III SA/Gl 278/23

III SA/Gl 278/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 439
art. 53 ust. 1, 2, 5
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy B. na uchwałę Zgromadzenia G z dnia 8 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zgromadzenie G. (dalej: Zgromadzenie G., organ) podjęło uchwałę nr [...] z 8 lutego 2023 roku (dalej: Uchwała) w sprawie określenia ostatecznej wysokości części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin w latach 2019, 2020, 2021, uwzględniającej faktycznie poniesione koszty realizacji zadań przekazanych przez gminy na podstawie art. 53 ust. 1, 2, 5 Ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o związku metropolitalnym w województwie [...] (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2578 ze zm., dalej: ustawa metropolitalna) oraz § 39 ust. 2 w zw. z § 38 ust. 5 Statutu Związku Metropolitalnego "[...]" stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Zgromadzenia [...] z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia Statutu związku metropolitalnego "[...]" (Dz. Urz.Woj. [...] z 2018 r. poz. [...]), dalej: Statut [...]).
W treści uchwały m.in. wskazano, iż przyjmuje się rozliczenie porównawcze o którym mowa w § 39 ust. 2 Statutu [...], a różnicę kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki oraz faktycznie poniesionych przez [...] kosztów realizacji danego zadania w 2019 r., 2020 r., 2021 r. pokrywa się poprzez zmianę wysokości części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin w 2019 r., 2020 r., 2021 r., odpowiednio z załącznikami nr.1,2,3 ww. uchwały.
Powyższą uchwałę zaskarżyła 13 marca 2023 r. (data wpływu skargi) gmina B. (dalej: skarżąca, gmina), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 54 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "ppsa") w części uwzględniającej faktycznie poniesione koszty realizacji zadań przekazanych przez gminy tj. jej § 2 oraz załącznika nr 1, l.p. 1,§ 4 oraz załącznika nr 2, l.p. 1, § 6 oraz załącznika nr 3, l.p. 1, tj. części Uchwały, w zakresie w jakim odnosi się ona do Gminy B.
W skardze zarzuciła:
1) naruszenie § 38 ust. 5 Statutu [...] poprzez przyjęcie, że przepis ten przyznaje Zgromadzeniu [...] kompetencję do wstecznego, tj. dotyczącego zakończonych lat budżetowych, zwiększenia wysokości części zmiennej składki rocznej, podczas gdy przepis ten może stanowić podstawę do ustalenia i zmiany wysokości części zmiennej składki rocznej najpóźniej do zakończenia roku budżetowego, którego składka ta dotyczy,
2) naruszenie § 39 ust. 2 Statutu [...] poprzez przyjęcie, że przepis ten przyznaje Zgromadzeniu [...] kompetencję do zobowiązania gmin członkowskich do pokrycia różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami realizacji zadania finansowanego za pomocą zmiennej części składki rocznej, a określoną przez Zgromadzenie G. kwotą składki zmiennej, dotyczącą tego zadania, po zakończeniu roku budżetowego, w którym to zadanie było realizowane, w drodze wstecznego zwiększenia wysokości części zmiennej składki rocznej, podczas gdy zakres tego przepisu ogranicza się do obowiązku sprawozdawczego Zarządu [...] po zakończeniu danego roku budżetowego w zakresie przedstawienia rozliczenia porównawczego i złożenia wyjaśnień.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części,
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Gmina w uzasadnieniu skargi m.in. wskazała, że Zgromadzenie G. nie posiada kompetencji do podjęcia - po zakończeniu danego roku budżetowego - uchwały w przedmiocie pokrycia różnicy kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki oraz faktycznie poniesionych przez [...] (dalej: [...]) kosztów realizacji danego zadania w danym roku poprzez zmianę wysokości części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin. Co oznacza, że Zgromadzenie G. nie może zmienić wstecz, tj. po zakończeniu danego roku budżetowego, wysokości części zmiennej składki rocznej, do zapłaty której zobowiązana jest Gmina B. Tym samym zaskarżona Uchwała naruszyła interes prawny Gminy B., w zakresie w jakim w jej § 2 oraz załączniku nr 1, l.p. 1 - za rok 2019, w § 4 oraz załączniku nr 2, l.p. 1 - za rok 2020, oraz § 6 oraz załączniku nr 3, l.p. 1 - za rok za 2021 - zmienia wysokość składki zmiennej dla Gminy B.
Skarżąca wskazała, iż na podstawie § 38 ust. 5 Statutu [...] (Zgodnie z § 38 ust. 5 Statutu [...] organem uprawnionym do określenia wysokości składki zmiennej jest corocznie Zgromadzenie G.). Zgromadzenie G. określiło wysokość składki zmiennej dla poszczególnych gmin członkowskich [...], w tym dla Gminy B. Gmina B. wykonała w całości swoje zobowiązania z tego tytułu wobec [...] ([...], związek metropolitalny).
