III SA/GL 280/23

III SA/Gl 280/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3259/23 - Wyrok NSA z 2025-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 18, art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 10 marca 2022 r. nr XXXIV/733/2022 w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice Programu pn. "Gliwicka Karta Mieszkańca" oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą z 8 marca 2023r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIV/733/2022 Rady Miasta Gliwice z 10 marca 2022 r. w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Gliwice programu pn. Gliwicka Karta Mieszkańca, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 1-10 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej powoływana jako "ustawa", w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej uchwały wskazano art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 18, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a załącznik do niej stanowi Karta Mieszkańca. Została ona doręczona skarżącemu 16 marca 2022 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 18 marca 2022 r. pod poz. 1776.
W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż Rada Miasta błędnie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym.
Stwierdził, że art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 18 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będące podstawą prawną uchwały stanowią odpowiednio, iż:
art. 6. 1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
art. 7. 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 18) promocji gminy.
art. 18. 1. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym trzeba uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy). Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź przebywające na terenie jej działania. Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym akt prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że akt prawa miejscowego rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania, organizację oraz obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy.
W ocenie skarżącego, § 3 uchwały stanowiący, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 1-10 ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji RP.
Zdaniem Wojewody, Rada Miasta błędnie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście wżycie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy). W działalności rady miasta należy wyróżnić trzy kategorie uchwał: pierwsze będące aktami prawa miejscowego, drugie będące aktami prawa wewnętrznie obowiązującego oraz trzecie o znamionach aktów indywidualnych. Warunkiem uznania danego aktu za akt prawa miejscowego jest spełnienie niezbędnych przesłanek wymaganych dla tych przepisów, w tym w szczególności istnienie wyraźnej delegacji ustawowej do ich podjęcia. Rada Miasta nie posiada zatem kompetencji do arbitralnego decydowania, które normy uznaje za przepisy prawa miejscowego. Podejmując akt prawa miejscowego Rada jest obowiązana każdorazowo wykazać swoje upoważnienie. Tymczasem, w odniesieniu do badanej uchwały brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego dla Rady do jej podjęcia. Natomiast art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy, bo nie może on stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków czy też przyznawania uprawnień, gdyż wyraża jedynie domniemanie kompetencji Rady Miasta we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. A zatem powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie przyznaje Radzie Miasta kompetencji do podjęcia powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego.
Podstawy prawnej do nakładania obowiązków na mieszkańców miasta nie mogą stanowić również art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, określające wyłącznie zakres działania miasta i jego zadań. Natomiast podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa.
Programy podejmowane w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mogą stanowić wyłącznie akt kierownictwa wewnętrznego i powinny zawierać wyłącznie uregulowania adekwatne do takiego charakteru aktu. Z przedmiotowej uchwały nie mogą wynikać konkretne prawa, bądź obowiązki dotyczące mieszkańców Miasta, a sama uchwała nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych. Natomiast nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały m.in. poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości.
Skarżący stwierdził też, że samo stwierdzenie nieważności przepisu § 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwała zatem nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 ustawy zasadniczej zasad określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa do stanowionego przez nie prawa.
Ponadto stwierdził, że sam Program w części materialnej zawiera normy, które wykraczają poza dopuszczalną w analizowanej sytuacji kompetencję do podjęcia przez Radę jedynie tzw. uchwały zwykłej. O ile bowiem przepisy § 1-3 Programu można uznać za normy o charakterze wewnętrznym, to już następujące po nim regulacje § 4 i § 5 Programu, w których Rada wyznaczyła katalog podmiotów uprawnionych do skorzystania z Programu, a także wprowadziła szczegółowe normy dotyczące wydawania karty potwierdzającej uprawnienie do skorzystania ze zniżek, ulg, preferencji i uprawnień, mają bez wątpienia charakter powszechny.
Przy tym szczególnie zwrócił uwagę na § 6 Programu, o następującej treści: "Prezydent Miasta określi w drodze zarządzenia zakres przysługujących uczestnikom programu zniżek, ulg, preferencji i uprawnień oferowanych przez miejskie jednostki organizacyjne."
