III SA/GL 278/25

III SA/Gl 278/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Komitetu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 lutego 2025 r. nr SKO.GN/41.8/373/2024/21562/WS w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia z 4 lutego 2025 r. nr SKO.GN/41.8/373/2024/21562/WS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji), na podstawie:
- art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570),
- art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") oraz w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej jako "u.d.p."),
- § 1 pkt 12 lit. c/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w piśmie z 27 listopada 2024 r. przez Komitet [...] ( dalej: skarżący, strona) reprezentowany przez Pełnomocnika Finansowego T. B., utrzymało decyzję Prezydenta Miasta D. (dalej : Prezydent, organ II instancji) z 14 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 440,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy czterysta czterdzieści zł. 00/100) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklam wyborczych na słupach energetycznych.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 2 listopada 2023 r. Prezydent Miasta D. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w ciągu ulic w terminie od 29 września 2023 r. do 15 października 2023 r.
Zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p. zarządca drogi przeprowadza okresowe kontrole stanu dróg mające na celu przeciwdziałanie ich niszczeniu przez użytkowników oraz nieuprawnione zajęcie pasa drogi. Zgodnie z treścią art. 40 pkt 12 u.d.p. pobierane są kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ślad za powyższym, w przypadku wykrycia nieuprawnionego zajęcia pasa drogi, obowiązkiem zarządcy drogi jest wszczęcie stosownego postępowania w stosunku do odpowiedzialnego podmiotu, celem przywrócenia stanu właściwego oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Podczas wykonywanych przez zarządcę dróg (Urząd Miejski D. - Wydział [...]) cyklicznych kontroli pasa drogowego (w dniach od 29 września 2023 r. do 15 października 2023 r.), stwierdzono jego zajęcie w ciągu ulic w D. Zajęcie pasa polegało na umieszczeniu, bez zezwolenia zarządcy drogi, na słupach energetycznych, reklam wyborczych o wymiarach 1,00m x 1,50m = 1,50m2. W celach dowodowych sporządzono notatki służbowe, załączono dokumentację fotograficzną wraz z naniesieniem wymiarów zajętych pasów drogowych.
Na podstawie treści graficznych prezentowanych na tablicach reklamowych t.j.: "R. W. Poseł na sejm RP. Nr [...]" z wizerunkiem kandydata oraz logotypem [...], stwierdzono, że odpowiedzialnym za nielegalne zajęcie pasa drogowego jest Komitet [...].
W konsekwencji opisaną na wstępie decyzją Prezydenta z 14 listopada 2024 r. nr [...] orzeczono, o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 440,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy czterysta czterdzieści zł. 00/100) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi polegające na umieszczeniu reklam wyborczych na słupach energetycznych 29.09- 15.10.2023 (17 dni) w ciągu:
- ul. [...] dz. nr [...] obręb O., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach: 1,0 m X 1,50 m X 3 sztuki = 4,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb L., droga wojewódzka, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x 1,50 m X 2 sztuki = 3,00 m2 ,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb S., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb S., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb S., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x 1,50 m x 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x 1,50 m x 3 sztuki = 4,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m X 1,50 m X 2 sztuki = 3,00 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m X 1,50 m X 2 sztuki = 3,00 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach:
1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x1,50 m X 2 sztuki = 3,00 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m X 1,50 m X 2 sztuki = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach:1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb S., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach:1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb Z., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 mxl,50mxl sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb Z., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x 1,50 mx 1 sztuka = 1, 50m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb Z., droga wojewódzka, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb Z., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach; 1,00 m X 1,50 m X 2 sztuki = 3,00 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb T., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x 1,50 m X 2 sztuki = 3,00 m2