Skarżąca zaakcentowała, że zaskarżoną uchwałę Zgromadzenie G. podjęło na podstawie § 39 ust. 2 Statutu [...], który stanowi, że: "W terminie do 30 marca roku następującego po roku, za który wpłacona została składka Zarząd przedstawia Zgromadzeniu rozliczenie porównawcze wysokości kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki oraz faktycznie poniesionych przez Związek Metropolitalny kosztów realizacji danego zadania w poprzednim roku budżetowym wraz z wyjaśnieniem przyczyn zachodzących między nimi różnic oraz informacją o sposobie i terminach ich pokrycia lub przeznaczenia powstałych w ich wyniku nadwyżek".
Zdaniem skarżącej § 39 ust. 2 Statutu [...] zawiera normę kompetencyjną kierowaną do Zarządu [...], zobowiązując go do przedstawienia Zgromadzeniu [...] rozliczenia porównawczego wysokości kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu składki zmiennej oraz faktycznie poniesionych przez [...] kosztów realizacji danego zadania w poprzednim roku budżetowym zawierającego w swojej treści również wyjaśnienie przyczyn zachodzących różnic oraz informację o sposobie i terminach ich pokrycia lub przeznaczenia powstałych w ich wyniku nadwyżek. Przepis ten stanowi uzupełnienie - w zakresie składki zmiennej - przepisu art. 23 pkt 5 ustawy metropolitalnej przyznającego Zgromadzeniu [...] (jako organowi stanowiącemu i kontrolnemu - art. 20 ustawy metropolitalnej) wyłączną właściwość do rozpatrywania sprawozdania Zarządu [...] (jako organu wykonawczego [...] - art. 27 ust. 1 Ustawy metropolitalnej) z wykonywania budżetu [...] oraz sprawozdań finansowych [...]. Przepis ten nie przyznaje jednak Zgromadzeniu [...] kompetencji, w ślad za rozliczeniem porównawczym autorstwa Zarządu [...], do pokrycia - za dany rok - różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami realizacji zadania finansowego za pomocą zmiennej części składki a określoną przez Zgromadzenie G. kwotą składki zmiennej dotyczącą tego zadania. Zgodnie z § 39 ust. 2 Statutu, to na Zarządzie [...] spoczywa obowiązek przedstawienia Zgromadzeniu [...], wraz z rozliczeniem porównawczym, "informacji o sposobie i terminach pokrycia różnic" między taktycznie poniesionymi kosztami realizacji zadania finansowego za pomocą składki zmiennej a określoną przez Zgromadzenie G. kwotą składki zmiennej. Tym samym Zgromadzenie G. nie posiadało kompetencji do określenia jakiegokolwiek sposobu pokrycia - za dany ubiegły rok - różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami realizacji zadania finansowego za pomocą składki zmiennej a określoną przez Zgromadzenie G. kwotą składki zmiennej dotyczącą tego zadania, w tym nie jest władne do pokrycia tej różnicy poprzez zmianę wysokości składki zmiennej za dany ubiegły rok.
Niezależnie do powyższego skarżąca dodatkowo podniosła, że Zgromadzenie G. nie tylko nie posiadało kompetencji, do określenia jakiegokolwiek sposobu pokrycia - za dany ubiegły rok - różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami realizacji zadania finansowego za pomocą składki zmiennej a określoną przez Zgromadzenie G. kwotą składki zmiennej dotyczącej tego zadania, ale również nie jest ono władne - po zakończeniu danego roku budżetowego - dokonać zmiany wysokości składki zmiennej za taki ubiegły rok, ponieważ Zgromadzenie G. może wykonać kompetencję na podstawie § 38 ust. 5 Statutu [...] do określenia, w tym zmiany, wysokości składki zmiennej za dany rok przed upływem tego roku.