W ocenie skarżącego, na podstawie ww. normy Rada dokonała subdelegacji na organ wykonawczy kompetencji, której sama nie posiada. Konsekwencją nałożenia na Prezydenta Miasta, jako podmiotu wykonującego uchwałę, obowiązku określenia zakresu przyznanych mieszkańcom ulg, zniżek, preferencji i uprawnień, będzie bowiem ustanowienie przez Prezydenta aktu zawierającego również normy o charakterze powszechnym. Tymczasem kompetencja taka mogłaby wynikać jedynie z przepisu ustawowego (zob. np. przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 679), a nie z uchwały, jako aktu podustawowego.
Zdaniem skarżącego, opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Miasto wniosło o oddalenie skargi w całości, względnie o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności postanowienia § 3 uchwały w odniesieniu do słów: "w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego".
W uzasadnieniu skargi stwierdziło, że akt prawa powszechnie obowiązującego powinien być aktem normatywnym, tj. aktem stanowiącym źródło norm generalnych i abstrakcyjnych. Wejście w życie aktu prawa powszechnie obowiązującego powinno wiązać się z "nowością normatywną", a więc stworzeniem, modyfikacją lub uchyleniem powtarzalnych powinności (cecha abstrakcyjności) po stronie określonej klasy adresatów - cecha generalności (zob. M. Safjan, L. Bosek (red.). Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016). Przedmiotowa uchwała zawiera normy generalno-abstrakcyjne, co z resztą zostało zauważone przez skarżącego w odniesieniu do §4 i §5 Programu Karty Mieszkańca, stanowiącej załącznik do uchwały. Stwierdziło, że należy zgodzić się z tym stanowiskiem Wojewody, gdyż wyżej wskazane paragrafy odnoszą się do nieograniczonego kręgu osób, kreując względem nich powtarzalne uprawnienie. Artykuł 6 ust. 1 u.s.g. pozostaje w nierozerwalnym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji, a w szczególności z jego ust. 3, który formułuje dla gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji), podmiotu zdecentralizowanego, generalną klauzulę dla zakresu jej działania, stanowiąc, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wyrażona została w ten sposób konstytucyjna zasada domniemania na rzecz gminy wszystkich zadań publicznych w obrębie samorządności terytorialnej, niezastrzeżonych na rzecz innych j.s.t. Zadania własne gminy obejmują również zadania z zakresu jej promocji, a wskazany przez ustawodawcę katalog zadań własnych gminy, nie stanowi zbioru zamkniętego. Nadto samo zachęcenie lokalnego społeczeństwa do korzystania np. z gminnych obiektów sportowych poprzez zmniejszenie cen biletów wstępu, przyczynia się do kreowania pozytywnego obrazu Miasta, czy poprzez zwiększenie liczby korzystających z takowej infrastruktury gminnej, wpływa na polepszenie budżetu gminy. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3-4 ustawodawca wyposażył organy gminy w uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy czy zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie można zatem wywodzić, iż Rada Gminy - jako jeden z organów gminy, o których stanowi art. 11a u.s.g. - nie była należycie legitymowana do wydania przedmiotowej uchwały. Powyższe stanowi także o upoważnieniu do dokonaniu subdelegacji uprawnienia na rzecz Prezydenta Miasta w przedmiocie określenia w drodze zarządzenia zakresu przysługujących uczestnikom programu zniżek, ulg, preferencji u uprawnień oferowanych przez miejskie jednostki organizacyjne, o którym stanowi §6 Programu Karty Mieszkańca.
W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że jej celem jest wdrożenie ulg w opłatach za korzystanie z miejskich obiektów użyteczności publicznej oraz innych usług świadczonych przez Miasto dla osób zameldowanych tu na stałe lub rozliczających PIT w mieście. Program ma na celu promocję Miasta jako miejsca atrakcyjnego do osiedlania się, zmotywowanie mieszkańców do meldowania się w mieście, co powinno wpłynąć na zwiększenie dochodów miasta z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, wzmocnienie poczucia tożsamości lokalnej mieszkańców oraz zachęcenie ich do korzystania z gliwickiej oferty kulturalnej, sportowej i rekreacyjnej.
