III SA/GL 271/24

III SA/Gl 271/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 965/25 - Wyrok NSA z 2025-12-03
I GZ 261/24 - Postanowienie NSA z 2024-08-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 750
art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 251 ust. 1 i 4, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 stycznia 2024 r. nr SKO.XIV/43/745/7/2020 w przedmiocie zwrotu części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2015 r. oraz zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 stycznia 2024r. nr SKO.XIV/43/745/7/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. S. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "A" w Z., od decyzji Burmistrza Miasta Z. z 27 grudnia 2019r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2015r. w wysokości 134.070,66 zł oraz dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2015 w wysokości 112.949,87 zł uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że:
1. Określiło kwotę 112.949.87 zł jako część dotacji niewykorzystanej przez stronę do końca roku budżetowego 2015r.
2. Nakazało skarżącej jako organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "A" w Z. dokonanie zwrotu części dotacji w kwocie 112.949.87 zł do budżetu Miasta Z. w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od 1 lutego 2016r. do dnia zapłaty.
3. Określiło kwotę 21.480,15 zł jako część dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2015r.
4. Nakazało skarżącej zwrócić części dotacji w kwocie 21.480,15 zł do budżetu Miasta Z. w terminie 15 dni od dnia otrzymania niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia przekazania tej części dotacji z budżetu Miasta Z.. Jednocześnie wskazało daty i kwoty, od jakich należy obliczać należne odsetki.
W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 2156), art. 251 ust. 1, ust. 4, ust. 5 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 6 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 775 z późn. zm.)
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że decyzją z 27 grudnia 2019r. Burmistrz Miasta Z. działając na podstawie m.in. art. 50, art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, ust. 3 pkt 4 i art. 67 oraz art. 251 i 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U.2017.2077 ze zm., dalej zwana u.f.p.) określił w stosunku do skarżącej:
- w pkt 1) kwotę dotacji do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2015r. w wysokości 134.070,66 zł udzielonej na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, naliczanymi począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego części dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp);
- w pkt 2) wysokość kwoty dotacji do zwrotu jako niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2015 w wysokości 112.949,87 zł, udzielonej na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej, wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia następującego po upływie terminu zwrotu określonego w art. 251 ust. 1 ufp.
W uzasadnieniu organ dotujący wskazał, że w roku 2015 na realizację zadań określonych w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty Niepubliczne Przedszkole "A", którego organem prowadzącym jest Firma Usługowo - Handlowa "I" E. S. (osoba prowadząca Niepubliczne Przedszkole "A" w Z., pełniąca równocześnie funkcję dyrektora tegoż przedszkola) otrzymało z budżetu Gminy Z. dotację w kwocie 414.255,97 zł.
Przedszkole w 2015r. rozliczyło w ramach dotacji wydatki z tytułu: wypłaty wynagrodzeń pracownikom zatrudnionym w przedszkolu na podstawie umów o pracę i umów zlecenia wraz z pochodnymi, czynszu za najem lokalu użytkowego na działalność przedszkola, rat leasingu, zakupu środków spożywczych i usług księgowych, zajęć dodatkowych oraz utrzymania bazy przedszkolnej w wysokości jak w tabeli nr 2 dec. I instancji.
Na podstawie dokumentacji finansowej i materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że w 2015r. zgodnie z delegacją art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przedszkole wydatkowało 167.520,81 zł, natomiast pozostała kwota w wysokości 134.070,66 zł, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, zaś kwota w wysokości 112.949,87 zł, nie została wykorzystana do końca roku budżetowego 2015.
Organ nie uwzględnił korekty rozliczenia dotacji pobranej z budżetu Miasta na zadania określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w 2015 roku z 1 czerwca 2017r. i 8 kwietnia 2019r. - z przyczyn formalno-prawnych, tj. ze względu na brak podstawy prawnej złożenia przez stronę korekty rozliczenia dotacji za 2015r., albowiem zgodnie ze stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałą Rady Miejskiej z 5 czerwca 2014r. nr [...] podmioty prowadzące przedszkola mogły składać korekty do 31 stycznia 2016r.
Organ zakwestionował następujące wydatki:
1.Wydatki na wynagrodzenia w kwocie 62.001,04 zł.