Nadto skarżąca wskazała, że ustalenie przez Zgromadzenie G. wysokości składki zmiennej jest ściśle skorelowane z budżetem [...]. Budżet [...] ustalany jest na rok budżetowy. Ustalenie przez Zgromadzenie G. wysokości składki zmiennej do 30 czerwca roku poprzedzającego pozwala na przygotowanie przez Zarząd [...] projektu uchwały budżetowej na kolejny rok. Tym samym, każdorazowa zmiana przez Zgromadzenie G. wysokości składki zmiennej pociąga za sobą konieczność zmiany uchwały budżetowej, albowiem dane w niej ujęte tracą wówczas swoją aktualność. Mając na względzie zasadę roczności budżetu zmiana wysokości składki zmiennej nie może nastąpić po zakończeniu danego roku budżetowego. Wówczas bowiem, budżet dla roku, którego zmiana wysokości składki zmiennej dotyczy, utracił już moc obowiązującą. W związku z czym organ stanowiący (Zgromadzenie G.) nie może dokonać zwiększenia dochodów w poprzednim, zakończonym roku budżetowym. Natomiast, dopuszczalność wstecznego, tj. dotyczącego zakończonych lat budżetowych, zwiększenia wysokości składki zmiennej niwelowałoby znaczenie wykonania obowiązków sprawozdawczych oraz zatwierdzających, tj. (1) rozpatrywania sprawozdania z wykonania budżetu, (2) udzielenia absolutorium Zarządowi [...] z wykonania obowiązku, o którym mowa w § 39 ust. 2 Statutu [...] (gdzie mowa o 30 marca roku następującego po roku, za który wpłacona została składka jako terminie do którego Zarząd [...] obowiązany jest wykonać wobec Zgromadzenia [...] określone tym przepisem obowiązki sprawozdawcze).
Ponadto skarżąca wskazała, że Zgromadzenie G. nie posiada kompetencji do określenia jakiegokolwiek sposobu pokrycia - za dany ubiegły rok - różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami realizacji zadania finansowego za pomocą składki zmiennej a określoną przez Zgromadzenie G. kwotą składki zmiennej dotyczącą tego zadania, nie może zmienić brzmienie § 39 ust. 1 Statutu [...]. Zgodnie z tym przepisem zaliczki na poczet składki zmiennej, ustalonej przez Zgromadzenie G., są wpłacane w 12 równych, miesięcznych ratach, do 15-go dnia każdego miesiąca.
Zaś użycie w tym przepisie wyrazu "zaliczka" nie oznacza, że przepisy statutu [...] przewidują dwuetapową procedurę określania wysokości składki zmiennej ponieważ brak jest takiej regulacji w Ustawie metropolitalnej oraz w Statucie [...].
W ocenie skarżącej w § 39 ust. 1 Statutu [...] mowa jest o "zmiennej części składki rocznej, ustalonej przez Zgromadzenie", a nie o "zaliczce, ustalonej przez Zgromadzenie, na poczet zmiennej części składki rocznej". Brzmienie § 39 ust. 1 Statutu [...] jest w tym zakresie w pełni zgodne i spójne z treścią § 38 ust. 5 Statutu [...] ("Zgromadzenie decyduje o zakresie zadań, które będą realizowane przez Związek Metropolitalny w kolejnym roku budżetowym, a także o wysokości części zmiennej składki rocznej poszczególnych gmin, do dnia 30 czerwca roku poprzedzającego"). Potwierdzeniem tego, że zgodnie z § 38 ust. 5 Statutu [...] (czego nie zmienia jego § 39 ust. 1) przedmiotem określenia przez Zgromadzenie G. jest wysokość składki zmiennej, a nie zaliczka na poczet zmiennej części składki zmiennej, jest treść uchwały nr [...] Zgromadzenia [...] z dnia 25 czerwca 2018 r. w sprawie zakresu zadań które będą realizowane przez [...] w roku 2019 oraz wysokości części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin. Zgodnie z § 1 tej uchwały "Określa się zakres przejętych od gmin będących członkami [...] zadań, które będą realizowane przez [...] w roku 2019 oraz wysokość części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin, zgodnie z załącznikiem do niniejszej uchwały". Jednoznacznie wynika z tego, że na mocy tej uchwały Zgromadzenie G. określiło wysokość składki zmiennej. W treści tej uchwały nie ma niczego o "zaliczkowym" charakterze przyjętej składki zmiennej. To samo dotyczy takich samych uchwał za lata 2020 i 2021 (tj. uchwała nr [...] z dnia 18 czerwca 2019 r, ze zm. i uchwała nr [...] z dnia 25 listopada 2020 r. ze zm.). W związku z powyższym prawidłowym wnioskiem wykładni § 39 ust. 1 Statutu [...] jest konkluzja, że składka zmienna w wysokości określonej przez Zgromadzenie G. na podstawie § 38 ust. 5 Statutu podlega opłaceniu - na mocy § 39 ust. 1 Statutu [...] - w 12 równych ratach miesięcznych. Zdaniem skarżącej przepis § 39 ust. 1 Statutu [...] został niepoprawnie zredagowany, a błąd legislacyjny polega na określeniu 12 miesięcznych rat mianem "zaliczki". Zaś według skarżącej prawidłowa redakcja tego przepisu powinna brzmieć: "gminy członkowskie uiszczają zmienną część składki rocznej, ustalonej przez Zgromadzenie zgodnie z § 38 Statutu [...], w 12 równych, miesięcznych ratach - do 15 dnia każdego miesiąca".