- 29.09 - 07.10.2023 (9 dni) w ciągu ulicy;
- ul. [...] dz. nr [...] obręb L., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach: 1,00 m x 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach: 1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach: 1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb D., droga powiatowa, reklama wyborcza o wymiarach:1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50m2,
- ul. [...] dz. nr [...] obręb S., droga gminna, reklama wyborcza o wymiarach:1.0 m X 1,50 m X 1 sztuka = 1,50 m2,
Komitet [...] w dniu 9 stycznia 2024 r. wpłacił na konto Gminy D. należną kwotę w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji stwierdził, że strona 13 października 2023 r. złożyła wniosek w sprawie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w celu lokalizacji 15 sztuk banerów wyborczych o wymiarach 1,50mx1,00m w dniach od 8 do 15 października 2023 r. w poniższych lokalizacjach:
1. ul. [...] - 1 sztuka
2. ul. [...] - 1 sztuka
3. ul. [...] - 1 sztuka
4. ul. [...] -1 sztuka
5. ul. [...] -1 sztuka
6. ul. [...] - 1 sztuka
7. ul. [...]- 1 sztuka
8. ul. [...] -1 sztuka
9. ul. [...]- 1 sztuka
10. ul. [...] - 1 sztuka
11. ul. [...]- 1 sztuka
12. ul. [...]- 1 sztuka
13. ul. [...] - 1 sztuka
14. ul. [...]- 1 sztuka
15. ul. [...] -1 sztuka
Analiza wniosku wykazała, że banery wyborcze umieszczone w ciągu ulic pkt 1-3, 5-6, 9-10, 12 i 14-15 są zlokalizowane w granicach dróg niezaliczanych do kategorii dróg publicznych, na które nie ma obowiązku uzyskania decyzji na lokalizację urządzeń i na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym, 25.10.2023 r. (data odbioru decyzji) Strona otrzymała zezwolenie nr [...] z dnia 13.10.2023 r. na lokalizację w pasie drogowym banerów wyborczych typu "żagiel" na latarniach oświetlenia ulicznego w ciągu ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.) i ul. [...] (1 szt.).
Ponadto 13 października 2023 r. Komitet [...] złożył wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tablic reklamowych w ciągu ulic, w terminie i o wymiarach analogicznych do wniosku na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W dniu 25 października 2023 r. strona otrzymała zezwolenie nr [...] z dnia 13 2023 r. na umieszczenie w pasie drogowym banerów reklamowych typu "żagiel" o powierzchni 1,50m2 w ciągu ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.) i ul. [...] (1 szt.).
W myśl art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest Prezydent Miasta. W oparciu o ww. artykuł. Prezydent Miasta D. zarządza drogami, na których strona dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy dróg.
Podczas ponownej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 1. października 2023 r. przez przedstawicieli zarządcy dróg, że strona przywróciła pas drogowy do stanu pierwotnego tzn. usunęła przedmiotowe reklamy z pasa drogowego.
Stwierdzono ponadto, że skarżący zajmował pas drogowy w przedmiotowych lokalizacjach (od 29 września 2023 r. do 15 października 2023 r. i od 29 września 2023 r. do 7 października 2023 r.) oraz nie posiadał stosownego zezwolenia. Strona posiadała jedynie decyzję na umieszczenie banerów reklamowych od 8 do 15 października 2023 r. w ciągu ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Po weryfikacji posiadanej dokumentacji stwierdzono, że Strona 13 października 2023 r. złożyła wniosek w sprawie wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w celu lokalizacji 15 sztuk banerów wyborczych o wymiarach 100m x 1,50 m=1,50 m2 w dniach od 8 do 15 października 2023 r. W związku z powyższym, 25.10.2023 r. (data odbioru decyzji) Strona otrzymała zezwolenie nr [...] z dnia 13.10.2023 r. na lokalizację w pasie drogowym banerów wyborczych typu "żagiel" na latarniach oświetlenia ulicznego w ciągu ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.), ul. [...] (1 szt.) i ul. [...] (1 szt.). Ponadto skarżący 13 października 2023 r. złożył wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tablic reklamowych w ciągu ulic, w terminie i o wymiarach analogicznych do wniosku na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami mchu drogowego z 13 października 2023 r.