1.1 W kwocie tej mieszczą się wynagrodzenia pracowników przedszkola za opiekę nad dziećmi poniżej 2,5 roku w kwocie 2.386,75 zł, które nie podlegają opiece przedszkolnej, lecz żłobkowej, zatem ich wynagrodzenia nie mogą być pokryte z dotacji na prowadzenie przedszkola.
1.2 Wydatki na wynagrodzenia rozliczone z dotacji w kwocie wyższej niż to wynika z list płac przedłożonych organowi do rozliczenia z dotacji za 2015r. w kwocie
1.007,47 zł.
1.3 Wynagrodzenie pracownicy przedszkola w 2015 r. z powodu braku potwierdzenia zapłaty i oświadczenia strony złożonego w trakcie postępowania administracyjnego na łączną kwotę 400 zł netto,
1.4 Wydatki na pochodne od wynagrodzeń wszystkich pracowników przedszkola w 2015r. w kwocie 45.175,25 zł,
1.5 Wydatki na wynagrodzenia netto rozliczone z dotacji w grudniu 2015r. (wypłacone w styczniu 2016r.) w kwocie 13.031,57 zł netto – jako poniesione po zakończeniu roku budżetowego,
2. Leasing operacyjny w kwocie 41.155,34 zł jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015.
3. Zakup usług finansowych (księgowych) na kwotę 369 zł jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015.
4. Zajęcia dodatkowe dla dzieci w kwocie 8.831,71 zł jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015. (wydatek jest kwalifikowalny, lecz podwójne sfinansowany, gdyż opłaty za te zajęcia były także pobierane od rodziców).
5. Wydatki na wyżywienie dzieci (opłacane i zapewnione w ramach opłaty wnoszonej przez rodziców) w kwocie 20.876,44 zł jest kwotą dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
6. Inne wydatki na kwotę 3.987 zł, która jest kwotą dotacji niewykorzystanej do końca roku 2015.
7. Nadto organ I instancji zakwestionował także wydatki poniesione na utrzymanie bazy przedszkolnej czyli czynsz najmu pomieszczeń, w których funkcjonowało przedszkole w kwocie 109.800 zł uznając, że są kwotą dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, jednak organ odwoławczy wydatki w tej części uznał za zasadne, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Od tego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie.
W wyniku jego rozpoznania, organ odwoławczy uchylił decyzję I instancji i orzekł kwoty do zwrotu jak na wstępie niniejszego uzasadnienia.
SKO stwierdziło, że zobowiązanie do zwrotu dotacji nie uległo przedawnieniu w związku z wszczęciem wobec strony 25 września 2019r. postępowania o przestępstwa skarbowe, o czym strona została zawiadomiona pismem z 12 listopada 2019r., doręczonym jej 2 grudnia 2019r., a więc ponad rok przed upływem terminu przedawnienia.
Przechodząc do oceny prawidłowości wydatkowania środków z dotacji organ powołał się na art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, który przewiduje, że dotacje mogą być przeznaczone na dofinansowanie zadań m.in. przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.
Organ zakwestionował kilka rodzajów wydatków. Były to:
1. Wynagrodzenia.
Odnośnie wynagrodzeń pracowników SKO podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że nie mogły być rozliczone z dotacji przeznaczonej na dofinansowanie przedszkola wynagrodzenia pracowników związane z opieką nad dziećmi, które z racji wieku podlegają opiece żłobkowej, zatem wydatek w tej części jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Drugą pozycją są wydatki na wynagrodzenia rozliczone z dotacji w kwocie wyższej, niż to wynika z list w kwocie 1.007,47 zł, która także jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Kolejnym wydatkiem jest wynagrodzenie w kwocie 400 zł z powodu braku potwierdzenia zapłaty; nadto w toku postępowania strona oświadczyła, że nie było ono pokryte z dotacji, zatem dotacja w tej części nie została wykorzystana do końca roku, na który została udzielona.
Z akt sprawy wynika także, że składki z tytułu ubezpieczeń społecznych pracowników za 2015 rok na dzień sporządzenia zestawienia tj. 31.12.2016r. nie zostały uiszczone. Nadto strona oświadczyła, że nie pokryła z dotacji składek ZUS; tym samym rozliczona z dotacji w 2015r. kwota na pochodne od wynagrodzeń wszystkich pracowników w wysokości 45.175.25 zł również jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015.
