III SA/Gl 280/25

III SA/Gl 280/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6064 Stwierdzenie kwalifikacji do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi lub górniczymi
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 77  ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Z. N. (N.) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 30 stycznia 2025 r. nr PR.9121.1.2025 w przedmiocie zakazu wykonywania czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach górniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 28 marca 2014 r., nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Z .N. (dalej "Skarżący") jest decyzja Prezesa Wyższego Urzędu [...] (dalej "Prezes WUG" lub "organ") wydana w przedmiocie zakazu wykonywania czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach [...].
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Decyzją z dnia 28 marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, z późn. zm., dalej "u.p.g.i.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 183, dalej "k.p.a."), Prezes WUG zakazał Skarżącemu wykonywania czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach [...] wydobywających [...] i zakładach prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lub 5 u.p.g.i.g. w na okres 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w związku z tym, że w okresie od dnia 21 sierpnia 2012 r. do dnia 19 kwietnia 2013 r., jako kierownik działu [...] Muzeum [...] w Z. wprowadził zmiany sposobu przewietrzania Głównej [...] (dopuszczając do nieefektywnego przewietrzania wyrobiska) i zezwolił na prowadzenie prac w Głównej [...] (dalej "[...]") bez zaktualizowania w tym zakresie "Projektu technicznego i technologii udrażniania, czyszczenia i mycia Głównej [...]" sporządzonego przez C Spółka z o.o. w C., co spowodowało prowadzenie prac niezgodnie z zasadami techniki [...], co stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 u.p.g.i.g., a także rażące naruszenie § 42 ust. 2 oraz rażące naruszenie § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach [...] (Dz. U. Nr 139, poz. 1169, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem bhp").
Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że Skarżący, jako osoba kierownictwa, tj. kierownik działu [...], nie organizował i nie prowadził prac w [...] w sposób zapewniający bezpieczeństwo zatrudnionym tam pracownikom, w szczególności poprzez dopuszczenie do prowadzenia prac bez zaktualizowanego Projektu technicznego i technologii oraz nie podjął działań po uzyskaniu w styczniu 2013 r. informacji o niezamierzonym, przypadkowym odwróceniu kierunku przepływu powietrza w [...], w celu jego ustabilizowania.
W ocenie organu, Skarżący, jako pracownik z wieloletnim stażem, pełniący odpowiedzialną funkcję kierownika działu [...] powinien wiedzieć, że zmiany w sposobie przewietrzania wprowadza się dopiero po zaktualizowaniu dokumentacji w tym zakresie. Taki sposób prowadzenia ruchu zakładu [...] jest niezgodny z zasadami techniki [...] i stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 u.p.g.i.g.
Ponadto zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia osoby kierownictwa i dozoru ruchu oraz inne osoby kierujące zespołami pracowników powinny organizować i prowadzić pracę, w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracowników, zakładu [...] i środowiska. Zdaniem organu zachowanie Skarżącego, pełniącego funkcję kierownika działu [...], stanowi rażące naruszenie ww. przepisu rozporządzenia.
2. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją z dnia 28 marca 2014 r. i jej uchylenie, wskazując, iż orzeczony zakaz oraz wskazane zarzuty są całkowicie nieuzasadnione.
3. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes WUG, decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 marca 2014 r., wskazując, iż kierownik działu wentylacji jest odpowiedzialny za zapewnienie odpowiedniej ilości i jakości powietrza. Wskazał, iż Skarżący do dnia 19 kwietnia 2013 r. nie wprowadził zmian do Projektu technicznego, a w konsekwencji nie organizował i nie prowadził prac w [...] w sposób zapewniający bezpieczeństwo zatrudnionym tam pracownikom.
4. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. w sprawie III SA/GL 1096/14, uchylił powyższą decyzję.
W uzasadnieniu wskazał, iż w aktach postępowania brakuje wersji projektu technicznego, a decyzje wydane w I i II instancji zawierały sprzeczne tezy. Podniósł również wątpliwości co do prawidłowości wskazania naruszenia § 42 ust. 2 rozporządzenia, brak wskazania naruszenia § 222 tego aktu, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zakres czynności Skarżącego oraz braki w uzasadnieniu decyzji.
5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. uchylił decyzję z dnia 28 marca 2014 r. i zakazał Skarżącemu wykonywania czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach [...] wydobywających [...] i zakładach prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lub 5 u.p.g.i.g. na okres 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Uznał bowiem, że system przewietrzania w [...] został zmieniony na polecenie Skarżącego, a zmiany te nie zostały ujęte w Projekcie technicznym, a stan ten trwał do dnia 19 kwietnia 2013 r., do momentu wypadku zbiorowego. Skutkiem zmiany sposobu przewietrzania w [...] i braku aktualizacji Projektu Technicznego i Technologii było prowadzenie robót na podstawie dokumentacji nieodzwierciedlającej w sposób szczegółowy sytuacji [...], w zakresie sposobu przewietrzania. Rażące naruszenie przepisów wynikało z faktu, iż braki w dokumentacji, która z założenia ma określać w sposób szczegółowy aktualną sytuację górniczą pod ziemią, stwarzają niebezpieczeństwo dla pracowników, wykonujących tam swoją pracę, ponieważ w krytycznym momencie nieaktualna dokumentacja może uniemożliwić ocenę sytuacji [...] lub prowadzić do fałszywych wniosków.
6. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 15 lutego 2016 r., w sprawie III SA/GL 1667/15, uchylił decyzję Prezesa WUG z dnia 22 czerwca 2015 r., wskazując na: rozbieżności między poczynionymi przez organ nadzoru [...] ustaleniami, a stwierdzeniami i konkluzjami zawartymi w zaskarżonej decyzji, ogólny charakter zapisów Projektu Technicznego i Technologii, brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego, nieadekwatność kary nałożonej na Skarżącego do stwierdzonego przewinienia, wobec zmiany oceny zachowania Skarżącego i zmniejszenia zakresu jego zawinienia oraz na fakultatywny i uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 77 u.p.g.i.g.
7. Decyzją z dnia 18 października 2016 r., Prezes WUG uchylił w całości decyzję z 28 marca 2014 r. i, z uwagi na upływ okresu, na który orzeczono Skarżącemu zakaz, umorzył w całości postępowanie w sprawie orzeczenia zakazu wykonywania przez Skarżącego czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach [...] wydobywających [...] i zakładach prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lub 5 u.p.g.i.g. na okres 10 miesięcy.