Skarżąca podniosła, iż niezależnie od kwestii dotyczącej oceny normatywnego znaczenia wyrazu "zaliczka" w brzmieniu § 39 ust. 1 Statutu [...], Zgromadzenie G. posiada kompetencję do zmiany uchwały o wysokości składki zmiennej (w oparciu o § 38 ust. 5 Statutu [...]), przy czym kompetencję tę organ ten może wykonać w ciągu roku budżetowego, a nigdy po jego zakończeniu.
W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz odniósł się do poszczególnych zarzutów i argumentów strony, akcentując, że nie podziela racji w nich zawartych podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę [...] wskazał min., że w przypadku, w którym dana gmina zrzeszona w [...] przekazuje związkowi metropolitalnemu zadanie do realizacji, to ekwiwalentem za to winna być zapłata ze strony gminy na rzecz [...]. Składki w wysokości równiej rzeczywistym kosztom realizacji tych zadań. Ponieważ realizacji przez [...] przekazanego zadania od gminy nie może towarzyszyć jego dofinansowywanie z innych źródeł dochodów związku metropolitalnego i nie może ono skutkować wzbogacaniem się związku metropolitalnego kosztem gminy przekazującej zadanie do realizacji.
Ponadto [...] podniósł, iż mając na uwadze zasadę wynikającą z przepisu art. 53 ust. 5 Ustawy metropolitalnej dotyczącą wysokości składki, jedynym sposobem pokrycia niedoborów lub przeznaczenia nadwyżek składki jest odpowiednio uiszczenie przez gminę dopłaty na poczet brakującej części składki lub dokonanie na jej rzecz zwrotu nadpłaconej części składki. Tylko tak bowiem możliwym jest osiągnięcie skutku, w którym ostateczna wysokość składki odpowiadać będzie rzeczywistym kosztom realizacji zadań. Przy innych rozstrzygnięciach - przykładowo pokrycia niedoboru z innych źródeł dochodów związku metropolitalnego lub przeznaczenia nadwyżki na pokrycie kosztów zadań własnych związku metropolitalnego określonym w art. 12 ust, 1 Ustawy metropolitalnej ustawowa zasada co do wysokości składki zostałaby naruszona, a realizacja zadań przekazanych przez gminy odbywałaby się z ekonomicznym uszczerbkiem bądź to dla danej gminy lub dla związku metropolitalnego.
[...] zaakcentował, iż zaskarżona Uchwała ma charakter konwalidujący dotychczasową praktykę ustalania wysokości składki, w której rozliczenia porównawcze sporządzane przez Zarząd [...] dla składek dla lat budżetowych 2019, 2020 i 2021 nie były przyjmowane w drodze uchwał podejmowanych przez Zgromadzenie G.. Jednocześnie jednak podjęcie Uchwały motywowane było dochowaniem zasady praworządności w działaniu związku metropolitalnego i wobec treści orzeczenia SKO w K. z 31 stycznia 2023 r. nr [...] i na kanwie sprawy o stwierdzenie nadpłaty składki za rok 2019 r. było to konieczne.
[...] podniósł, iż w wymiarze ekonomicznym funkcjonowania na dzień podejmowania Uchwały wszystkie spośród wskazanych w latach 2019 i 2020 różnic pomiędzy wysokością kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki oraz faktycznie poniesionych przez [...] kosztów realizacji danego zadania (niedobory i nadwyżki) były i są odpowiednio pokryte, w tym również przez skarżącą, lub zwrócone gminom. Natomiast w zakresie przedmiotowych różnic w odniesieniu do roku 2021 to zostały one rozliczone do dnia 31 marca 2023 r., natomiast kilka gmin, w tym również skarżąca, złożyło wnioski o odroczenie terminu płatności tej części Składki w oparciu o przepisy regulujące kwestię ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm. w zw. z art. 54 Ustawy metropolitalnej).
W piśmie procesowym z 22 czerwca 2023 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca m.in., wskazała, że art. 53 ust. 1 i 2 5 ustawy metropolitalnej nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi ponieważ Gminy wchodzące w skład związku metropolitalnego są obowiązane, począwszy od roku, w którym związek metropolitalny został utworzony, do wnoszenia na rzecz związku metropolitalnego składek ustalonych w sposób określony w ust. 2-5. Zaś roczna składka, o której mowa w ust. 1, składa się z części stałej i części zmiennej, a żaden z tych przepisów nie zawiera normy kompetencyjnej mającej za przedmiot podjęcie przedmiotowej uchwały.