Organy zakwestionowały także wydatki na wynagrodzenia w kwocie 13.031,57 zł netto, rozliczone z dotacji w grudniu 2015r., gdyż faktycznie zostały wypłacone w styczniu 2016r., co wskazuje, że również jest to kwota dotacji niewykorzystana do końca roku 2015. Natomiast konieczność wykorzystania dotacji do końca roku budżetowego, na który została udzielona wynika z roczności budżetu jst. W razie ich niewydatkowania w danym roku, dotacja w niewykorzystanej części podlega zwrotowi do budżetu w terminie do 31 stycznia roku następnego.
2. Dwie umowy leasingu operacyjnego w łącznej kwocie 41.155,34 zł, co do których strona nie potwierdziła zapłaty rat leasingowych a nadto oświadczyła, że nie były finansowane dotacją. W takim razie suma ta jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015 i jako taka podlega zwrotowi.
3. Zakup usług księgowych na sumę 369 zł, co do którego strona oświadczyła, że nie był finansowany dotacją. W takim razie suma ta jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015 i jako taka podlega zwrotowi.
4. Zajęcia dodatkowe dla dzieci w kwocie 8.831,71 zł, co do którego strona oświadczyła, że nie były finansowane dotacją (za wyjątkiem dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego). W takim razie suma ta jest kwotą dotacji niewykorzystaną do końca roku 2015 i jako taka podlega zwrotowi.
5. Wydatki poniesione na utrzymanie bazy przedszkolnej w kwocie 109.800 zł.
Co do tego wydatku organ I instancji uznał, że stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż strona mimo wezwania nie przedłożyła oryginałów Kp potwierdzających przyjęcie przez wynajmującego gotówki z tytułu czynszu najmu, zaś dowody w postaci wyciągu bankowego wskazują, że strona dokonała przelewu tytułem zapłaty czynszu jedynie na kwotę 39.000 zł. Natomiast – stosownie do art. 251 ust. 4 ufp – wykorzystanie dotacji następuje w szczególności poprzez zapłatę za zrealizowane zadania.
Pogląd organu I instancji SKO uznało za błędny, gdyż wynajmujący w toku przesłuchania potwierdził, że skarżąca nie zalega z czynszem najmu i zapłaciła zobowiązanie z tego tytułu do końca 2015r. W świetle powyższego Kolegium uznało, że wydatki poniesione na utrzymanie bazy przedszkolnej w wysokości 109.800 zł są wydatkami kwalifikowanymi i mogły zostać rozliczone z otrzymanej dotacji w 2015r. i z tego powodu uchylił decyzję organu I instancji i zmniejszył kwotę dotacji do zwrotu.
6. Wydatki na wyżywienie dzieci (opłacane i zapewnione w ramach opłaty wnoszonej przez rodziców) w kwocie 20.876,44 zł.
Zdaniem SKO, z dotacji udzielonej przez organ w poszczególnych miesiącach 2015r. strona rozliczyła koszty zakupu art. spożywczych i innych nie związanych z realizacją celów i zadań określonych w art. 90 ust. 3d uso, w łącznej kwocie 20.876,44 zł. Były to artykuły takie jak: opakowania jednorazowe, mleko Bebiko, karma Kitekat, żwirek dla kota, podpaski, wiązanka żonkili, chipsy, pampersy, szampon, maszynki jednorazowe Gillette, kawa, przy czym wydatki te powtarzały się w kolejnych miesiącach.
Natomiast stosownie do § 15 ust. 88 statutu przedszkola, odpłatność za przedszkole obejmuje m.in. wyżywienie dzieci. Również w umowach o sprawowanie opieki przedszkole zobowiązuje się do zapewnia dzieciom płatnego wyżywienia (czesne nie obejmuje wyżywienia, § 3 pkt 5 czesne nie zawiera opłat za posiłki). W tym zakresie SKO zasadniczo podzieliło pogląd organu I instancji, który wskazał, że skoro rodzice ponoszą opłatę za wyżywienie dzieci w przedszkolu, to wykorzystanie środków z dotacji na pokrycie kosztów zakupu produktów spożywczych oznacza podwójne finansowanie przedszkola. Uznało jednak zasadność zakupu karmy i żwirku dla kota, gdyż - jak wyjaśniła strona - był to wydatek związany z edukacją, gdyż dzieci uczestniczyły w akcji wspierania schroniska dla zwierząt i dokarmianiu zwierząt dziko żyjących. Podobnie SKO po wyjaśnieniach strony przyjęło do rozliczenia koszt zakupu pampersów dla najmłodszych dzieci, kwiatów do dekoracji sali i zajęć dydaktycznych, paczki chipsów dla zilustrowania dzieciom szkodliwych substancji, jakie się w nich znajdują, kawy na potrzeby zajęć plastycznych, szczoteczki i pasty do zębów służących nauce nawyków higienicznych.