Prezes WUG zmodyfikował stawiane Skarżącemu zarzuty naruszenia przepisów prawa geologicznego i [...], o czym poinformował Skarżącego pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r., wskazując, iż zarzutów tych nie można uznać za całkowicie nowe, nieznajdujące odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Modyfikacja ta jest dopuszczalną, gdyż nie narusza zakazu reformationis in peius. Organ uznał, że wydając decyzję, nie pogorszył, określonej decyzją z dnia 28 marca 2014 r., sytuacji prawnej Skarżącego, bowiem zakaz wykonywania przez Skarżącego czynności osoby kierownictwa ruchu powinien wynosić 10 miesięcy, a wymiar kary, w stosunku do orzeczonej w decyzji z dnia 28 marca 2014 r., zmniejszył się o 2 miesiące, tj. z 12 do 10 miesięcy, gdyż ocena jego zachowania w stosunku do oceny dokonanej w decyzji z dnia 28 marca 2014 r. nastąpiła na jego korzyść. Zarzuty stawiane Skarżącemu nie obejmują bowiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy jego zachowaniem, a zaistnieniem w dniu 19 kwietnia 2013 r. wypadku zbiorowego.
8. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1632/16 WSA w Gliwicach oddalił skargę Skarżącego na ww. decyzję z dnia 18 października 2016 r.
9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. akt II GSK 3210/17 (w wyniku skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., o sygn. akt III SA/Gl 1632/16) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 1632/16 oraz decyzję Prezesa WUG z dnia 18 października 2016 r.
10. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes WUG decyzją z dnia 26 maja 2020 r. uchylił własną decyzję z dnia 28 marca 2014 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie orzeczenia wobec Skarżącego przedmiotowego zakazu, podając jako powód upływ terminu przedawnienia. Organ powołał się na przepis art. 77 u.p.g.i.g. i wyjaśnił, że bieg terminu przedawnienia orzeczenia zakazu wykonywania czynności zawodowych rozpoczął się od dnia zaistnienia zdarzenia, będącego podstawą odpowiedzialności zawodowej, czyli w niniejszej sprawie w latach 2012 i 2013 r. i pięcioletni okres, w którym mógł zostać orzeczony przedmiotowy zakaz, upłynął odpowiednio w 2017 r. i w 2018 r. Skoro do tego czasu organ nie zdołał wydać w niniejszej sprawie ostatecznej decyzji kończącej postępowanie, to zdaniem organu zachodzi konieczność zastosowania art. 77 ust. 3 u.p.g.i.g. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 września 2020 r. o sygn. akt III SA/Gl 440/20, oddalił skargę Skarżącego.
WSA wyjaśnił, że z przepisu art. 77 ust. 3 u.p.g.i.g. wynika, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 (czyli zakaz wykonywania czynności zawodowych) nie może zostać orzeczony po upływie 5 lat od dnia zdarzenia, o którym mowa w ust. 2 (czyli zdarzenia uzasadniającego wszczęcie postępowania w celu wydania zakazu).
W motywach orzeczenia WSA wskazał, że powyższy przepis określa termin przedawnienia karalności deliktu zawodowego, po upływie którego nie można wydać orzeczenia w tym przedmiocie. Brak możliwości wydania orzeczenia z uwagi na przedawnienie oznacza konieczność umorzenia wszczętego w tym zakresie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego.
12. NSA wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 16 września 2020 r., o sygn. akt III SA/Gl 440/202 i zaskarżoną decyzję z dnia 26 maja 2020 r.
13. Decyzją z dnia 30 stycznia 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 3 i art. 78 ust. 1 pkt 2 u.p.g.i.g. oraz po uwzględnieniu wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1096/14, i z dnia 15 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 1667/15 i wyrokach NSA z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3210/17 oraz z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2/21, Prezes WUG uchylił w całości decyzję Prezesa WUG z dnia 28 marca 2014 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie orzeczenia Skarżącemu zakazu wykonywania czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach [...] wydobywających [...] i zakładach prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lub 5 u.p.g.i.g. z powodu jego bezprzedmiotowości, z uwagi na - wynikającą z art. 77 ust. 3 u.p.g.i.g. - niedopuszczalność wydania decyzji orzekającej wobec Skarżącego zakaz wykonywania czynności osoby kierownictwa ruchu w podziemnych zakładach [...] wydobywających [...] i zakładach prowadzących działalność określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lub 5 u.p.g.i.g. na okres 10 miesięcy, w związku z tym, że jako kierownik działu [...] Muzeum [...] w Z.:
1) w okresie od dnia 22 sierpnia 2012 r., od dnia 17 stycznia 2013 r. i od dnia 30 stycznia 2013 r. do dnia 19 kwietnia 2013 r. nie naniósł - wprowadzonych w dniach: 20 i 21 sierpnia 2012 r. oraz 16 i 29 stycznia 2013 r. - zmian w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania Głównej [...] na [...] stanowiące załącznik nr 2 do "Projektu technicznego udrażniania, czyszczenia i mycia Głównej [...]", co stanowiło rażące naruszenie § 4 ust. 1, § 9 ust. 1 i § 222 rozporządzenia bhp, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 105 ust. 1 i art. 224 u.p.g.i.g., § 10 pkt 1, § 40 ust. 1, § 42 ust. 2 i ust. 4 pkt 6 rozporządzenia bhp, § 2 pkt 3, § 3 zd. 1 i pkt 2, § 4 pkt I ppkt 2, 3, 4, 6, 17 i pkt II [Dział [...]] ppkt 2, 4, 5 i 6 oraz pkt II [Dział Wentylacji] ppkt 1, 2 i 3 zakresu czynności Skarżącego z dnia 16 kwietnia 2012 r.;
2) w okresie od dnia 21 września 2012 r. do dnia 19 kwietnia 2013 r. tolerował prowadzenie w [...] robót polegających na jej udrażnianiu, czyszczeniu i myciu, na podstawie dokumentacji - "Projektu technicznego i technologii udrażniania, czyszczenia i mycia Głównej [...]", nieokreślającej w sposób szczegółowy sytuacji [...] w zakresie przewietrzania, co stanowiło naruszenie art. 105 ust. 1 u.p.g.i.g. i rażące naruszenie § 9 ust. 1, § 10 pkt 1, § 40 ust. 1 rozporządzenia bhp w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 224 u.p.g.i.g., § 4 ust. 1, § 42 ust. 2 i ust. 4 pkt 6 rozporządzenia bhp, § 2 pkt 3, § 3 zd. 1 i pkt 2, § 4 pkt I ppkt 2, 3, 6, 17, pkt II [Dział [...]] ppkt 2, 4 i 6 oraz pkt II [Dział Wentylacji] ppkt 1 i 2 zakresu czynności Skarżącego z dnia 16 kwietnia 2012 r.;
3) w okresie od stycznia do kwietnia 2013 r. prowadził ruch [...] w zakresie przewietrzania podziemnych wyrobisk [...] niezgodnie z zasadą techniki [...] nakazującą przewietrzanie podziemnych wyrobisk prądami powietrza, które mają określony kierunek i nie są wrażliwe na zmianę ciśnienia barometrycznego ani na depresję naturalną, co stanowiło naruszenie art. 105 ust. 1u.p.g.i.g. i rażące naruszenie § 7 ust. 3 w zw. z ust, 1 pkt 1, § 9 ust. 1, § 10 pkt 1 rozporządzenia bhp w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 224 u.p.g.i.g. oraz § 2 pkt 3, § 3 zd. 1 i pkt 2, § 4 pkt I ppkt 2, 3, 6, 17 i pkt II [Dział Wentylacji] ppkt 1, 2 i 3 zakresu czynności Skarżącego z dnia 16 kwietnia 2012 r.
14. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o:
a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w całości ze względu na rażące naruszenie przepisów,
względnie
b) uchylenie zaskarżonej decyzji (w trybie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w całości ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz umorzenie postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości o charakterze pierwotnym.
Ponadto Skarżący wniósł o:
a) zasądzenie kosztów procesu (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych,
b) uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a, ze względu na jego bezprzedmiotowość pierwotną, a to brak podstaw do wymierzenia kary,
c) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Prezesa Wyższego Urzędu [...] z dnia 20 lutego 2025 r. - na wykazanie faktu, iż w okresie od 2020 r. do 2024 r. organ zastosował karę z art. 77 u.p.g.i.g. tylko dwa razy i żaden z przypadków nie dotyczył Projektu technicznego ani jego aktualizacji.
Skarżący zarzucił:
1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 77 ust. 1 u.p.g.i.g. poprzez błędne zastosowanie, tj. stwierdzenie podstaw do wymierzenia tak niezwykle rzadko stosowanej najwyższej sankcji zawodowej w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki jej wymierzenia, a więc rażące naruszenie przepisów ustawy ani przepisów wydanych na jej podstawie, jak również uzasadnienie naruszenia przez Skarżącego ww. przepisu rzekomym naruszeniem zasad techniki [...], podczas gdy przepis ten nie zawiera odwołania do pozasystemowych norm,
b) art. 77 ust. 2 u.p.g.i.g. poprzez bezpodstawne faktyczne uzasadnienie wymierzenia Skarżącemu kary w oparciu o zarzuty obejmujące zachowania Skarżącego, które miałyby rzekomo mieć miejsce wcześniej niż w okresie roku przed wszczęciem postępowania,
c) art. 105 ust. 1 u.p.g.i.g. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie a to przyjęcie jego naruszenia przez Skarżącego, podczas gdy przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy formułowania zarzutów albowiem jest ogólnikowy i nie przewiduje konkretnych obowiązków, zwłaszcza po stronie Skarżącego,
d) art. 2 ust. 1 u.p.g.i.g. poprzez (w dalszym ciągu) nieuwzględnienie i niewyjaśnienie przy ocenie sprawy reguły "odpowiedniego" stosowania ustawy do robót prowadzonych w wyrobiskach zlikwidowanych podziemnych zakładów [...], wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 2, w celach innych niż określone ustawą, w szczególności turystycznych, leczniczych i rekreacyjnych,
e) § 4 ust. 1 rozporządzenia bhp poprzez jego niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie do Projektu technicznego i technologii robót, podczas gdy przepis ten nie dotyczy tego dokumentu,
f) § 9 ust. 1 rozporządzenia bhp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo braku podstaw ku temu oraz nieuwzględnienie faktu, że jego ogólnikowość nie pozwala na samodzielne jego zastosowanie przy formułowaniu zarzutów,
g) § 40 ust. 1 i 2 rozporządzenia bhp poprzez jego niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie ust. 2. ww. paragrafu, który w sposób komplementarny odnosi wymagania całego § 40 do robót przygotowawczych i wybierkowych i nie wynikają z niego żadne personalnie dla Skarżącego obowiązki,
h) § 42 ust. 2 i ust. 4 pkt 6 rozporządzenia bhp poprzez jego niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten jako ogólnikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy stawiania zarzutów Skarżącemu, jak również niewłaściwe jego zastosowanie w stosunku do Skarżącego pomimo, że nie wynikają z niego personalnie dla Skarżącego żadne obowiązki,
i) § 222 rozporządzenia bhp poprzez jego błędną interpretację, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis ten dotyczy Projektu technicznego oraz jego błędne zastosowanie poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący naruszył ww. przepis, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału to nie wynika.
2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:
a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez formułowanie wobec Skarżącego nowych, nieznanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zarzutów na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pozbawienie Skarżącego tym samym instancji odwoławczej od nowych zarzutów,
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez:
- niezbadanie oraz niewyjaśnienie okoliczności podejmowanych przez Skarżącego działań mających na celu zamontowanie nowego wentylatora, oraz przyczyn jego ostatecznego niezamontowania do czasu wypadku,
- niewyjaśnienie okoliczności dokonywania na bieżąco aktualizowania przez Skarżącego map i schematów wentylacyjnych, oraz zapoznania z nimi pracowników C po dokonanych w sierpniu 2012 r. zmianach,
- niewyjaśnienie stanu wiedzy pracowników C, co do stanu wentylacji w rejonie prowadzonych przez firmę robót oraz okoliczności zapoznania ich z dokumentami potwierdzającymi ten stan, a więc schematami wycofania załogi w przypadku powstania zagrożenia oraz Planem ratownictwa w zakresie prowadzonych robót,
c) art. 7 kpa i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, brak ustalenia prawdy obiektywnej, w tym w szczególności poprzez:
- zarzucanie Skarżącemu, iż naruszył obowiązek aktualizacji Projektu technicznego i technologii, podczas gdy w ogóle nie brał on udziału przy tworzeniu oraz zatwierdzaniu tych dokumentów, co wprost powinno prowadzić do wyciągnięcia wniosku, że za jego aktualizację także nie powinien ponosić odpowiedzialności,
- wybiórczą ocenę zeznań świadków, opieranie się na fragmentach zeznań (w tym P. K. z dnia 4 lipca 2013 r.), które są sprzeczne z innymi dowodami (w tym zeznaniami świadka z dnia 14 maja 2013 r. oraz niewyjaśnienie, dlaczego organ dał wiarę jednym zeznaniom i nie podjął próby wyjaśnienia sprzeczności w składanych zeznaniach,
- ustalenie przez organ, iż system przewietrzania w [...] był nieprawidłowy, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy tego w żadnej mierze nie potwierdza,
- bezpodstawne przyjęcie wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że pracownicy C byli uprawnieni sądzić, że sposób przewietrzania nie uległ zmianie, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika co innego,
- bezpodstawne przyjęcie, że doszło do naruszenia przez Skarżącego w stopniu rażącym przepisów prawa, pomimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy temu przeczy,
- wyinterpretowywanie z postanowień dokumentu pn. "Zakres czynności pracownika (obowiązki, uprawnienia i odpowiedzialności)" obowiązków Skarżącego, które z niego nie wynikają.
d) art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, a to przyjęcie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia bezprzedmiotowości następczej, podczas gdy w pierwszej kolejności organ powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcia na bezprzedmiotowości pierwotnej - a więc braku przesłanek do wymierzenia kary zawodowej,
e) art. 153 k.p.a. - poprzez naruszenie obowiązku stosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w poprzednich orzeczeniach WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2014 r. oraz 15 lutego 2016 r.