Dalej, organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z § 8 pkt 1 uchwały Nr XXXV/680/2021 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej w sprawie ustalenia dla dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta, wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z dnia 24 listopada 2021 roku (Dz. U. W. Śl. poz. 7669 z 2021 r.). Wysokość stawek za umieszczenie reklam w pasie drogowym została określona w § 8 pkt 1. Zgodnie z ich treścią stawki opłaty dziennej za 1 m
zajęcia pasa drogowego wynoszą: (...) 2,00 zł dla dróg wojewódzkich, 1,50 zł dla dróg powiatowych, 1,00 zł dla dróg gminnych.
Następnie organ I instancji przedstawił sposób obliczenia kary. Nadmienił także, że okoliczności faktyczne sprawy mają charakter bezsporny, zaś sama strona w piśmie z 6 maja 2024 r. skierowanym do organu złożyła kolejne stanowisko w sprawie, negując swoją odpowiedzialność. Komitet nie kwestionował faktu umieszczenia reklam bez zezwolenia natomiast twierdził, jak podkreślił organ, że nigdy nie zlecał umieszczenia tych reklam poza lokalizacjami objętymi decyzją.
W końcowej części uzasadnienia organ I instancji odniósł się do kwestii ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. zauważając, że odstąpienie od kary jest instytucją o charakterze wyjątkowym, a organ w żaden sposób nie jest związany wnioskiem strony o odstąpienie od kary. Nadto organ podkreślił, że Komitet zdawał sobie sprawę o obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skoro zezwolenie takie uzyskał na 5 lokalizacji.
Odwołanie od powyższej decyzji pismem z 27 listopada 2024 r. złożył Komitet [...] reprezentowany przez Pełnomocnika Finansowego wnosząc o jej uchylenie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, 1j. art. 7 k.p.a, art. 8 §1 k.p.a, art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 §1 k.p.a. polegające na:
- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu [...];
- rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych Komitetu [...] kandydata, której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Komitetu [...];
- zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności Komitetu [...] w odniesieniu do spornych plakatów ch;
3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnie art. 4 pkt 23 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 §1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 §1 kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.;
4. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowania tj. art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że w okolicznościach sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z 4 lutego 2025 r. nr SKO.GN/41.8/373/2024/21562/WS zgodziło się w pełni z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i utrzymało w całości w mocy to rozstrzygnięcie z 14 listopada 2024r.
W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że zaskarżona odwołaniem decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, a organ odwoławczy w pełni podzielił rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji.
Dodatkowo SKO wskazało że, decyzja wymierzająca administracyjną karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej jest w świetle ustawy o drogach publicznych decyzją o charakterze związanym. Zarządca drogi publicznej, gdy stwierdzi fakt zajęcia pasa drogowego takiej drogi bez zezwolenia, jest zobligowany do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężna za to zajęcie. Są to należności publicznoprawne i stanowią one dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który jest zarządcą drogi (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) i w interesie społecznym jest wyegzekwowanie kary pieniężnej wymierzonej taką decyzją.