Ponadto art 53 ust. 5 ustawy metropolitalnej wymaga, aby statut określał szczegółowe zasady ustalania wysokości składki zmiennej oraz terminy płatności składek, a w Statucie [...] brak jest jakichkolwiek zasad odnoszących się do ustalania zasad wysokości składki zmiennej w odniesieniu do zadań wykonywanych przez [...] na podstawie powierzenia udzielonego przez gminy członkowskie w zakresie zadania organizowania publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich. Określona w § 38 ust. 2 pkt 4 Statutu [...] zasada postępowania dotyczy bowiem tylko zadania własnego [...] (a nie powierzonego) tj. organizowania publicznego transportu zbiorowego w metropolitalnych przewozach pasażerskich. Zdaniem skarżącej nie może stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania delegacji ustawowej argument - podniesiony przez organ - że "w takim przypadku Statut [...] musiałby podlegać ciągłym zmianom", co "uniemożliwiłoby realizację przekazanych zadań".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej w skrócie: "ppsa").
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Istota sporu między stronami dotyczy stanowiska (zarzutu) skarżącej, że Zgromadzenie G. nie posiada kompetencji do podjęcia - po zakończeniu danego roku budżetowego - uchwały w przedmiocie pokrycia różnicy kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki oraz faktycznie poniesionych przez [...] kosztów realizacji danego zadania w danym roku poprzez zmianę wysokości części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin," (str. 5 uzasadnienia skargi). Zaś stanowisko organu jest przeciwne tzn. na podstawie art. 53 ust.5 ustawy metropolitalnej wysokość składki powinna zależeć od ilości i zakresu przekazywanych przez gminy związkowi metropolitalnemu zadań oraz powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom tych zadań zaś szczegółowe zasady ustalania oraz terminy płatności powinny być uregulowane w statucie [...] a skoro ustawodawca nie określił który z organów i w jakim terminie miałyby być ustalona wysokość stawki to Zgromadzenie G. miało prawo podjąć zaskarżoną uchwałę.
Jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy metropolitalnej, związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin województwa [...]. Z kolei, w myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a ponadto ma osobowość prawną.
Dodać można, że [...] powstała na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 czerwca 2017 r. w sprawie utworzenia w województwie [...] związku metropolitalnego pod nazwą "[...]" - Dz. U. z 2017 r., poz. 1290 – zwane dalej rozporządzeniem w sprawie [...]), wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o związku metropolitalnym w województwie [...].
Należy zauważyć, że [...] na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy metropolitalnej wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w tym w zakresie transportu zbiorowego, czy przewozów pasażerskich. Realizuje więc zadania publiczne należące do zakresu działania samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie drogowym związek metropolitalny jest jednostką samorządu terytorialnego. Z tego też względu nie można nie zauważyć, że [...] - co do zasady - w odniesieniu do niektórych czynności występuje jako organ władzy publicznej
Ustawą metropolitalną uregulowano zasady i tryb tworzenia oraz zasady funkcjonowania związku metropolitalnego w województwie [...]. Ustawa ta stanowi m.in., że związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin województwa [...], charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych położonych na obszarze spójnym pod względem przestrzennym, który zamieszkuje co najmniej 2.000.000 mieszkańców. Przyznaje także Radzie Ministrów kompetencje do utworzenia w województwie [...] w drodze rozporządzenia związku metropolitalnego, ustalenia jego nazwy i siedziby jego władz oraz ustalenia jego obszarów i granic przez wskazanie gmin wchodzących w skład tego związku.
Rada Ministrów Rozporządzeniem z 26 czerwca 2017 r. utworzyła w województwie [...] związek metropolitalny pod nazwą "[...]", przyjmując obszar i granice tego związku obejmujący wyszczególnione tam gminy-miasta na prawach powiatu, gminy o statusie miasta oraz gminy. Powyższy związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ma przy tym osobowość prawną. Organami związku metropolitalnego są: Zgromadzenie oraz Zarząd Związku Metropolitalnego. Na podstawie art. 12 ust.1 ustawy o związku metropolitalnym w województwie [...], związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w zakresie:
1) kształtowania ładu przestrzennego;
2) rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego;
3) planowania, koordynacji, integracji oraz rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym transportu drogowego, kolejowego oraz innego transportu szynowego, a także zrównoważonej mobilności miejskiej;
4) metropolitalnych przewozów pasażerskich;
5) współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku metropolitalnego;
6) promocji związku metropolitalnego i jego obszaru.
2. Związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego.
3. Związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania administracji rządowej na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej.
Uwadze Sądu nie uszło, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy metropolitalnej, związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego. Zaś zgodnie z art. 14 w/w ustawy, w celu wykonywania zadań, o których mowa wyżej, związek metropolitalny może tworzyć jednostki organizacyjne. I tak Uchwałą nr [...] Zgromadzenia [...] z 22 listopada 2017 r. utworzono jednostkę organizacyjną [...] o nazwie "[...]" w K.. Na mocy tej uchwały przyjęto, że Zarząd [...] utworzono w formie jednostki budżetowej, której przedmiotem działania jest wykonywanie zadań w zakresie organizowania publicznego transportu zbiorowego (zob. także Uchwała nr [...] Zgromadzenia [...] z 18 grudnia 2018 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi [...]).
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy zagadnienia ustalania wysokości części zmiennej składki rocznej (zwanej dalej: "składka") uiszczanej przez gminy zrzeszone w [...] i oparta jest na zarzucie naruszenia przez Uchwałę postanowienia § 38 ust. 5 oraz § 39 ust. 2 Statutu [...] stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zgromadzenia [...] z dnia 16 lutego 2018 r, w sprawie przyjęcia Statutu związku metropolitalnego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. [...]).
Skarżąca stoi na stanowisku, że "Zgromadzenie G. nie posiada kompetencji do podjęcia - po zakończeniu danego roku budżetowego - uchwały w przedmiocie pokrycia różnicy kosztów realizacji poszczególnych zadań poprzez zmianę wysokości części zmiennej składki rocznej dla poszczególnych gmin,"
W związku z czym należy przywołać postanowienia § 38 ust. 1 i 5 oraz § 39 Statutu [...]:
"§ 38. 1. Zarząd przedstawia Zgromadzeniu proponowaną wysokość zmiennej części składki rocznej w kolejnym roku budżetowym, uwzględniając planowany zakres i sposób realizacji zadań, wraz ze wskazaniem przyjętej metody kalkulacji i wszystkich źródeł pokrycia kosztów, w terminie do dnia 31 marca.
(...)
5. Zgromadzenie decyduje o zakresie zadań, które będą realizowane przez Związek Metropolitalny w kolejnym roku budżetowym, a także o wysokości części zmiennej składki rocznej poszczególnych gmin, do dnia 30 czerwca roku poprzedzającego.
§ 39. i. Gminy członkowskie, wpłacają zaliczkę na poczet zmiennej części składki rocznej, ustalonej przez Zgromadzenie zgodnie z § 38 statutu, w 12 równych, miesięcznych ratach - do 15 dnia każdego miesiąca.
2. W terminie do 30 marca roku następującego po roku, za który wpłacona została składka Zarząd przedstawia Zgromadzeniem rozliczenie. porównawcze wysokości kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki oraz faktycznie poniesionych przez Związek Metropolitalny kosztów realizacji danego zadania w poprzednim roku budżetowym wraz z wyjaśnieniem przyczyn zachodzących między nimi różnic oraz informacją o sposobie i terminach ich pokrycia lub przeznaczenia powstałych w ich wyniku nadwyżek.
Sąd podziela stanowisko organu, że ustalanie wysokości Składki odbywa się w dwóch etapach - przed i po upływie roku budżetowego, dla którego dokonuje się ustalenia.
Etap pierwszy, mający charakter prognozy, szacunku (§ 38 Statutu [...]), w którym to w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego dany rok budżetowy Zarząd [...] przedstawia Zgromadzeniu [...] proponowaną wysokość Składki, a w terminie do 30 czerwca roku poprzedzającego dany rok budżetowy Zgromadzenie G. decyduje o jej wysokości dla poszczególnych gmin (§ 38 ust. 5 Statutu [...]).