15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skargę należało uwzględnić.
Jak już Sąd wskazał niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2/21 uchylił wyrok WSA z dnia 16 września 2020 r., o sygn. akt III SA/Gl 440/202 i decyzję organu z dnia 26 maja 2020 r.
W ww. wyroku NSA wskazał:
"Istota sporu dotyczy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie instytucji przedawnienia, która służy realizacji dwóch fundamentalnych wartości konstytucyjnych - konieczności zachowania terminowości działania organów oraz stabilizacji stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań. W tym celu ustawodawca wybiera między różnymi konstrukcjami przedawnienia, ustanawiając odrębne terminy do realizacji określonych czynności dla organów i stron postępowania.
Stosownie do art. 77 ust. 3 P.g.g., który zastosował w niniejszej sprawie organ, zakaz, o którym mowa w ust. 1, czyli zakaz wykonywania czynności zawodowych, nie może zostać orzeczony po upływie 5 lat od dnia zdarzenia, o którym mowa w ust. 2, czyli zdarzenia uzasadniającego wszczęcie postępowania. W regulacji tej ustawodawca ustanowił limit czasowy, po upływie którego organ nie ma możliwości wydania decyzji merytorycznej orzekającej zakaz wykonywania czynności zawodowych. Wyznaczono bowiem termin 5-lat na wydanie przez organ decyzji w powyższym przedmiocie. Analizowany termin przedawnienia do wydania decyzji rodzi konsekwencje w postaci utraty kompetencji organu do wydania decyzji dotyczącej zakazu wykonywania czynności zawodowych. Termin ten należy uznać za materialny, bo zakreśla ścisłe granice, w których może nastąpić ukształtowanie prawa lub obowiązku jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Konkretyzacja normy prawa administracyjnego przestaje być dopuszczalna, gdy upłynie ustanowiony dla niej materialny termin zamieszczony w przepisie dotyczącym organu administracji publicznej. Uchybienie terminu materialnego powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, bo nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego i postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu.
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności fundamentalnym zadaniem organu było jednoznaczne ustalenie, czy ziściły się przesłanki z ust. 1 art. 77 P.g.g. dotyczące w ogóle potencjalnej możliwości wydania zakazu wykonywania czynności zawodowych, a mianowicie czy Skarżący kasacyjnie jest osobą, która czynności określone w rozdziałach 1 i 2 P.g.g. wykonywała z rażącym niedbalstwem, z naruszeniem ustawy lub rażącym naruszeniem wydanych na jej podstawie przepisów. Dopiero bowiem w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że powyższych uchybień dopuściła się konkretna osoba, zachodzą podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 77 P.g.g. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, opisując wykonywanie czynności zawodowych, używa zwrotu "zdarzenia będące podstawą ewentualnej odpowiedzialności zawodowej" Strony. W tej sytuacji powstają uzasadnione wątpliwości, czy postępowanie wykazało podstawy powyższej odpowiedzialności zawodowej i czy dotyczy ono właściwego podmiotu, a w konsekwencji, czy możliwe jest ukształtowanie prawa lub obowiązku jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego.
Wobec powyższych wątpliwości, wbrew stanowisku organu, które zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, możliwe jest zatem dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 77 P.g.g., celem wyjaśnienia okoliczności sprawy, z wyłączeniem możliwości orzeczenia zakazu, o którym stanowi art. 77 ust. 1 P.g.g. Zgodnie z art. 77 ust. 3 P.g.g., po upływie 5 lat od dnia określonego zdarzenia, organ traci kompetencję do orzeczenia zakazu, o którym mowa w ust. 1, czyli zakazu wykonywania czynności zawodowych. Powyższe nie oznacza, że wynik tego postępowania nie może być inny i doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego innej treści niż zakaz wykonywania czynności zawodowych. Nie sposób bowiem odmówić racji Stronie, że w toku postępowania badającego "ewentualną odpowiedzialność zawodową" może dojść do wykazania braku podstaw do obciążania Skarżącego powyższą odpowiedzialnością, a ustawodawca nie przewidział innej drogi procedowania dla wykazania racji Strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w niniejszej sprawie może być prowadzone, choć nie ulega wątpliwości, że w jego wyniku nie może dojść do orzeczenia przedmiotowego zakazu. Oznacza to, że organ na skutek upływu terminu przedawnienia, o którym stanowi art. 77 ust. 3 P.g.g., nie został zwolniony z obowiązku realizacji zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. akt II GSK 3210/17, które były wiążące dla organu, na podstawie art. 153 P.p.s.a.
Przepis art. 77 ust. 3 P.g.g. zawiera bezwzględny zakaz wydania decyzji, ale tylko w jednym kierunku - zakazu wykonywania czynności zawodowych, po upływie 5 lat, od dnia zdarzenia, o którym mowa w ust. 2. Jak wspomniano, z lektury zaskarżonej decyzji nie wynika, że w ogóle zaistniało uzasadnione przekonanie organu co do podstaw do orzeczenia przedmiotowego zakazu wobec jedynie "ewentualnej odpowiedzialności zawodowej" Strony. W tej sytuacji za przedwczesne uznać zatem należy zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania, z powodu jego bezprzedmiotowości. Powołany przepis nakazuje wprawdzie umorzenie postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, np. z uwagi na niedopuszczalność wydania decyzji o określonej treści, czyli orzekającej o zakazie. Przy czym w niniejszej sprawie merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie musi polegać jedynie na orzeczeniu przedmiotowego zakazu. Nie sposób wykluczyć sytuacji, że w toku postępowania wszczętego, na podstawie art. 77 P.g.g., organ dojdzie do wniosku o braku podstaw prawnych lub faktycznych do orzeczenia w ogóle o odpowiedzialności zawodowej, wówczas możliwe jest wydanie innego merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie wykazano w sposób jednoznaczny braku przedmiotu postępowania, a więc braku sprawy administracyjnej, która mogłaby stanowić ów przedmiot i nie wykazano braku choćby jednego z elementów stosunku prawnego.
