ich nie cytują, w związku z czym nie można mówić o naruszeniu zasady techniki prawodawczej, zakazującej powtarzania aktów wyższego rzędu. Nie doszło do jakiejkolwiek modyfikacji lub zmiany powszechnie obowiązujących norm prawnych, a zatem nie doszło również do wypaczenia interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów, jak również nie istnieje ryzyko wypaczenia intencji prawodawcy.
Rada Miasta Chorzów, czyniąc zadość funkcji informacyjnej, którą między innymi ma spełniać Regulamin, wskazała na zakazy i nakazy, których należy przestrzegać w trakcie korzystania z urządzenia. W świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Rada Miasta Chorzów jest w pełni uprawniona do sformułowania zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń użyteczności publicznej, przy czym
w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie zasad
i trybu korzystania z urządzeń zawiera upoważnienie do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku zachowania się.
Dlatego też w pkt. 9 lit. b Regulaminu wyraźnie wskazano, jakie działania są zakazane w stosunku do tarniny stanowiącej wypełnienie tężni (np. wyciąganie, dotykanie, ruszanie), bowiem mogą one spowodować nieodwracalne szkody w konstrukcji i funkcjonowaniu całego urządzenia. Ogólne reguły postępowania obowiązujące w stosunku o wszystkich urządzeń, w tym art. 124 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, na który powołuje się Organ, uznać należy za zbyt ogólne, by zostały uwzględnione przez korzystających w stosunku do tego konkretnego urządzenia. Z ogólnej reguły nie wynika wiedza o szczególnych zasadach korzystania z tężni solankowej, dla której istnienia i prawidłowego funkcjonowania ma istotne znaczenie brak ingerencji w jej strukturę i kompletność.
Powyższe stanowisko odnosi się również do normy wyrażonej w pkt 13 Regulaminu, z uwagi na fakt, że specyfika tężni wymusza szczególną ostrożność w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bowiem cała tężnia, jak i jej elementy, mogą być szczególnie podatne na zagrożenie pożarowe.
Odnosząc się z kolei do zakwestionowanego punktu 16 Regulaminu
w skardze wskazano, że nie sposób wysnuć wniosku, jakie powiązanie dostrzega Organ nadzoru pomiędzy treścią punktu 16 Regulaminu a treścią przepisu
art. 51 § 1 k.w., które to regulacje znajdują zastosowanie w zupełnie różnych stanach faktycznych.
W skardze podkreślono również, że tożsame regulacje znajdują się
w Regulaminie korzystania z fontann miejskich, wprowadzonym uchwałą z dnia
25 kwietnia 2019 r. Tych postanowień organ nadzoru nie zakwestionował.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy
z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako ppsa). W tym przypadku Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej jako usg), organ nadzoru może orzec
o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub
z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W ocenie Sądu odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należało zasadność zarzutów skargi prowadzącą do podważenia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02), a tego w uchwale – Regulamin korzystania z tężni solankowej stwierdzić nie można.
Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego daje radzie gminy przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania
z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl z kolei art. 41 ust. 1 usg akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Postawione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty pod adresem Regulaminu korzystania z tężni solankowej podzielić można na cztery grupy.
Po pierwsze dotyczące powtórzenia w jego treści regulacji aktów wyższego rzędu, a tym samym przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego;
Po drugie naruszenia zasad prawidłowej legislacji;
Po trzecie - dotyczące modyfikacji regulacji ustawowej,
Po czwarte wreszcie - dotyczące zamieszczenia w treści uchwały zdań niemających charakteru normotwórczego.
Postawione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty pod adresem uchwały są jednak niezasadne. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Regulamin korzystania z tężni solankowej stanowi akt prawa miejscowego, do którego uchwalenia kompetencje posiada rada gminy. Uchwała bowiem dotyczy zasad
i trybu korzystania z gminnego obiektu i urządzenia użyteczności publicznej. Nadto skierowana jest do osób korzystających z tężni, niezależnie od tego, czy są mieszkańcami Miasta, czy też nie. Zawiera normatywny charakter, poprzez zastosowanie wypowiedzi wyznaczających adresatom sposób zachowania,
a normy Regulaminu mają charakter ogólny i abstrakcyjny.