Uzasadniając wniosek ewentualny pełnomocnik Miasta podniósł, że w przypadku gdyby Sąd uznał, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości, a jedynie w odniesieniu do części § 3 w zakresie słów: "w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", gdyż poprzednia część tego postanowienia nie narusza prawa, a uchwała została ogłoszona również w BIP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Spór w sprawie sprowadza się do zbadania czy Rada Miasta właściwie zakwalifikowała przedmiotową uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście z życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym.
Zaskarżona uchwała w ocenie podejmującej ją Rady Miasta stanowi akt prawa miejscowego i pomiędzy 2 kwietnia 2022r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) a 8 marca 2023r. (data wniesienia skargi) organ nadzoru opinię tę podzielał.
Stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że nadzór Wojewody nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko istotna sprzeczność z prawem może prowadzić do uwzględnienia skargi żądającej stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń organów gminy. Istotność ta zachodzi wówczas, gdy organ nadzoru wskazuje konkretny przepis naruszony uchwałą organu gminy, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych.
Za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu nie sposób dostrzec, aby zachodziła oczywista czy bezpośrednia sprzeczność kwestionowanych przez Wojewodę norm prawnych zawartych w uchwale i Programie Karty Mieszkańca z treścią jakiegokolwiek przepisu. Wszelkie zarzuty Wojewody nie wykazują bowiem takiej prostej i oczywistej sprzeczności norm zawartych w uchwale z prawem, lecz opierają się na wykładni przepisów ustawy i rozporządzenia ws. zasad techniki prawodawczej.
Zasadniczym zagadnieniem jest to, czy omawiana uchwała jest, czy też nie jest aktem prawa miejscowego.
Zdaniem Sądu, dla zakwalifikowania danego aktu jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Uchwała organu stanowiącego jst aby posiadała charakter aktu prawa miejscowego, winna zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie generalny (normy ogólne), a zatem sposób nakazanego, zabronionego czy też dopuszczalnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a nazwy indywidualnej. Przy czym wystarczającym jest, aby w uchwale znalazła się choć jedna norma prawna o takim abstrakcyjnym i generalnym charakterze, gdyż uzasadnia to stwierdzenie, że cały akt w którym jest ona zawarta ma charakter aktu prawa miejscowego, a to powoduje konieczność jej publikacji we właściwym dzienniku urzędowym i wejście w życie w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego.
Dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jst kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów (wyrok NSA z 11 października 2011r., sygn. akt II OSK 1497/11). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Ol 29/08.).
Analogicznie zresztą ocenił tę kwestię Wojewoda stwierdzając w skardze (str. 1 uzasadnienia skargi), że "dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym trzeba uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego." Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Zgadza się także z oceną Wojewody (str. 5 skargi), że "o ile przepisy § 1-3 Programu można uznać za normy o charakterze wewnętrznym to już następujące po nim regulacje § 4 i 5 programu, w których Rada wyznaczyła katalog podmiotów uprawnionych do skorzystania z Programu, a także wprowadziła szczegółowe normy dotyczące wydawania karty potwierdzającej uprawnienie do korzystania ze zniżek, ulg (...) mają bez wątpienia charakter powszechny."
Przenosząc te stwierdzenia na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że w załączniku do uchwały Rada Gminy przyjęła Program dot. karty Mieszkańca. W § 4 uchwały w ośmiu punktach Rada określiła krąg osób uprawnionych do korzystania z programu wskazując, że są to osoby zameldowane w mieście na pobyt stały (pkt 1), na pobyt czasowy i rozliczające w mieście podatek dochodowy (pkt 2) itd. § ten zawiera zatem cały szereg norm o charakterze generalnym, gdyż każda z nich odnosi się do pewnej grupy, opisanej ogólnie w owych ośmiu punktach § 4 uchwały.