Na powyższą decyzję SKO pismem z 19 lutego 2025 r. skargę wniosła strona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 §1 k.p.a. W zw. z art. 28 k.p.a., art. 29 k.p.a. oraz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności wobec skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 §1 k.p.a. polegające na:
- zaniechaniu wyjaśnienia, na jakich podstawach organ ustalił, że osoba, która umieściła plakaty wyborcze w obrębie pasa drogowego działała w imieniu i na rzecz Komitetu [...];
- rażąco dowolnym ustaleniem, że samo figurowanie na listach wyborczych Komitetu [...] kandydata, której wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty w pasie drogowym zostały umieszczone przez osoby posiadające umocowanie od Komitetu [...];
- zastosowanie, opartego na bliżej niesprecyzowanych przesłankach, domniemania własności Komitetu [...] w odniesieniu do spornych plakatów wyborczych;
3. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnie art. 4 pkt 23 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., art. 109 §1 i 2 Kodeksu wyborczego oraz z art. 111 § 1 in principia Kodeksu wyborczego, polegające na błędnym przyjęciu, że plakat wyborczy stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p.;
4. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowania tj. art. 189f §1 pkt 1 kp.a. polegające na uznaniu, że w okolicznościach sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Z uwagi na ww. podniesione zarzuty, strona wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji SKO;
2. stwierdzenie nieważności w całości także decyzji organu 1 instancji;
Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, iż zarzut wyrażony w pkt. 1 niniejszego pisma jest niezasadny, strona wniosła o:
3. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,
4. uchylenie w całości także decyzji organu 1 instancji
5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podała argumentację mającą przemawiać za zasadnością powyższych zarzutów, przytoczyła orzecznictwo sądowe.
Zdaniem strony nie sposób się zgodzić ze wskazaniem jako strony postępowania K [...], albowiem stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 29 k.p.a. precyzuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
Wobec tego według strony należy uznać, iż to nie komitet wyborczy partii, czy pełnomocnik finansowy komitetu, lecz partia polityczna powinna być, jako strona, zawiadomiona o wszczęciu postępowania, powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu i powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
W ocenie strony organ nie podjął żadnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia oznacza, iż organ powinien zawsze wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Ponadto, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i jest to niezależne od tego czy strona postępowania przejawia inicjatywę dowodową w celu poparcia swoich twierdzeń czy też nie. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia można nałożyć wyłącznie na podmiot, który rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego. Oznacza to, iż kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego może być wymierzona jedynie na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy, a nie na osobę, co do której zastosowano domniemanie, iż potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać.
Natomiast fakt, iż odnotowano na spornych plakatach logotyp i nazwę partii politycznej nie jest dowodem na to, iż to K [...] zaplanował wydruk ww. plakatów oraz zorganizował ich umieszczenie na pasie drogowym. Tym samym zgromadzony materiał dowodowy nie świadczy o własności K [...] w odniesieniu do materiałów wyborczych.
W ocenie strony są podstawy do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi.
Zdaniem strony gdyby nawet uznać, iż rzeczywiście dopuściła się naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, wówczas, biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, zastosowanie ma przepis art. 189f §1 k.p.a., przewidujący odstąpienie od nałożenia kary w przypadku wystąpienia wskazanych tam przesłanek.
Nadto strona zaznaczyła, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe materiały wyborcze zostały zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Ponadto łączna powierzchnia wszystkich banerów również pozostaje niewielka.
Podkreśliła też, iż po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia niezwłocznie przystąpił do eliminacji naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie nałożył na Komitet [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie banerów wyborczych we wskazanych w decyzji pasach drogowych dróg publicznych podpierając się o argumentację zawartą w wyrokach NSA w tym wyroku z 9 listopada 2021 r., II GSK 1910/21, wskazując, że ww. wyrok był jak na razie ostatnim z wyroków wydanych przez NSA, w którym rozstrzygano kwestię plakatu wyborczego jako reklamy.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki dla odstąpienia od nałożenia kary w myśl przepisu art. 189f k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Działając natomiast na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd uznał, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu ustawowego.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów tj. decyzja SKO z dnia z 4 lutego 2025 r. nr SKO.GN/41.8/373/2024/21562/WS utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta D.z 14 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 10 440,00 zł.
Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy, zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Materialnoprawne podstawy wydanej decyzji stanowił art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu administracyjnego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (pkt 2) oraz umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (pkt 2). Jak wynika z art. 40 ust.3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zasady ich ustalenia poddane zostały regulacji w art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Istotne znaczenie ze względu na przedmiot sprawy ma art. 40 ust. 5 u.d.p. zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.