Badając zgodność z prawem postanowień punktów 9 lit j-l, pkt 10, pkt 12 zd. 1 oraz pkt 13 Regulaminu, dotyczących zakazu spożywania napojów alkoholowych, zakazu palenia papierosów, zakazu używania otwartego ognia, zakazu wnoszenia w pobliże tężni pojemników do rozpylania gazów, substancji żrących, łatwopalnych, materiałów niebezpiecznych i innych substancji niebezpiecznych oraz zakaz zaśmiecania i zanieczyszczania tężni, to w istocie uznać należy, że po części regulacje te stanowią powtórzenie regulacji ustawowej. W ocenie Sądu jednak samo powtórzenie tych regulacji w takiej formie jak w Regulaminie, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały rady Miasta. Jeżeli dany akt prawa miejscowego ma regulować zasady korzystania z gminnego obiektu lub urządzenia, to wprowadzenie powyższych zakazów mieści
się w zakresie kompetencji przyznanej radzie miasta. Odnosząc się do zarzutu Wojewody, jakoby zakaz spożywania alkoholu mógł zostać ustanowiony wyłącznie na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu
w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 209 r., poz. 2277) wskazać należy, iż nie jest on zasadny. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym, a takim jest tężnia solankowa, wynika z art. 14 ust. 2a tej ustawy. Przepis Regulaminu zaś stanowi wyłącznie powtórzenie tego zakazu, a nie jego wprowadzenie czy modyfikację. Jednocześnie stanowi ważną wskazówkę dla osób korzystających z tężni co do charakteru tego miejsca, jako służącego rekreacji, przeznaczonego do wypoczynku bez spożywania alkoholu.
Podobnie ocenić należy zakaz palenia papierosów. Wprowadzenie tej regulacji w ocenie Sądu ma na celu przypomnieć korzystającym o zakazie wynikającym z art.. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 276) i jako taki nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania uchwały z porządku prawnego gminy.
Nie sposób w tym zakresie zarzucić uchwale Miasta naruszenia zasad wadliwej legislacji, skoro opisane wyżej postanowienia regulaminu w żaden sposób nie naruszają przepisów wyższej rangi ani ich nie modyfikują.
Nie stanowi również naruszenia prawa jedynie częściowe powtórzenie regulacji wynikających z Kodeksu wykroczeń, a szczegółowo opisanych we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Poszczególne postanowienia regulaminu odnoszące się do wykroczeń stypizowanych w Kodeksie nie stanowią ani pełnego powtórzenia normy kodeksowej, ani też jej nie zmieniają, ani nie wypaczają. A skoro tak, to Regulamin
w tym zakresie realizuje funkcję przypominającą o obowiązkach wynikających
z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin nie powtarza treści przepisu ustawy lecz przypomina o obowiązkach i zakazach zeń wynikających. Takie przypomnienie nie wpłynie na wykładnię przepisu ustawy w żaden sposób. Regulamin stanowi jedynie przypomnienie normy sankcjonowanej. Norma sankcjonowana
i sankcjonująca zawarte w Kodeksie wykroczeń nie doznają żadnego uszczerbku poprzez wprowadzenie zakwestionowanego przez Wojewodę postanowienia regulaminu. Regulamin nie wprowadza sankcji za naruszenie jego postanowień, a tym samym naruszenie przepisu Kodeksu wykroczeń, spotka się z odpowiedzią aparatu państwowego przewidzianą wyłącznie w tymże Kodeksie.
O sprzeczności postanowienia regulaminu z przepisem rangi ustawowej można by mówić wówczas, gdyby postanowienie to w jakimkolwiek stopniu zmieniało przepis ustawy. Skoro jednak tak się nie dzieje, to poszczególne regulacje Regulaminu stanowiące odniesienie do przepisów ustawy nie są sprzeczne ani z zasadami prawidłowej legislacji, ani też nie wykraczają poza kompetencje rady gminy do ich wprowadzenia do aktu prawa miejscowego. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zostały bowiem powtórzone w treści Regulaminu, lecz wskazano na zakazy wynikające z przepisów ustawy.
W ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie zawarte w skardze, że zebranie wszystkich reguł korzystania z tężni solankowej w jednym miejscu oraz udostępnienie regulaminu przy obiekcie pozwoli wszystkim korzystającym na zapoznanie
ze szczegółowymi regułami korzystania z obiektu przypominając jednocześnie
o zakazach wynikających z przepisów rangi ustawowej. Przypomnienie tych zakazów jest również istotne z punktu widzenia charakteru miejsca, jakim jest tężnia i jej budowy technicznej. Skoro palenie ognia, czy wyrywanie tarniny może naruszyć strukturę urządzeń tam zlokalizowanych i jednocześnie doprowadzić do ich nieodwracalnego uszkodzenia, to powtórzenie wymienionych zakazów wydaje się dodatkowo uzasadnione celem zachowania struktury urządzeń i ich prawidłowego funkcjonowania.
Dość powiedzieć, że korzystającym z tężni mogą przecież być osoby nieznające przepisów Kodeksu wykroczeń. Przypomnienie zaś o obowiązujących zakazach w regulaminie korzystania z tężni jest zatem konieczne.
Omawiana uchwała w ocenie Sądu nie modyfikuje wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego zasad odpowiedzialności zarządcy obiektu za szkody. W swym rozstrzygnięciu Wojewoda nie wskazał o jaki przepis ustawy chodzi, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż postanowienie Regulaminu - zgodnie z którym korzystający powinni zachowywać się w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożeń narażających siebie i innych na utratę zdrowia i kalectwo. W przeciwnym wypadku ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie – modyfikuje zasady odpowiedzialności. Powołany przepis regulaminu wbrew twierdzeniu Wojewody, tej odpowiedzialności nie modyfikuje. Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka nie wyłącza odpowiedzialności odszkodowawczej osoby, która wyrządza szkodę swoim zachowaniem innej osobie. Powołany przepis regulaminu jest raczej przypomnieniem reguły wynikającej z art. 415 kc, który zresztą Wojewoda również powołuje wywodząc z jego treści odpowiedzialność na zasadzie ryzyka. Regulamin zaś nie stanowi podstawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządcy obiektu, o ile spełnione zostaną warunki zaistnienia tejże odpowiedzialności.
Dalej – punkt 16 Regulaminu stanowiący, że naruszenie regulaminu może stanowić podstawę do egzekwowania jak za naruszenie porządku i bezpieczeństwa publicznego, nie jest regulacją w sposób istotny naruszającą prawo. Skoro
w regulaminie zebrano zakazy wynikające z przepisów Kodeksu wykroczeń, to naturalną konsekwencją takiego postąpienia było również odwołanie do przepisów
o naruszeniu porządku i bezpieczeństwa publicznego.
Odnosząc się wreszcie do regulacji o charakterze nienormatywnym zawartych w Regulaminie to i one w ocenie Sądu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Materią regulowaną uchwałą rady gminy są zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawodawca zatem pod regulację aktu prawa miejscowego poddał kwestie de facto porządkowe. Jakkolwiek można by zgodzić się z Wojewodą, że te postanowienia Regulaminu, które wskazują się tężnia jest własnością Miasta Chorzów, że tężnia stanowi element architektury i podnosi walory estetyczne miasta nie mają charakteru normatywnego, to w ocenie Sądu nie doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały. Są to uchybienia nieistotne. Jeżeli jednak Regulamin jako akt prawa miejscowego podlega publikacji, dodatkowo zostanie umieszczony na stosownej tablicy przy tężni, to zawarcie takich postanowień jak wyżej wskazane jedynie posłuży wykazaniu związku pomiędzy obiektem a jego właścicielem. Każdy czytający Regulamin nie będzie miał wątpliwości co do adresata ewentualnych uwag i zastrzeżeń dotyczących funkcjonowania obiektu. Z tymi postanowieniami Regulaminu powiązane zostają i te dotyczące określenia zarządcy tężni, nałożenia na tego zarządcę obowiązku kontroli stanu technicznego obiektu oraz wskazaniem komu należy zgłaszać uwagi dotyczące korzystania z obiektu. Jakkolwiek postanowienia te wymykają się spod rozumienia Regulaminu korzystania z obiektu, to jednak po pierwsze – ich zamieszczenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a po drugie – czyni Regulamin aktem kompletnym.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uwzględnił skargę Miasta Chorzów i uchylił akt nadzoru na podstawie art. 148 ppsa.
O kosztach postępowania sądowego w kwocie 780 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczony wpis sądowy.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z poźn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy
za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu
i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie z uwagi na zagrożenie epidemiczne Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a odpisy zarządzenia zostały doręczone stronom.