W pozostałym zakresie SKO uznało, że wydatki na sumę 20. 472,68 zł stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
7. Inne wydatki w kwocie 3.987 zł - strona mimo wezwania nie przedłożyła na te zakupy faktur wraz z dowodami zapłaty, wobec czego jest to kwota dotacji niewykorzystana do końca roku 2015.
Organ powołał się także na wyrok NSA o sygn. akt I GSK 1795/21 w sprawie ze skargi skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej, z którego wynika, że art. 90 ust. 4 uso przenosi na organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ciężar ustalenia w drodze uchwały zasad dotyczących procesu przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Ustawodawca konstruując to upoważnienie wskazał m.in. na tryb rozliczania dotacji, przez który rozumieć należy także zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania decyzji. Zatem rozliczenia te mają charakter ostateczny i nie ma możliwości ich korygowania w dłuższym okresie.
Końcowo organ podniósł, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie; jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji, podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania, przy zachowaniu dyscypliny budżetowej.
Na tę decyzję strona wniosła skargę do sądu administracyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zapadłego wyroku, a mianowicie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w stosunku do podmiotu niebędącego stroną postępowania, bowiem decyzja organu II instancji została skierowana w stosunku do E. S., a nie w stosunku do N sp. z o.o. jako obecnego organu prowadzącego Niepubliczne Przedszkole "A", co skutkowało nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;
Ponadto zarzuciła również:
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:
a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przez SKO, skutkującej błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że organ prowadzący placówkę nie mógł złożyć rocznej korekty deklaracji rozliczenia dotacji i braku uwzględnienia tej korekty, co skutkowało wydaniem zarówno skarżonej decyzji organu Il instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa i przy przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie:
a. art. 121 § 1, art. 125 § 1 w zw. z art. 70 § 1, art. 70 § 6 pkt 1 i art. 70c ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez błędne zastosowanie skutkujące brakiem przyjęcia przez organ, że w sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania, ponieważ instrumentalne wszczęcie postępowania karnoskarbowego przeciwko E. S. nie wywołuje skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania;
b. art. 81b § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że strona nie ma prawa do dokonania korekty rozliczenia dotacji oraz poprzez brak uwzględnienia złożonej przez skarżącą korekty rozliczenia, do której strona ma prawo zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej i ustawy o systemie oświaty,
c. art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wypłacona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy na skutek złożenia przez skarżącą korekty rozliczenia dotacji, nie sposób stwierdzić, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
d. art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię skutkującą brakiem uwzględnienia przez organ lI instancji, że wykorzystanie dotacji następuje nie tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona, ale również przez realizację celów wskazanych w ustawie, natomiast organ wskazał, że o wykorzystaniu dotacji świadczy jednie zapłata.
Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty, wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji, stwierdzenie nieważności decyzji oraz umorzenie przedmiotowego postępowania, ponieważ decyzja została skierowana przeciwko podmiotowi, niebędącemu stroną postępowania.
W razie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania z uwagi na powyższe:
2. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a i 1c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. i umorzenie postępowania;
3. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona omówiła orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że stroną postępowania zwrotowego winien być aktualny organ prowadzący placówkę.
Uzasadniając zarzut przedawnienia podniosła, że zobowiązanie będące przedmiotem postępowania uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2020 roku. Decyzja organu II Instancji została wydana w dniu 4 stycznia 2024 roku, czyli już po upływie terminu przedawnienia.
Nie zgodziła się z organem, że w sprawie doszło do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania, gdyż – jej zdaniem - wszczęcie postępowania miało charakter instrumentalny. Postępowanie karnoskarbowe zostało wszczęte 25 września 2019r., w jego toku przesłuchano 4 świadków, 8 listopada 2019r. przedstawiono stronie zarzuty a już 15 listopada 2019r. zostało zawieszone.