Oceniając kwestię zajęcie pasa drogowego należy odnieść się do tego kto i w jakim okresie posiadał w pasie drogowym przedmiotowe urządzenie, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wyłącznie podmiot, który są w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Takie stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p. w którym jest mowa "o zajęciu pasa drogowego". Zajmuje bowiem pas drogowy ten kto faktycznie posiada określone urządzenia w pasie drogowym. Ustalenie powyższej okoliczności pozwoli na dokonanie oceny czy była podstawa prawna obciążenia skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłat z tego tytułu za okres podany w zaskarżonej decyzji.
W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął bezsporne ustalenia stanu faktycznego przez organy, z których wynika, że w terminie od 29 września 2023 r. do 15 października 2023 r. i we wskazanym w decyzji ciąg ulic nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez banery wyborcze, prezentujące kandydata Komitetu [...] w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r. W sprawie nie jest sporny zarówno fakt zajęcia pasa drogowego, wymiary i ilości banerów wyborczych, ani okres zajmowania pasa przez te banery. W ramach kontroli wykonano pomiary i dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajdują się także wydruki z mapy z naniesionymi adnotacjami.
Sporna jest natomiast przede wszystkim kwestia ustalenia adresata decyzji. Strona podniosła, że to nie komitet wyborczy winien być adresatem decyzji. Nadto zarzucono organowi nieustalenie czy ten kto dokonał zajęcia pasa drogowego istotnie działał w imieniu i na rzecz Komitetu [...], zaś samo figurowanie kandydata na listach wyborczych partii politycznej, którego wizerunek znajdował się na plakatach wyborczych, nie jest wystarczające do przyjęcia, że plakaty te zostały umieszczone przez osoby działające w imieniu Komitetu [...].
W tym zakresie Strona zarzuciła zarówno naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i art. 136 § 1 k.p.a. jak i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ przyjął natomiast, że w związku z art. 84 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2408), skoro komitety wyborcze prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz, to zaskarżona decyzja, a w konsekwencji nałożona kara, prawidłowo zostały skierowane do skarżącego.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmioty określone w powyższym przepisie to podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., w myśl którego stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Organizacje społeczne,
o których stanowi art. 29 k.p.a. obejmują w myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Do tych "innych organizacji społecznych" niewątpliwie zaliczają się również partie polityczne.
Stosownie do treści art. 86 § 1 Kodeksu wyborczego funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz, przy czym ten organ partii zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz powołaniu pełnomocnika wyborczego oraz pełnomocnika finansowego (art. 86 § 2 ww. ustawy).
Problematyka możliwości nałożenia kary pieniężnej na komitety wyborcze była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. II GSK 1718/12 Naczelny Sąd Administracyjny objaśnił, że "komitet wyborczy po jego utworzeniu jest niewątpliwie jednostką organizacyjną partii politycznej, przy czym w świetle art. 84 § 1 k.w. prowadzenie kampanii wyborczej stanowi wyłączną kompetencję komitetów wyborczych, a tym samym tylko te komitety mogłyby się ubiegać o wydanie przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogi publicznej. W konsekwencji też jeżeliby to komitet wyborczy zajmował pas drogowy bez zezwolenia, to do niego też powinna być kierowana decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w świetle powyższych rozważań okoliczność, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego ponosi pełnomocnik finansowy (art. 130 § 1 Kodeksu wyborczego), a w dalszej kolejności także partia polityczna (art. 130 § 3 pkt 1 ww. ustawy), nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia strony postępowania administracyjnego. Zauważył, że w tych ostatnich przepisach jest mowa o "zobowiązaniach komitetu wyborczego", czy też "zobowiązaniach finansowych w imieniu i na rzecz komitetu wyborczego", a więc to komitet wyborczy jest stroną tych zobowiązań i tylko w sytuacjach w tych przepisach przewidzianych za zobowiązania tego komitetu odpowiedzialność ponosi inny podmiot (por. także np. wyrok NSA z 9.11.2021 r. II GSK 1910/21). Stanowisko to podziela także sąd orzekający w sprawie. Przyjąć zatem należy, że zdolność administracyjnoprawną w znaczeniu art. 29 k.p.a. posiada jednostka organizacyjna partii politycznej, jaką w niniejszej sprawie jest Komitet [...].
Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie trafnie przyjmuje się co do zasady, iż "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zarazem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Jest on bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (tak: NSA w wyroku z 3.12.2008 r. II GSK 560/08). Wprawdzie okoliczności konkretnej sprawy mogą uzasadniać wyłom od powyższej zasady, jednakże tego typu okoliczności z akt sprawy niniejszej nie wynikają. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego to Komitet [...] jest właścicielem materiałów reklamowych opatrzonych logo partii, którą reprezentuje i wyłącznie do niego należy prowadzenie kampanii wyborczej (art. 84 § 1, art. 109 § 1-3). Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że banery wyborcze prezentowały kandydata Komitetu [...] w wyborach do Sejmu i Senatu w 2023 r. Wedle ustaleń zaskarżonej decyzji znajdował się na nich wizerunek kandydata w wyborach. Banery te pochodziły od strony skarżącej. W sprawie strona nie podjęła próby wykazania, by przedmiotowe plakaty wyborcze były przedmiotem zaboru przez inny podmiot, który następnie wykorzystał je bez zgody i wiedzy strony, zajmując pas drogowy.
W tej sytuacji nie narusza prawa twierdzenie, że rzeczonymi plakatami wyborczymi dysponowały osoby działające w imieniu skarżącego. Rodzi to zatem odpowiedzialność skarżącego Komitetu [...] za działania innych osób działających na jego rzecz. Sąd miał na uwadze, że plakat wyborczy podlega szczególnej ochronie prawnej, co jednocześnie wymaga zwiększonej aktywności Komitetu [...] w zakresie ich odpowiedniego zabezpieczenia, posiadania kontroli nad ich dystrybucją, odpowiedzialności za działania zindywidualizowanych osób, którym Komitet powierza ich rozmieszczanie (por. wyrok NSA z 21.10.2016 r. II GSK 2321/14).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 28 oraz art. 29 k.p.a. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, by ziściła się w sprawie przesłanka prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy iż w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest dążenie do wyjaśnienia prawdy materialnej, co wynika z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.", natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."
Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), przy czym aby ocena ta nie przekształciła się w dowolną musi zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny.
Natomiast zasada pogłębiania zaufania została wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącym, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".
Z kolei możliwość uzupełnienie dowodów została przewidziana w art.136 § 1 k.p.a. stanowiącym, że "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję".
W ocenie Sądu, w sprawie brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania czynności organu podejmowanych w toku sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. Organ zbadał istotne w sprawie okoliczności, przeprowadził w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a następnie ocenił go stosownie do art. 80 k.p.a. Stanowisko zajęte przez organ zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu zastrzec trzeba, że Sąd dostrzega niedokładności w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, jednakże uznał, iż nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., przyczynkiem do uchylenia decyzji w całości lub części może być stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 4 pkt 23 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz art. 109 § 1 i 2 i art. 111 § 1 Kodeksu wyborczego, polegającego na błędnym uznaniu, że plakat wyborczy stanowi reklamę.
Zasadą jest, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc urządzeń obcych i reklam, jest dozwolone w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wyrażonego w stosownej decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Pojęcie reklamy o którym mowa w ww. przepisie należy rozumieć szeroko. W licznych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny objaśniał, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (tak: NSA w wyroku z 6.06.2017 r. II GSK 2749/15). Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo. (por. wyroki NSA: z 6.06.2017 r. II GSK 2749/15; z 24.04.2012r. II GSK 410/11). Natomiast fakt, że art. 109 § 1 Kodeksu wyborczego, definiuje materiał wyborczy - jako każdy pochodzący od komitetu wyborczego upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami - nie znaczy, że materiału tego nie można uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że materiał wyborczy - jako przekaz informacji - jest nośnikiem tej informacji, a tym samym ma zasadniczy charakter reklamy (zob. wyrok NSA z 21.07.2017 r. II GSK 2937/15, wyrok NSA z 21.10.2016 r. II GSK 2321/14).