Co do zasady bezprzedmiotowość postępowania zachodzi także, gdy upłynął ustawowy termin do wydania decyzji konkretyzującej prawa lub obowiązki strony, wówczas też istnieje niemożność wydania rozstrzygnięcia w określonej sprawie. W sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, kluczowym jest, że na podstawie art. 77 P.g.g., organ odwoławczy nie miał podstaw przyjąć, że możliwe jest wydanie rozstrzygnięcie tylko w jednym kierunku, a mianowicie decyzji orzekającej o zakazie wykonywania czynności zawodowych. Jak wspomniano organ sam w zaskarżonej decyzji wskazuje na wątpliwości natury merytorycznej, przyjmując jedynie "ewentualną odpowiedzialność zawodową" Strony, stąd też umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego uznać należało za co najmniej przedwczesne. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej uchybienia przepisom postępowania z K.p.a. i art. 77 ust. 3 P.g.g. oraz art. 153 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie realizacja wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. akt II GSK 3210/17, jako nadal wiążących, na podstawie art. 153 P.p.s.a. Nie sposób wykluczyć, że organ odwoławczy merytoryczne badając sprawę dojdzie do innych wniosków niż tylko w kierunku zakazu wykonywania czynności zawodowych. Dopiero w sytuacji stwierdzenia jednoznacznych podstaw odpowiedzialności zawodowej Strony za czynności określone w rozdziałach 1 i 2 P.g.g., jako wykonywane z rażącym niedbalstwem, z naruszeniem ustawy lub rażącym naruszeniem wydanych na jej podstawie przepisów, organ będzie uprawniony do rozważenia zastosowania regulacji z art. 77 ust. 3 P.g.g. W toku postępowania organ, zachowując zasady postępowania administracyjnego, winien podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co nie ogranicza inicjatywy dowodowej Skarżącego."
Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).
Analiza treści zaskarżonej decyzji Prezesa WUG z dnia 30 stycznia 2025 r. prowadzi do wniosku, że w jego ocenie w sprawie ziściły się przesłanki z art. 77 ust. 1 u.p.g.i.g. dotyczące możliwości wydania wobec Skarżącego zakazu wykonywania czynności zawodowych, lecz z uwagi na treść art. 77 ust. 3 u.p.g.i.g. należało umorzyć postępowanie.
Z taką oceną nie zgadza się Skarżący, który nie kwestionuje samego faktu umorzenia postępowania, ale nie zgadza się ze wskazaną przez organ podstawą prawną decyzji, jak również z treścią uzasadnienia, które to elementy stanowią integralną część decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącego przedstawiona przez organ argumentacja narusza jej uzasadniony interes, - Skarżący bowiem oczekuje ostatecznego rozstrzygnięcia, które potwierdzi brak podstaw do wymierzenia mu kary.
W sporze tym Sąd przyznał rację Skarżącemu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. (tj. dnia wejścia w życie u.p.g.i.g.) do dnia 31 grudnia 2014 r., stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.g.i.g., przepisy tej ustawy, z wyjątkiem działu III, stosowane były odpowiednio do robót prowadzonych w wyrobiskach zlikwidowanych podziemnych zakładów [...], wymienionych w przepisach wydanych na podstawie art. 2 ust. 2 u.p.g.i.g., w celach innych niż określone ustawą, w szczególności w celach turystycznych, leczniczych i rekreacyjnych. [...] została wymieniona w § 1 pkt 3, wydanego na podstawie art. 2 ust. 2 u.p.g.i.g. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie określenia zlikwidowanych podziemnych zakładów [...] (Dz. U. Nr 286, poz. 1686). Zatem prawidłowo organ wskazał, że w 2012 r. i 2013 r. do robót prowadzonych w [...], stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.g.i.g. (w ówczesnym brzmieniu) w zw. z § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2011 r., odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy u.p.g.i.g., z wyjątkiem działu III.
Zgodnie z art. 77 ust. 1, 2 i 3 u.p.g.i.g. w stosunku do osoby, która czynności określone w rozdziałach 1 i 2 wykonuje z rażącym niedbalstwem, z naruszeniem ustawy lub rażącym naruszeniem wydanych na jej podstawie przepisów, można orzec, w drodze decyzji, zakaz ich wykonywania, na okres do 2 lat (ust. 1).
Postępowanie w sprawie, o której mowa w ust. 1, nie może zostać wszczęte po upływie roku od dnia zaistnienia zdarzenia uzasadniającego wszczęcie postępowania (ust. 2).
Zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie może zostać orzeczony po upływie 5 lat od dnia zdarzenia, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).
Reżimem odpowiedzialności objęte zostały czynności wykonywane z rażącym niedbalstwem, z naruszeniem ustawy i rażącym naruszeniem przepisów wykonawczych.
Organ zarzucił Skarżącemu naruszenie wskazanych przepisów u.p.g.i.g. i rażące naruszenie przepisów rozporządzenia bhp.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane.
W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2379/20). Na gruncie art. 156 k.p.a. NSA wyraził pogląd, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo (zob. wyrok NSA dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1357/23).
Sąd podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa".
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest błędna, albowiem jako przyczynę umorzenia wskazuje art. 77 ust. 3 u.p.g.i.g., a więc niedopuszczalność wydania decyzji orzekającej karę, podczas gdy przyczyną umorzenia powinno być niestwierdzenie przewinień, które uzasadniałyby wymierzenie kary na podstawie art. 77 ust. 1 u.p.g.i.g.
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia bhp w zakładzie [...] sporządza się, uzupełnia i aktualizuje niezbędną dokumentację prowadzenia ruchu zakładu [...].
Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia bhp osoba kierownictwa i dozoru ruchu powinna przestrzegać ustalonego dla niej i zatwierdzonego przez kierownika ruchu zakładu [...] zakresu czynności, określającego jej obowiązki, uprawnienia i zakres odpowiedzialności.
Zgodnie z § 222 rozporządzenia bhp kierownik działu wentylacji, za zgodą kierownika ruchu zakładu [...], wprowadza zmiany w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania, które nanosi się na [...] i schematy wentylacyjne w ciągu doby.
Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że 18 czerwca 2012 r. L. Z. - kierownik ruchu [...] zatwierdził dokument: Projekt Techniczny i Technologia Udrażniania, Czyszczenia i Mycia Głównej [...]. Dokument ten składa się z dwóch części: "Projektu Technicznego" oraz "Technologii Udrażniania, Czyszczenia i Mycia Głównej [...]".