Odnośnie możliwości składania korekt powołała się na uchwałę Rady Miejskiej, która mówi jedynie o możliwości składania korekt rozliczeń miesięcznych w terminie do 20 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji) winno być do 31 stycznia). Z tego wywiodła, że uchwała nie rozstrzyga korekt rozliczenia rocznego. Wskazała, że złożyła do Urzędu Skarbowego korektę rozliczenia podatku, która była skuteczna, a jednocześnie nieskuteczna – zdaniem organu - w stosunku do rozliczenia dotacji. Pominięcie tego dowodu może oznaczać, że stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo.
Powołując się na art. 251 ust. 4 ufp stwierdziła, że zapłata za zrealizowane zadania jest jedynie jednym ze sposobów wykorzystania dotacji. Najistotniejsze jest, że zrealizowano zdania, na które została udzielona.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że kwestia zmiany podmiotu prowadzącego szkołę została podniesiona dopiero w skardze i organ nie wiedział, że taka zmiana miała miejsce. Podniósł ponadto, że w zakresie uzyskania, dysponowania, wydatkowania środków z dotacji funkcjonuje nie szkoła, a osoba prowadząca szkołę i to ona ma prawo uzyskania dotacji i jej wydatkowania.
W piśmie procesowym z 22 kwietnia 2024r. skarżąca podtrzymała tezę, że decyzja winna być skierowana do nowego organu prowadzącego. Wskazała, że zmiana w tym zakresie nastąpiła 16 października 2019r.
Na rozprawie pełnomocnik strony oświadczył, że postępowanie karnoskarbowe jest nadal zawieszone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Jako pierwszy Sąd ocenił najdalej idący zarzut nieważności decyzji z uwagi na jej skierowanie do osoby niebędącej stroną, którą – zdaniem skarżącej – winna być spółka będąca organem prowadzącym przedszkole w dacie wydania decyzji.
Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których prezentowane jest takie stanowisko, ale stanowczo go nie podziela i to z kilku powodów.
- Po pierwsze, pogląd taki istotnie jest wyrażany, ale są również wyroki odmienne. Tytułem przykładu wskazać można np. wyrok V SA/Wa 1228/23, czy wyroki sygn. akt I SA/Gl 333/12; sygn. akt III SA/Wr 245/12; sygn. akt I SA/Po 410/12; sygn. akt I SA/Lu 384/12.
- Po wtóre, wyroki wyrażające stanowisko prezentowane także przez skarżącą opierają się na założeniu, że to przedszkole jest beneficjentem dotacji. Tak np. wskazano w wyroku III SA/Kr 302/24, gdzie Sąd stwierdził , że "zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. dotację (na ucznia) otrzymuje przedszkole."
Odpowiednikiem powyższego przepisu w stanie prawnym niniejszej sprawy jest art. 90 ust. 1 uso, zgodnie z którym, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.
W ocenie Sądu uznanie w oparciu o ww. przepis, że to organ prowadzący aktualny na dzień orzekania jest zobowiązany do zwrotu dotacji, opiera się na błędnej wykładni art. 90 ust. 1 uso, polegającej na utożsamieniu beneficjenta dotacji z jej dysponentem.
Zdaniem Sądu orzekającego sformułowanie, że "przedszkole otrzymuje dotację" należy rozumieć w ten sposób, że to przedszkole jest beneficjentem dotacji, ale dysponuje nią organ prowadzący, który pobiera ją na potrzeby przedszkola a ściślej na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. I to tylko ten organ decyduje o faktycznym sposobie wykorzystania dotacji z wszystkimi z tego wynikającymi konsekwencjami. Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 25 kwietnia 2024r. o sygn. akt V SA/Wa 1228/23 "okoliczność, że dotacja jest przyznawana zgodnie z art. 35 ufzo na dofinasowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego i to placówka jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu jako adresata decyzji aktualnego organu prowadzącego." Pogląd ten Sąd orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własny.