Stosownie do treści art. 110 § 1 Kodeksu wyborczego "Na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych, telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia.". Z przepisu tego jednoznacznie wynika obowiązek uzyskania zgody właściciela lub zarządcy na umieszczenie plakatów lub haseł wyborczych, przy czym przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu miejsc umieszczania takich materiałów, a zatem brak jest podstaw do wyciągnięcia wniosku, że nie obejmuje on również pasa drogowego, o którym mowa w przepisie art. 4 pkt 1 u.d.p. (por. wyroki NSA: z 24.08.2010 r. II GSK 728/09, z 21.10.2016 r. II GSK 2321/14). Sąd wskazuje przy tym, że analiza przepisów art. 109 § 1-3 Kodeksu wyborczego daje podstawę do twierdzenia, że pojęcie "materiału wyborczego" jest pojęciem mieszczącym się w pojęciu "reklama".
Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że plakat wyborczy podlega ochronie prawnej (art. 109 § 3 Kodeksu wyborczego), co jednocześnie wymaga aktywności Komitetu [...] w ich odpowiednim zabezpieczeniu, aby mieć kontrolę nad ich dystrybucją i posiadać wiedzę w co do konkretnych zindywidualizowanych osób odpowiedzialnych za ich rozmieszczenie. Komitet [...] jako właściciel plakatów wyborczych co do zasady ponosi odpowiedzialność za działania osób, którymi się posługuje w czasie prowadzenia kampanii wyborczej, w szczególności gdy dotyczy to rozmieszczenia materiałów wyborczych w postaci plakatów. Inne rozumienie zasady prowadzenia kampanii wyborczej wyłącznie przez Komitet [...] prowadziłoby do uniknięcia odpowiedzialności za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym materiału wyborczego stanowiącego własność Komitetu [...]. Nadto nie ma tutaj znaczenia fakt nieustalenia konkretnej osoby, która fizycznie zamieściła przedmiotowe plakaty wyborcze, w sytuacji gdy w sprawie nie wzbudzono wątpliwości co do tego, by sporne plakaty zostały rozmieszczone bez zgody i woli strony. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący przedstawił jakiekolwiek dowody na poparcie ww. okoliczności.
Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, wskazać należy, że co do zasady zajmowanie pasa drogowego bez zgody zarządcy tej drogi nie spełnia warunku znikomości wagi naruszenia.
Strona zaznaczyła, iż w niniejszej sprawie przedmiotowe materiały wyborcze zostały zamontowane w lokalizacjach, w których nie stanowiły zagrożenia dla pieszych poruszających się po chodnikach oraz nie przesłaniały istniejącego oznakowania drogowego pionowego. Ponadto łączna powierzchnia wszystkich banerów również pozostaje niewielka. Podkreśliła też, iż po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia niezwłocznie przystąpił do eliminacji naruszenia prawa jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej.
W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska strony o znikomej wadze czynu, skoro mimo stosownych informacji, strona nie podjęła czynności do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego mimo, że w innych przypadkach o takowe zezwolenie wystąpiła.
W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest sankcją za niedostosowanie się do hipotezy art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., a zatem jest wyrazem braku poszanowania obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2024 r. VI SA/Wa 1494/24 i przywołane tam orzecznictwo). Zwrócić należy uwagę, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej jest możliwe w sytuacji kumulatywnego spełnienia warunków w postaci: znikomości naruszenia prawa i zaprzestania jego naruszania. W każdym innym przypadku brak jest podstaw do zastosowania tej instytucji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.