III SA/GL 289/23

III SA/Gl 289/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 163/24 - Wyrok NSA z 2025-07-04
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 41 ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 108
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 10 lutego 2023 r. nr 56/K/23 w przedmiocie zwolnienia ze służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. – rozkaz personalny nr [...] z dnia 2 grudnia 2022 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 lutego 2023 r. nr 56/K/23 Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, KWP) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: organ I instancji, KMP)
z 2 grudnia 2022 r. [...] o zwolnieniu T. K. (dalej: skarżący, funkcjonariusz) ze służby w Policji z dniem 27 grudnia 2022 r.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Raportem z 22 listopada 2022 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2023 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych.
W związku z powyższym KMP, rozkazem personalnym z 2 grudnia 2022 r.
nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 27 grudnia 2022 r., na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882). Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz został doręczony policjantowi, a tym samym wszedł do obrotu prawnego 27 grudnia 2022 r.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem skarżący wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zmiany daty rozwiązania stosunku służbowego. Wskazał, że w raporcie kierowanym do KMP prosił o zwolnienie ze służby z dniem 22 lutego 2023 r., a także o skierowanie na komisję lekarską w celu oceny stanu zdrowia, z uwagi na chorobę powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami pracy. Podkreślił, że wskazany termin pozwoliłby mu ukończenie leczenia i terminowe rozliczenie się z wyposażenia i obowiązków służbowych. Zaakcentował, że niezrozumiały jest dla niego pośpiech i sposób w jaki KMP dokonał zwolnienia. Ponadto organ I instancji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności pozbawił go prawa do wniesienia odwołania. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem KMP, że jego zwolnienie w grudniu 2022 r. rozwiąże problemy kadrowe jednostki bowiem według jego wiedzy w sierpniu w jednostce był nad stan osobowy.
Zaskarżoną decyzją z 10 lutego 2023 r. KWP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia policjanta z wnioskiem o zwolnienie ze służby, jak również nie nakłada na policjanta obowiązku wskazania powodów wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie ze służby. Stanowi on wyłącznie o prawie policjanta do zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby i skorelowanym z nim obowiązku przełożonego w sprawach osobowych rozwiązania stosunku służbowego, nie traktuje natomiast o możliwości wskazania przez policjanta terminu zwolnienia ze służby, ani tym bardziej o obowiązku przełożonego uwzględnienia tego terminu. Powyższe oznacza, że organowi administracji pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym jedynie zastrzeżeniem, że dzień zwolnienia ze służby nie może nastąpić po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzja KMP została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami bowiem data zwolnienia ze służby określona na dzień 27 grudnia 2022 r. mieści się
w ustawowych granicach.
Organowi I instancji nie można zarzucić także dowolności bowiem szczegółowo wyjaśnił on motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że skarżący nie pełni służby nieprzerwanie od sierpnia 2022 r., a jego etat zajmuje inny funkcjonariusz. Ponadto etat ten może być obsadzony przez nowoprzyjętego funkcjonariusza w związku z zaplanowanymi na koniec grudnia przyjęciami do służby w Policji. Również, z uwagi na fakt, iż w Komendzie Miejskiej Policji w B. zwalnia się kilkudziesięciu funkcjonariuszy zasadnym było rozłożenie związanej
z tym pracy w czasie.
Za trafne i przekonujące organ odwoławczy uznał również stanowisko KMP odnośnie do kwestii przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim. W tym kontekście podkreślił, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w 2022 r. łącznie 143 dni, utrzymywanie go w służbie przez kolejne dwa miesiące nie znajduje zatem uzasadnienia. Sytuacja ta dezorganizuje pracę jednostki bowiem zadania skarżącego muszą wykonywać inni funkcjonariusze, niejednokrotnie także w czasie wolnym od służby, tymczasem przy powszechnie znanych problemach etatowych i
ograniczonych środkach budżetowych Policji wszystkie etaty i środki, którymi ona dysponuje powinny być efektywnie wykorzystane w celu realizacji powierzonych zadań.