Oczywistym dla Sądu jest fakt, że przedszkole nie jest osobą prawną, nie jest też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
Taką osobowość posiada skarżąca jako osoba fizyczna. To skarżąca prowadziła w spornym okresie działalność gospodarczą polegają na prowadzeniu przedszkola i to ona – a nie bliżej nieokreślona struktura, jaką jest przedszkole – otrzymała dotację z budżetu jst. To również ona nabywała towary i usługi na potrzeby funkcjonowania placówki, to wreszcie ona, a nie przedszkole była pracodawcą i w związku z tym była zobowiązana do pokrywania kosztów wynagrodzeń pracowników i pochodnych od nich. Zatem to skarżąca otrzymała dotację i była zobowiązana do wydatkowania jej tylko na określone cele, a także do rozliczenia się z otrzymanych środków publicznych. Jeśli zaś wydatkowała dotację nieprawidłowo lub nie wydała jej do końca roku budżetowego, to oznacza, że to ona i tylko ona jako zobowiązana do gospodarowania środkami z dotacji powinna być zobowiązana do ich zwrotu.
Przyjęcie założenia przeciwnego jest nie tylko nieracjonalne, ale także logicznie wewnętrznie sprzeczne z założeniem, że to przedszkole otrzymuje dotację. Gdyby bowiem hipotetycznie podzielić stanowisko sądów administracyjnych, że dotację otrzymuje przedszkole, to przecież również przedszkole powinno ją zwrócić. Przy takim założeniu trudno logicznie wytłumaczyć dlaczego - choć otrzymującym dotację jest przedszkole - do zwrotu zobowiązany jest organ prowadzący i to w dodatku inny, niż dotację pobrał i nią dysponował z naruszeniem prawa. Jeśli zaś założyć, że dotację otrzymuje organ prowadzący na prowadzenie przedszkola, to wyjaśnia to dlaczego obowiązek zwrotu obciąża właśnie organ prowadzący, a nie "przedszkole".
- Art. 5 ust. 7 uso stanowi, że za działalność szkoły lub placówki odpowiada organ prowadzący. Zdaniem Sądu – w braku wyraźnego wyłączenia - odpowiedzialność ta dotyczy także rozliczenia otrzymanych dotacji i odpowiedzialności za ich nienależyte wydatkowanie. Szkoły i placówki wchodzące w skład systemu oświaty nie posiadają osobowości prawnej. Zatem tylko podmiot prowadzący szkołę i placówkę może być stroną postępowania administracyjnego, a skoro art. 5 ust. 7 uso wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły, przez co rozumieć należy działalność w pełnym zakresie, także co do rozliczeń finansowych, w tym dotacji, to jedynie na ten podmiot może być nałożony obowiązek zwrotu dotacji. Zatem skoro organ prowadzący przedszkole, który pobrał dotację jest zobowiązany do jej rozliczenia, to tylko ten organ może być zobowiązany do jej zwrotu, gdy rozliczenie wykaże taką konieczność. Natomiast wydanie decyzji o zwrocie jest tylko konsekwencją niedokonania zwrotu w terminie, który to obowiązek i tak ciąży na organie prowadzącym, skro decyzja w tym przedmiocie jest jedynie deklaratoryjna.
- Art. 90 ust. 2b uso stanowi, że dotacje na każdego ucznia przysługują pod warunkiem, że osoba prowadząca poda informację o planowanej liczbie uczniów nie później, niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Z powyższego wynika, że to osoba prowadząca składa wniosek o przyznanie dotacji w określonej wysokości, gdyż ta zależy od liczby uczniów, którą wskazuje wnioskodawca. Konsekwencją jest to, że dotacja przyznawana jest temu organowi prowadzącemu w wyniku uwzględnienia jego wniosku i to ten organ ma ją przeznaczyć na dofinansowanie zadań prowadzonego przez siebie przedszkola. Zatem skoro to skarżąca złożyła wniosek i otrzymała dotację, to również ona zobowiązana jest do jej prawidłowego wykorzystania i rozliczenia, a także ewentualnego zwrotu.
- Żaden przepis uso nie wskazuje, że to nowy organ prowadzący winien być stroną postępowania. Natomiast okoliczności omówione w pkt. poprzednich, m.in. dot. możliwości wnioskowania o przyznanie dotacji, jej pobrania i obowiązku rozliczenia, a także odpowiedzialność za działalność przedszkola, w tym finansowa wskazują, że przymiot strony w postępowaniu zwrotowym posiada ten podmiot, który dotację pobrał.