W pkt 7 Projektu Technicznego określono sposób przewietrzania. Zgodnie z tym pkt "Główna [...] posiada połączenia z powierzchnią poprzez udrożnione częściowo szyby "[...]" i " [...]". System wentylacji [...] przewietrzany jest za pomocą wentylatorów lutniowych, zabudowanych [w] rejonie przedmiotowych szybów. W czasie wykonywania robót osoby dozoru ruchu i przodowy zespołu na każdej zmianie obowiązani są do ciągłego pomiaru i kontroli składu atmosfery za pomocą detektorów gazu lub lampy wskaźnikowej LB-1, w którą należy wyposażyć przodek pobierki osadu. Podczas pobierania przyrządu w punkcie należy go dokładnie sprawdzić, a w przypadku stwierdzenia jakiejkolwiek usterki należy zdać go i pobrać sprawny przyrząd. W razie wystąpienia zagrożenia, gdy przyrząd sygnalizuje pojawienie się atmosfery niezgodne z przepisami należy natychmiast przerwać prowadzone prace, wycofać załogę na powierzchnię, zagrodzić dostęp do wyrobiska, powiesić tablicę informacyjną o zakazie wejścia do wyrobiska oraz powiadomić osobę dozoru ruchu nadzorującą roboty na danej zmianie. Załoga C zatrudniona wyrobiskach G wyposażona zostanie w sprzęt izolujący układ oddechowy aparaty regeneracyjne ucieczkowe."
W załącznikach do Projektu Technicznego wskazano min. załącznik nr 2 - [...] wyrobisk podziemnych poziom 40m G w skali 1:1000 sekcja 1 i 2, zwane dalej " [...]".
W sierpniu 2012 r. i styczniu 2013 r. na polecenie Skarżącego dokonano zmian w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania. Zmiany te nie zostały przez Skarżącego naniesione na [...] w ciągu doby od chwili ich dokonania.
W toku przesłuchania w dniu 9 stycznia 2014 r., Skarżący na pytanie: "Czy w związku [z] wprowadzonymi w styczniu 2013 r. zmianami w systemie wentylacji, tj. likwidacją tamy wentylacyjnej w chodniku podstawowym w pokładzie 510, skróceniu lutniociągu w tym wyrobisku została zaktualizowana dokumentacja? odpowiedział: "nie wprowadzono żadnych zmian w projekcie technicznym oraz projekcie technologii prowadzonych robót przez firmę (...) W związku z prowadzeniem robót przez tę firmę w warunkach drugiego stopnia zagrożenia wodnego, zgodnie z wymaganiami przepisów jako kierownik działu [...] ustalałem miejsca zabudowy sygnalizatorów, systemu łączności na drodze dojścia do pracy oraz dróg wycofania załogi, co było przedstawiane na schemacie przewietrzania. Schemat ten znajdujący się w miejscu podziału załogi na bieżąco określał sposób przewietrzania rejonu." (protokół przesłuchania Z .N. z dnia 9 stycznia 2014 r. s. 7).
Organ przyznał, że Skarżący częściowo wykonał obowiązki z art. 222 rozporządzenia bhp, gdyż przedstawił zmiany sposobu przewietrzania na "schemacie przewietrzania znajdującym się w miejscu podziału załogi, co jednak w jego ocenie nie było wystarczające, gdyż zobowiązany był nanieść zmiany na ww. [...].
W sprawie nie jest sporne, że [...] nie zawierają sieci wentylacyjnej ani regulacji przewietrzania.
Zdaniem Sądu zarzut organu, aby Skarżący naniósł zmiany w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania na te [...] nie ma umocowania prawnego.
W ocenie Sądu nie sposób bowiem jednoznacznie stwierdzić, że [...], które Skarżący zobowiązany był aktualizować (zmienić) zgodnie z art. 222 rozporządzenia bhp, to [...], skoro [...] te nie dokumentują sieci wentylacyjnej ani regulacji przewietrzania. W pkt 7 Projektu Technicznego nie wskazano, że sieć wentylacyjną należy nanieść na mapach. Co istotne [...] te stanowią załącznik do Projektu Technicznego, który jako całość został zatwierdzony przez L. Z. - kierownika ruchu [...].
Organ nie wykazał, że Skarżący rażąco naruszył art. 222 rozporządzenia bhp, skoro nawet nie udowodnił, że na tych właśnie mapach Skarżący zobowiązany był nanieść zmiany w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania. Organ przyznał, że usytuowanie wentylatorów, tam wentylacyjnych oraz położenie klap nie było określone w Projekcie Technicznym, w szczególności na [...].
Za dowolne, bez uzasadnienia prawnego należy uznać stanowisko organu, że Skarżący powinien każdorazowo zaznaczyć na [...] aktualny system wentylacji, w szczególności strzałkami kierunki prądów powietrza świeżego (kolorem czerwonym) i zużytego (niebieskim) oraz znakami umownymi wszelkie urządzenia wentylacyjne, a więc wentylatory, tamy regulacyjne i inne, skoro [...] te od początku nie określały tych elementów.
Z kolei § 4 ust. 1 rozporządzenia bhp zobowiązuje do sporządzania, uzupełniania i aktualizacji niezbędnej "dokumentacji prowadzenia ruchu zakładu [...]". Zakres i rodzaje tej dokumentacji w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia bhp określa bowiem załącznik nr 1 do rozporządzenia, który nie wymienia Projektu Technicznego. Jak podniósł Skarżący, czemu organ nie zaprzeczył, dokumenty wymienione w tym załączniku były prowadzone i aktualizowane na bieżąco przez Skarżącego (a więc w odniesieniu do wentylacji - główna książka przewietrzania oraz książki kontroli tam izolacyjnych i tam bezpieczeństwa). Ten sam zakres rodzajów dokumentacji wymienionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia bhp przewidziany został w zakresie czynności Skarżącego.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia bhp osoba kierownictwa i dozoru ruchu powinna przestrzegać ustalonego dla niej i zatwierdzonego przez kierownika ruchu zakładu [...] zakresu czynności, określającego jej obowiązki, uprawnienia i zakres odpowiedzialności.
W sprawie organ nie wykazał rażącego naruszenia przez Skarżącego zakresu obowiązków. Organ powołał się na zapisy zakresu obowiązków Skarżącego, jednak nie wskazał, które obowiązki w sposób rażący naruszył. Skarżący zasadnie podniósł w skardze, że w zakresie jego czynności wymienione zostały szczegółowo rodzaje dokumentacji za opracowanie których i bieżącą aktualizację był on odpowiedzialny. Dotyczy to opracowania Planu Ruchu, wniosków i dodatków do Planu Ruchu (§ 4 pkt II [Dział [...]] ppkt 3) oraz opracowywanie planu ratownictwa i jego aktualizowanie (§ 4 pkt II [Dział Wentylacji] ppkt 4). Wśród tych dokumentów nie ma Projektu Technicznego, dlatego należy zgodzić się ze Skarżącym, że twierdzenie organu, iż zakres czynności wskazuje "w szczególności na Projekt", jest gołosłowne i nieuprawnione.