Organ odwoławczy zaakcentował także, że funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim, mimo iż faktycznie nie pełni służby, otrzymuje - poza uposażeniem w wysokości 80% - wszystkie inne świadczenia należne policjantom, takie jak nagroda roczna (tzw. trzynastka), czy równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie (tzw. mundurówka), ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, do którego prawo nabywa w każdym kolejnym roku kalendarzowym, uzyskuje też prawo do kolejnych obligatoryjnych podwyżek uposażenia
Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuprawnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że KMP zasadnie podkreślił, że interes służby wymaga racjonalnego wydatkowania środków publicznych i zapewnienia ciągłości służby poprzez jak najszybsze uzupełnienie powstałych wakatów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji obu instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby zgodnie z jego wnioskiem,
tj. z dniem 22 lutego 2023 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Rozstrzygnięciu zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania tj:,
- art. 135 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na wydane orzeczenie, a polegające na tym, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym należało wstrzymać natychmiastowe wykonanie rozkazu personalnego nr [...], bowiem brak było podstaw do nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 k.p.a.,
- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozkazu personalnego, mimo że istniały podstawy do jego uchylenia
i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia,
- art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i w konsekwencji nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niepoinformowanie skarżącego o nieuwzględnieniu wniosku w zakresie daty zwolnienia ze służby, co skutkowało tym, że został on pozbawiony przez organ prawa do cofnięcia swojego oświadczenia woli,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.,
- art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
i uznanie, że pomimo wskazania w pisemnym wystąpieniu ze służby (raporcie) daty rozwiązania stosunku służbowego, organ nie był nią związany i w konsekwencji wydał rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby przed tą datą, pomimo tego, iż znana była mu treść warunkowego oświadczenia woli skarżącego wyrażona
w raporcie z dnia 22 listopada 2022 r., wskazująca na to, że wystąpienie ze służby uzależnia on od zwolnienia go w dacie 22 luty 2023 r. Gdyby skarżący został poinformowany przez organ, że zwolnienie ze służby nastąpi wcześniej, to wówczas oświadczenia woli o takiej treści by nie złożył lub równocześnie z tym oświadczeniem wniósłby o jego odwołanie.
W rozwinięciu zarzutów skargi strona powtórzyła argumentację zawartą
w odwołaniu, a dodatkowo wskazała, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozbawiło go uprawnień funkcjonariusza, a w konsekwencji spowodowało szkodę majątkową w postaci utraty uposażenia zasadniczego za miesiąc styczeń i luty 2023 r., utraty części trzynastej pensji, jak również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz innych świadczeń wnikających z ustawy o Policji. Skarżący podkreślił jednocześnie, że wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji zwolnienie go ze służby z datą przez niego wskazaną nie niosło za sobą ryzyka naruszenia interesu społecznego. Z odpowiedzi udzielonej na wniosek skarżącego złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że od 1 marca 2023 r. stan etatowy Komisariatu Policji nie uległ zmianie, nie został przyjęty żaden nowy funkcjonariusz, a to oznacza, że nie było konieczności uwolnienia etatu przez skarżącego jeszcze przed 22 lutego 2023 r. Również argumentacja organów w zakresie konieczności rozłożenia wszystkich odejść na emeryturę i zapewniania w ten sposób płynności służby przeczy uzyskanym informacjom, z których wynika, że na łączną liczbę 800 funkcjonariuszy pracujących w Komendzie Miejskiej Policji w B. zwolnień było zaledwie 0,75%.
Dalej skarżący podkreślił, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w Policji złożone na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest oświadczeniem woli dla którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego oraz, które nie wymaga zgoda organu i może zostać zmienione. W sytuacji zatem, gdy organ zdecydował się na rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym przed wskazaną przez skarżącego we wniosku datą, to winien go o tym zawiadomić
i umożliwić mu ewentualne cofnięcie złożonego oświadczenia.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności
z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja KWP, którą to utrzymał w mocy rozkaz personalny KMP z 2 grudnia 2022 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 27 grudnia 2022 r. mimo, że wniosek skarżącego określał datę 22 lutego 2023 r.