Skutkiem powyższego rozstrzygnięcia Zgromadzenia [...] jest wstępne - oparte na prognozowanych przez Zarząd [...] rzeczywistych kosztach realizacji zadań - ustalenie wysokości Składki, wynikiem czego określona zostaje wysokość płatnej w miesięcznych ratach zaliczki na poczet składki, w myśl § 39 ust. 1 Statutu [...]./
Sąd podziela również stanowisko [...], iż nadanie w Statucie [...] wpłatom dokonywanym przez gminy na poczet składki w toku danego roku budżetowego charakteru "zaliczki" nie jest przypadkowe i stanowi logiczną konsekwencję założenia, iż:
1) ustalenie wysokości Składki przez Zgromadzenie G. w myśl § 38 ust, 5 Statutu [...] oparte jest na "planowanym zakresie i sposobie realizacji zadań",
2) wysokość Składki ustalona przez Zgromadzenie G. i wpłacana przez gminy członkowskie w miesięcznych ratach zgodnie z § 39 ust. 1 Statutu [...] (zaliczka na poczet składki) nie może być wysokością ustaloną w sposób definitywny albowiem przeczyłoby to wyrażonej w przepisie art, 53 ust. 5 Ustawy zasadzie odpowiadania rzeczywistym kosztom realizacji zadań przekazywanych przez gminy,
3) § 39 ust. 2 Statutu [...] realizuje powyższą zasadę w ten sposób, że wysokość zaliczek wpłacanych przez gminy członkowskie konfrontowana jest z rzeczywistymi kosztami realizacji zadań, a rozliczenie porównawcze sporządzone przez Zarząd [...] zgodnie z brzmieniem tego postanowienia winno odnosić się do "wysokości kosztów realizacji poszczególnych zadań zakładanych przy szacowaniu zmiennej części składki".
W świetle powyższego składka ustalona przez Zgromadzenie G. na podstawie § 38 ust. 5 Statutu [...] ma charakter planowy, a z kolei wpłaty dokonywane z tego tytułu przez gminy członkowskie w dwunastu równych miesięcznych ratach są zaliczką uiszczaną w danym roku kiedy realizowane są zadania, na poczet pokrycia rzeczywistych kosztów tych zadań ustalonych dopiero po jego upływie.
Sąd podziela także stanowisko [...], że ustalanie wysokości składki, zgodnie z art. 53 ust. 5 Ustawy metropolitalnej w terminie do 30 marca roku następnego po danym roku budżetowym Zarząd [...] przedstawia Zgromadzeniu [...] rozliczenie porównawcze pomiędzy wysokością kosztów realizacji poszczególnych zadań określoną w uchwale Zgromadzenia [...], o której mowa w § 38 ust. 5 Statutu [...], a wysokością faktycznie poniesionych kosztów realizacji tych zadań wraz z wyjaśnieniem przyczyn różnic oraz informacją o sposobie i terminach pokrycia niedoborów lub przeznaczenia nadwyżek.
W ocenie Sądu wysokość zmiennej części składki rocznej na podstawie przepisu art. 53 ust. 5 ustawy metropolitalnej jest zależna od ilości oraz zakresu przekazywanych przez gminy związkowi metropolitalnemu zadań i odpowiada rzeczywistym kosztom ponoszonym przez gminy na realizację, tych zadań. Zaś szczegółowe zasady ustalania wysokości zmiennej części składki rocznej oraz terminy płatności składek określa statut związku metropolitalnego.
Z powyższego przepisu wynika, iż wysokość składki winna zależeć od ilości i zakresu przekazywanych przez gminy związkowi metropolitalnemu zadań oraz powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom tych zadań, a szczegółowe zasady ustalania oraz terminy płatności winny zostać uregulowane w statucie związku metropolitalnego. Jednakże ustawodawca nie określił, który z organów związku metropolitalnego i w jakim terminie miałby ustalać wysokość składki.
Natomiast wolą ustawodawcy było aby w przypadku, w którym dana gmina zrzeszona w [...] przekazuje związkowi metropolitalnemu zadanie do realizacji, to ekwiwalentem za to winna być zapłata ze strony gminy na rzecz [...]. Składki w wysokości równiej rzeczywistym kosztom realizacji tych zadań. Ponieważ realizacja przez [...] przekazanego zadania od gminy nie może być dofinansowywana z innych źródeł dochodów związku metropolitalnego i nie może skutkować wzbogacaniem się związku metropolitalnego kosztem gminy przekazującej zadanie do realizacji. Skoro ustawowo rozstrzygnięto, iż wysokość składki dla poszczególnych gmin zrzeszonych w związku metropolitalnym ma odpowiadać rzeczywistym kosztom realizacji zadań przekazanych przez tą gminę związkowi metropolitalnemu to z istoty tego założenia wynika, iż wysokość składki może być ustalona w sposób precyzyjny i ostateczny dopiero po upływie danego roku budżetowego, w którym realizowane były te zadania.
Sąd podzielił stanowisko organu, że większości zadań potencjalnie możliwych do przekazania przez Gminy do realizacji przez [...] - w tym również istotna w sprawie organizacja publicznego transportu zbiorowego w gminnych przewozach pasażerskich - z racji ich ciągłego charakteru faktycznie są one realizowane i generowane są z tego tytułu koszty, do ostatniego dnia danego roku budżetowego. W związku z czym nie sposób więc ustalić rzeczywistych kosztów realizacji takich zadań w danym roku budżetowym inaczej jak po jego upływie. Tym samym również niemożliwym jest wcześniej niż po upływie danego roku budżetowego ustalić wysokość Składki równej tym kosztom.