Również zarzut naruszenia art. 105 u.p.g.i.g. jako na podstawę odpowiedzialności zawodowej Skarżącego jest chybiony. Przepis na ma charakter ogólny – nie wymienia konkretnych obowiązków Skarżącego.
Wbrew stanowisku organu podniesiona przez Skarżącego okoliczność przeprowadzenia przez Prezesa [...] Urzędu [...] w G. w dniach 6-7 listopada 2012 r. (czyli po dokonaniu przez Skarżącego zmian wentylacyjnych) kontroli robót firmy C ma istotne znaczenie w sprawie i nie powinna być przez organ marginalizowana. W trakcie kontroli dokonano bowiem wizji lokalnej rejonu robót w [...], wykonano pomiary parametrów przewietrzania oraz skontrolowano m.in. Projekt Techniczny i Technologię wraz z mapami oraz dokumentację działu wentylacji. W protokole poinspekcyjnym nr [...] z 7 listopada 2012 r. (w aktach sprawy) nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie dokumentacji i dokonanych pomiarów. Stwierdzono, że wyniki dokonanych pomiarów nie różniły się w sposób zasadniczy od wyników pomiarów udokumentowanych w głównej książce przewietrzania, a ilość powietrza w przodku wyrobiska była zgodna z ustaloną w projekcie technicznym.
Zdaniem Sądu kolejny zarzut - tolerowanie prowadzenia w [...] robót polegających na jej udrażnianiu, czyszczeniu i myciu na podstawie dokumentacji - Projektu Technicznego i Technologii Udrażniania, Czyszczenia i Mycia Głównej [...], nieokreślającej w sposób szczegółowy sytuacji [...] w zakresie przewietrzania nie stanowi przesłanki odpowiedzialności z art. 77 ust. 1 u.p.g.i.g. - nie jest synonimem: rażącego niedbalstwa, naruszenia ustawy lub rażącego naruszenia wydanych na jej podstawie przepisów.
Według Wielkiego Słownika wyrazów bliskoznacznych PWN pod redakcją Mirosława Bańko, Warszawa 2005, "tolerować" (kogoś, coś) oznacza: zgadzać się, pobłażać, znosić.
Odnosząc się do zarzutów rażącego naruszenia przez Skarżącego wskazanych przepisów rozporządzenia bhp, Sąd stwierdza, że po pierwsze, tolerowanie nie jest tożsame z naruszeniem lub rażącym naruszeniem przepisów prawa. Po drugie, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że roboty były prowadzone w oparciu o Projekt Techniczny i Technologię Udrażniania, Czyszczenia i Mycia Głównej [...] opracowane na polecenie kierownika ruchu L. Z. i przez niego zatwierdzone; Skarżący nie opracował tego Projektu. Sposób przewietrzania został określony w pkt 7 Projektu Technicznego, zatem nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia przez Skarżącego § 42 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia bhp.
Odnosząc się do trzeciego zarzutu organu, tj. prowadzenia przez Skarżącego ruchu [...] w zakresie przewietrzania niezgodnie z zasadą techniki [...] nakazującą przewietrzanie podziemnych wyrobisk prądami powietrza, które mają określony kierunek i nie są wrażliwe na zmianę ciśnienia barometrycznego ani na depresję naturalną, co stanowiło naruszenie art. 105 ust. 1 u.p.g.i.g., w doktrynie wyjaśnia się, że: "Pojęcie zasad techniki [...] nie posiada definicji ustawowej. Zasady te nie stanowią norm prawnych, lecz są regułami wynikającymi z aktualnej wiedzy i doświadczenia, określającymi sposób stosowania procedur i narzędzi przy dokonywaniu określonych czynności. Zakres i treść tych zasad jest zmienna w czasie i ewoluuje wraz z rozwojem wiedzy w danej dziedzinie. W literaturze wskazuje się, iż zasady techniki [...] są czynnikiem współwyznaczającym zakres uprawnień podmiotu prowadzącego ruch zakładu [...] tylko jednak w takim stopniu, w jakim uprawnienia te nie zostały dookreślone przez przepisy prawa pozytywnego lub indywidualny akt administracyjny, wydany przez upoważniony organ (R. Mikosz, Odpowiedzialność za szkody..., s. 104)" (Rakoczy Bartosz (red.) Prawo Górnicze i Geologiczne Komentarz. Lex 2015).
W zakresie tego zarzutu organ podkreślił, że przypisany Skarżącemu czyn dotyczy niezapewnienia stabilności kierunku przepływu powietrza w wyrobiskach, a nie jego składu. Organ wskazał, że w [...] co najmniej kilkakrotnie dochodziło do zastojów powietrza i zmian kierunków przepływu powietrza, co znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków.
Fakt zastoju powietrza podczas pracy potwierdził świadek M. N..
Z kolei P. K. w dniu 14 maja 2013 r. zeznał: cyt "W dniu 18.04.2013 r. na mojej zmianie nie zaobserwowałem zmiany kierunku przepływu powietrza w [...]. (...) Nie pamiętam by w kwietniu występowały zastoje lub odwrócenie kierunku przepływu powietrza w [...]." Zeznając powtórnie jako świadek w dniu 4 lipca 2013 r. zeznał cyt. "Podtrzymuję moje zaznanie z 14 maja 2013 r. Dodaję, że w dniu 18.04.2013r., pod koniec zmiany A odczułem zastój powietrza w [...] oraz zmianę jego kierunku. O tym fakcie powiedziałem K., który w tym zakresie powiadomił Z., który także w tym czasie był w [...]." (...) "W dniu 23 lutego 2013 r. na zmianie A nastąpiło wycofanie na powierzchnię załogi Firmy W, która wykonywała prace w rejonie wentylacyjnym G, z powodu przekroczenia dopuszczalnej zawartości tlenku węgła w powietrzu [...], co zostało następnie odnotowane w "Książce raportowej [...], obejmującej okres od dnia 29 stycznia 2013 r. do dnia 12 marca 2013 r."
G. G., odpowiadając na pytanie, "czy sieć (...) zaprojektowana i wykonana przed dniem 19 kwietnia 2013 r. gwarantowała stabilne przewietrzanie?", stwierdził: "Ten system wentylacji w momencie stabilnej pracy wszystkich urządzeń zapewniał przewietrzanie wszystkich wyrobisk [...]." "W momencie zastosowania maszyn spalinowych pod ziemią stworzone było realne zagrożenie dla załogi w momencie postoju wentylatora na szybie [...], jak również jego rozszczelnienie. Zostało to zapisane w ekspertyzie i to mogę potwierdzić." (protokół przesłuchania świadka G. G. z dnia 25 lutego 2014 r. s. 5).