Zauważyć należy, że nie budzi wątpliwości, że powyższe rozkazy personalne mają charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a. i stanowią rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem (raportem) skarżącego, poprzez który skarżący złożył oświadczenie woli
o wystąpieniu ze służby w Policji z dniem 22 lutego 2023 r. i spowodował wszczęcie kontrolowanego postępowania.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby
w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przywołanego przepisu wynika, że organ jest związany złożonym przez policjanta oświadczeniem, poprzez które podwładny komunikuje swojemu przełożonemu wolę wystąpienia ze służby. Składane przez policjanta pisemne zgłoszenie o wystąpieniu ze służby, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie jest zatem oświadczeniem woli, do którego ma pełne zastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., w skrócie dalej jako - "k.c.") i jako takie jest wiążące organ. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie
do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Treść wskazanego przepisu ustawy o Policji jest w ocenie Sądu jasna i jednoznaczna. Tym samym z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia niż wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby z datą żądaną przez policjanta, a mieszczącą się w okresie 3 miesięcy od dnia, w którym policjant zgłosił wolę wystąpienia ze służby. Rozwiązanie takie, ma po pierwsze na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby bez konieczności wyjaśniania, z jakiego powodu to następuje. Z drugiej strony, ma na celu zagwarantowanie interesu publicznego. Dobro służby publicznej, jaką jest służba w Policji może bowiem wymagać, aby policjant, od kiedy zgłosił swoją wolę wystąpienia ze służby, przez jakiś jeszcze czas pełnił swoje obowiązki służbowe - zawsze nie dłużej jednak niż 3 miesiące. Natomiast prośba policjanta o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania dotyczącego uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie policjanta zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza, łączący się
z dobrowolnym a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność
o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne
i procesowe.
Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że w postępowaniach prowadzonych w trybie omawianego przepisu ustawy o Policji trzeba zawsze pamiętać, jak zostało podkreślone na wstępie, że toczą się one wyłącznie z woli danego policjanta, która została przez niego dobrowolnie wyrażona poprzez złożone względem organu oświadczenia, którym organ jest związany i które musi zrealizować w ustawowo zakreślonym terminie. Zwolnienie ze służby w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma pod tym względem charakter wyjątkowy.
Skoro zatem zgłoszenie wystąpienia ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego, ale wywołuje również skutki materialne, a do nich zaś, zdaniem Sądu, zalicza się właśnie termin, w jakim stosunek służbowy powinien zostać zakończony to tym samym za całkowicie niezgodne z cytowanymi normami prawa było wydanie decyzji sprzecznie z żądaniem funkcjonariusza z dowolnie ustaloną przez organ datą.
Bez podstawy prawnej było także nadanie jej rygoru z art. 108 k.p.a. Wykonanie bowiem decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Takie okoliczności nie występują w sytuacji żądania policjanta dobrowolnego zwolnienia ze służby ze wskazywaną konkretną datą. Nadto całkowicie bezpodstawne było tłumaczenie organu nałożenia rygoru w trybie art. 108 k.p.a. koniecznością zapełnienia etatu po zwalnianym funkcjonariuszu dla zachowania ciągłości prawidłowego funkcjonowania Policji skoro powszechnie wiadomo o wolnych etatach w tej formacji.
Orzekając ponownie w tej sprawie organ zobowiązany będzie procedować zgodnie z przedstawioną oceną prawną i wydać stosowne orzeczenie.
Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W rozpoznawanej sprawie skarżący, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1d p.p.s.a. korzysta ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a zatem nie był zobowiązany do uiszczenia wpisu od skargi i w sprawie nie powstały żadne koszty, do których poniesienia zobowiązany byłby organ