Sąd zauważył, że statut [...] nie określa czy ustalenia wynikające z rozliczenia porównawczego dokonanego przez Zarząd [...] w myśl § 39 ust. 2 Statutu [...] w zakresie sposobu i terminów pokrycia niedoborów lub przeznaczenia nadwyżek Składki winno zostać przyjęte (zatwierdzone) uchwałą Zgromadzenia [...], w której rozstrzygnięto by o pokryciu niedoborów lub przeznaczenia nadwyżek poprzez definitywne określenie wysokości składki za dany rok budżetowy w wysokości równej rzeczywistym kosztom realizacji zadań.
Warto nadmienić, że powyższa luka w regulacji statutowej stanowiła przyczynek do sporu rozstrzygniętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwanego dalej: "SKO w K." decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] na kanwie sprawy o stwierdzenie nadpłaty Składki za rok 2019 r., przedstawionej przez skarżącą (str. 11-14 uzasadnienia skargi).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż "nadpłata będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nie wystąpiłaby i mogłaby zostać zniwelowana jeżeli Zgromadzenie G. powzięłoby uchwałę zwiększającą kwotę spoczywającego na Mieście B. zobowiązania z tytułu części zmiennej składki rocznej za 2019 r.".
Zgodnie z § 38 ust. 5 Statutu [...], Zgromadzenie G. posiada kompetencję do ustalania wysokości składki na dany rok budżetowy określając sposób pokrycia różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami zadania finansowanego za pomocą składki zmiennej. Zatem Zgromadzenie G. na podstawie art. 20 ustawy metropolitalnej jest organem stanowiącym i kontrolnym związku metropolitalnego i może ustalić statut [...], a skoro tak to tym bardziej może wypełnić lukę w Statucie [...] poprzez podjęcie w drodze analogii uchwały w sprawie pokrycia różnicy między faktycznie poniesionymi kosztami zadania finansowanego za pomocą składki zmiennej. Racjonalnie rzecz ujmując, wykonywanie zadań publicznych wymaga wyposażenia podmiotów, które je realizują, m.in. w odpowiednie instrumenty prawne.
W sytuacji, w której jest oczywiste, że nie było zamiarem ustawodawcy pozbawienie metropolii możliwości korzystania z jednego z najistotniejszych instrumentów prawnych, służących do realizacji zadania w postaci metropolitalnych przewozów pasażerskich, można postawić tezę, że mamy do czynienia z luką prawną, wymagająca wypełnienia w trakcie stosowania prawa.
Zdaniem Sądu jest możliwe ( a nawet konieczne) wypełnienie tej luki poprzez zastosowanie analogii. Jeśli przyjmujemy, że występuje tutaj luka w prawie, to jej wypełnienie powinno polegać na przyjęciu, iż zgromadzenie związku metropolitalnego, jako stanowiący organ związku metropolitalnego, określa przepisy (uszczegóławia, precyzuje) w odniesieniu do ustalenia części zmiennej składki w zależności od ilości oraz zakresu przekazywanych przez gminy związkowi metropolitalnemu zadań i odpowiada rzeczywistym kosztom ponoszonym przez gminy na realizację, tych zadań.
Sąd ma świadomość tego, że doktryna prawa administracyjnego (także orzecznictwo sądowe) bardzo ostrożnie dopuszcza możliwość wypełniania luk w prawie przy użyciu analogii (analogii legis w tym przypadku). Przyjmuje się w szczególności, że zastosowanie analogii nie może prowadzić do ograniczenia praw i wolności jednostki, ani też do nakładania na nią obowiązków (por. m.in. J.Łętowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1995, s. 44; E.Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 12 i 16; W. Jakimowicz, Zagadnienia ogólne, t. 1 Systemu Prawa Administracyjnego Procesowego, Warszawa 2017, s. 616 i nast.).
Jak wynika z powyższych rozważań Sąd podzielił w zasadniczej części stanowisko [...] nie znajdując sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Brak jest podstaw do przyjęcia, iż narusza ona w sposób istotny przepisy prawa w sytuacji, w której da się wyprowadzić z obowiązujących regulacji, że Zgromadzenie G. było uprawnione do podjęcia zaskarżonej uchwały.
W świetle powyższego zarzuty naruszenia § 38 ust. 5 i § 39 ust. 2 Statutu [...] okazały się bezzasadne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.