Natomiast § 2 ust. 1 Programu stanowi o utworzeniu systemu zniżek, ulg, preferencji i uprawnień, które dotychczas nie istniały, a który realizuje Miasto, miejskie jednostki i instytucje kultury, o czym stanowi § 2 ust. 2 Programu.
Jakkolwiek § 2 stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż tworzy on i obliguje miasto i jego jednostki do stosowania sytemu ulg, to zapis ten, analizowany łącznie z § 4 - zdaniem Sądu - wskazuje, że na ich podstawie dochodzi do przyznania określonym grupom (a nie jednostkom określonym indywidualnie) nowego uprawnienia do powtarzalnego korzystania z systemu – ogólnie mówiąc - zniżek na usługi świadczone przez Miasto i jego jednostki organizacyjne. Zawiera zatem normy o charakterze generalnym (gdyż donosi się do grup mieszkańców, a nie jednostek określonych indywidualnie) i abstrakcyjne (gdyż korzystanie z tych przywilejów może mieć miejsce wiele razy, w pewnych powtarzalnych przypadkach korzystania z usług przez osoby uprawnione).
W takim zaś wypadku - na co zresztą słusznie zwrócił uwagę Wojewoda - mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a ten stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r., poz.1461) co do zasady wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Po wtóre Wojewoda słusznie wskazał, że uchwały organów jst można podzielić na trzy kategorie: akty prawa miejscowego, akty prawa wewnętrznie obowiązującego i trzecie o charakterze indywidualnym.
Z całą pewnością omawiana uchwała nie należy do kategorii trzeciej, skoro adresowana jest do grup adresatów, a nie podmiotów określonych ściśle, o czym była już mowa.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, nie należy też w pełnym zakresie do kategorii drugiej. Zawiera bowiem nie tylko normy adresowane do wewnątrz aparatu administracji, jak np. upoważnienie dla Prezydenta do ustalenia zakresu zniżek, czy określenie, że system ten będzie realizowany w obszarze kultury, sportu i rekreacji oraz turystyki i wypoczynku, ale również adresowane na zewnątrz tego aparatu, rodzące pod stronie mieszkańców prawo do nabywania usług miasta i jego jednostek organizacyjnych po obniżonych cenach czy na preferencyjnych zasadach.
Spełniony został zatem wymóg, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmiotów podległych organowi wydającemu akt prawny.
Wspomniana uchwała, a ściślej zawarty w załączniku do niej Program, określa zatem krąg uprawnionych, pozostających na zewnątrz organu, wprowadza nowe uprawnienie i wskazuje jego zakres. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego, a zatem, że Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła prawa.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 18 usg zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. promocję gminy. Stosownie do art. 18 ust. 1 wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą właściwości rady gminy. Rada posiada zatem upoważnienie ustawowe do podejmowania uchwał służących temu celowi. Niewątpliwie system ulg i zniżek w opłatach za korzystanie ze świadczeń w zakresie kultury, sportu, rekreacji itd. oferowanych przez Miasto mieści się w zakresie promocji gminy czyniąc je bardziej atrakcyjnym i przyjaznym mieszkańcom i zachęca do osiedlania się w nim, co Miasto wywiodło w uzasadnieniu do projektu uchwały.
Nadto początkowo sam Wojewoda nie miał wątpliwości co do charakteru prawnego uchwały jako aktu prawa miejscowego skoro nie stwierdził nieważności uchwały niezwłocznie po jej doręczeniu przez Gminę po jej podjęciu i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym. Świadczy to o tym, że nie zachodzi owa, wspomniana na wstępie uzasadnienia, widoczna na pierwszy rzut oka sprzeczność uchwały z konkretnym przepisem prawa. Już sam ten fakt - według Sądu – uniemożliwia stwierdzenie naruszenia prawa i to o charakterze istotnym, której wymaga art. 91 usg dla stwierdzenie nieważności uchwały skoro nie dopatrzył się go nawet organ nadzoru.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.