Z powołanego przez organ dokumentu pt. "Badanie i ocena stanu wentylacji w wyrobiskach Głównej [...] w Z.", sporządzonego przez P Sp. z o.o. z siedzibą w R. wynika m.in. że: "W tymczasowym systemie przewietrzania Głównej [...] najsłabszym prądem powietrza, jest prąd powietrza przepływający [...]od ul [...]. Ilość powietrza płynącego [...]od ul [...] jest niewielka i wynosi ok. 30m3min. Moc prądu opływowego przepływającego [...] od ul. [...] jest bardzo słaba i wynosi Nf=29,7 Wat. Każde zakłócenie powstałe na szybie "[...]" w wyniku rozszczelnienia na zrębie szybu (np. podczas transportu materiału) lub spowodowane przerwą w pracy wentylatora lutniowego zabudowanego przy tym szybie mogło spowodować, że w [...] od ul [...] prąd powietrza ulegnie zatrzymaniu lub nawet odwróceniu ".
Należy jednak dostrzec, że stosowne pomiary zostały wykonane w wyznaczonych miejscach [...] w dniu 29 kwietnia 2013 r., co nie oznacza, że taka sama sytuacja utrzymywała się we wcześniejszym okresie.
Natomiast Skarżący zeznał, że wiedział o zmianie kierunku przepływu powietrza w G, która miała miejsce w okolicy stycznia 2013 r, przy czym wyjaśnił, że "(...) odnośnie wrażliwości układu przewietrzania na nagłe zmiany ciśnienia barometrycznego, Kopalnia nie posiadała w omawianym okresie środków technicznych do szybkiego przeciwdziałania opisanej sytuacji." (protokół przesłuchania Skarżącego z dnia 9 stycznia 2014 r. s. 7). Skarżący zeznał również, że "zakupiono na poczet przyszłego systemu przewietrzania nowe wentylatory - do czasu wypadku nie zostały zabudowane" i że "powodem planowanych zmian w przewietrzaniu (zwiększenie wydajności przewietrzania) była potrzeba zwiększenia skuteczności przewietrzania w okresie gwałtownych spadków ciśnienia barometrycznego powodujących przekroczenia czasowe stężeń dwutlenku węgla w chodniku podstawowym 510 (wylotowy prąd powietrza)."; (protokół przesłuchania Skarżącego z dnia 9 stycznia 2014 r. s. 4-5).
Stan faktyczny jest taki, że system przewietrzania [...] został określony w Projekcie Technicznym, zatwierdzonym w dniu 18 czerwca 2012 r. przez L. Z. - kierownika ruchu [...]. Zatem należy uznać, że system wentylacji został zaprojektowany zgodnie z zasadami techniki [...]. Dopiero w późniejszym czasie, w trakcie pracy w [...], okazało się, że system wentylacji nie zawsze działa poprawnie. Z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, że Skarżący był bierny i nie podjął żadnych działań w celu poprawy skuteczności przewietrzania. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że zmian w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania dokonano na polecenie Skarżącego dwukrotnie – w sierpniu 2012 r i styczniu 2013 r. Organ przyznał, że nie kwestionuje zasadności i konieczności wprowadzonych zmian.
Zatem należy uznać, że wprowadzone zmiany w sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania zostały poczynione zgodnie z zasadami techniki [...], skoro zostały zaakceptowane przez organ.
Skarżący zeznał również, czego organ nie kwestionuje, że z jego inicjatywy dokonano wcześniejszego o rok zakupu wentylatorów głównego przewietrzania o znacznie większej wydajności niż stosowane w [...]. Wentylatory te planowano pierwotnie zakupić dopiero w ramach realizacji późniejszego zadania związanego z zabudową stacji głównego przewietrzania, jednakże upór i determinacja Skarżącego umożliwiły wcześniejszy zakup.
W sprawie należy podkreślić, że zarzuty stawiane Skarżącemu nie obejmują związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy jego zachowaniem, a zaistnieniem w dniu 19 kwietnia 2013 r. wypadku zbiorowego.
Z materiału dowodowego wynika, że dopiero po wypadku (który miał miejsce dniu 19 kwietnia 2013 r.) Muzeum [...] w Z. zleciło P sp. z o.o. w R. opracowanie dokumentacji wentylacji w wyrobiskach [...] w Z., w celu realizacji Decyzji [...] Urzędu [...] w G. z dnia 24 kwietnia 2013 r. o wstrzymaniu ruchu zakładu. Efektem tych prac było sporządzenie ww. dokumentu pt "Badanie i ocena stanu wentylacji w wyrobiskach Głównej [...] w Z.".
Reasumując, zarzut prowadzenia ruchu [...] niezgodnie z zasadą techniki [...], a tym samym naruszenia art. 105 ust. 1 u.p.g.i.g. jest, w świetle okoliczności faktycznych, chybiony.
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 77 ust. 1 u.p.g.i.g. – w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do jego zastosowania.
Organ nie wykazał, że Skarżący wykonywał obowiązki z rażącym niedbalstwem, z naruszeniem ustawy lub rażącym naruszeniem wydanych na jej podstawie przepisów.
Z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia art 77 ust. 1 u.p.g.i.g. (błąd w subsumpcji) brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie umorzył. Zgodnie z ww. przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 77 ust. 1 u.p.g.i.g.
W ocenie Sądu Skarżący zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez formułowanie wobec Skarżącego nowych, nieznanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zarzutów na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pozbawienie Skarżącego tym samym instancji odwoławczej od nowych zarzutów. Takie postępowanie organu należy ocenić negatywnie. Skarżący słusznie podnosi, iż składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinien obawiać się, iż w wyniku zaskarżenia organ sformułuje nowe nieznane na etapie pierwszej instancji zarzuty. Miał również prawo sądzić, że organ jedynie oceni, czy uprzednio przedstawione zarzuty były zasadne czy też nie. W sprawie organ odwoławczy postawił Skarżącemu nowe zarzuty, a nie jedynie je zmodyfikował. Pierwotnie bowiem zarzucono Skarżącemu, że wprowadził zmiany sposobu przewietrzania [...], dopuszczając do nieefektywnego przewietrzania wyrobiska. Z tych zarzutów organ ostatecznie się wycofał, uznając wprowadzone przez Skarżącego zmiany sieci wentylacyjnej i regulacji przewietrzania za zasadne. Organ, co należy podkreślić, ostatecznie stwierdził, że zarzuty stawiane Skarżącemu nie obejmują związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy jego zachowaniem, a zaistnieniem w dniu 19 kwietnia 2013 r. wypadku zbiorowego.
Taki sposób procedowania w sprawie, która toczy się od 18 listopada 2013 r. (data wszczęcia postępowania) wskazuje na trudności organu w postawieniu Skarżącemu zarzutów w oparciu o prawidłową podstawę prawną.
Przez wzgląd na powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a i art. 145 § 3 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego wpis (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł), czyli łącznie 680 zł.