- Kolejnym argumentem może być fakt, że aprobata poglądu, że to nowy podmiot prowadzący zobowiązany jest do zwrotu dotacji mogłaby w szczególnych przypadkach prowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia dotychczasowego prowadzącego. Gdyby bowiem przedmiotem decyzji zwrotowej nie była część dotacji wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, lecz część niewydatkowana do końca roku budżetowego, to ta część winna być w posiadaniu dotychczasowego organu prowadzącego, który ją otrzymał, ale nie wydał. Brak jest zatem podstaw do żądania zwrotu tych środków od podmiotu, który nigdy nimi nie dysponował z jednoczesnym pozostawieniem ich w dyspozycji dotychczasowego organu prowadzącego, który – mimo, że nie wydał ich na zadania z zakresu kształcenia, wychowania i opieki - nadal może nimi dysponować, gdyż rzekomo nie ciąży na nim obowiązek ich zwrotu.
- Innym uzasadnieniem dla poglądu Sądu orzekającego jest, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny więc nie tworzy nowego zobowiązania, a jedynie nadaje istniejącemu już zobowiązaniu określoną w decyzji postać (art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 o.p.). Cechą decyzji deklaratoryjnych jest to, że jedynie potwierdzają zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa oraz faktów. Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje bowiem z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którą jest pobranie środków w nadmiernej wysokości, ponad to co się zgodnie z przepisami prawa (umową) beneficjentowi należało lub w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 27.10.2021 r., I SA/Ol 541/21, LEX nr 3253471, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.07.2020 r., II SA/Go 75/20, LEX nr 3035302).
Z powyższego wynika, że zobowiązanie do zwrotu powstało w tym dniu i wobec tego podmiotu, który wydatkował środki dotacyjne niezgodnie z przeznaczeniem albo nie wydatkował ich do końca roku budżetowego, zatem to on powinien być adresatem decyzji, która to jedynie stwierdza.
- Kolejną przesłanką jest to, że zwrot dotacji przez podmiot inny, niż ten, który ją pobrał byłoby równoznaczne z odpowiedzialnością za dług cudzy. W takim przypadku odpowiedzialność taka musiałaby znaleźć umocowanie w przepisach prawa: czy to w ordynacji podatkowej wg przepisów o odpowiedzialności osób trzecich, czy w Kodeksie cywilnym wg przepisów o odpowiedzialności nabywcy przedsiębiorstwa albo o przejęciu długu, czy odpowiedzialności za zobowiązania zabezpieczone ograniczonymi prawami rzeczowymi t.j. hipoteką lub zastawem. Natomiast wyroki prezentujące pogląd o konieczności zwrotu dotacji przez podmiot inny, niż ją otrzymał nie uzasadniają na jakiej podstawie prawnej miałoby dojść do przejścia długu na osobę trzecią niż ta, w stosunku do której powstało zobowiązanie do zwrotu, a które – jak już wskazano - powstaje przecież z mocy prawa.
- W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że "Skoro w wyniku przekazania uprawnień do prowadzenia jednostki oświatowej dokonana zostaje czynność materialno-techniczna w postaci zmiany wpisu, to taki akt należy zakwalifikować do zakresu prawa administracyjnego i brak podstaw, aby do tej czynności miały zastosowanie inne regulacje, w tym np. z zakresu prawa cywilnego, i decydowały o tym, kto jest organem prowadzącym, a w dalszej perspektywie, kto ma status strony w postępowaniu o zwrot dotacji."
Powyższy pogląd opiera się na błędnym założeniu powiązania zmiany organu prowadzącego z automatyczną zmianą organu zobowiązanego do zwrotu, a przecież są to zupełnie odrębne zagadnienia. Należy się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że zmiana wpisu organu prowadzącego stanowi czynność materialno – techniczną, regulowaną przepisami prawa administracyjnego. Ale przecież ustalenie kto w danym dniu jest organem prowadzącym, z jakim momentem zmiana ta następuje i jaki jest charakter tego aktu (czynność z zakresu administracji publicznej a nie cywilistyczna), nie pozostaje w żadnym związku z tym, kto jest zobowiązany do zwrotu niewłaściwie wydatkowanej czy niewydanej w terminie dotacji przyznanej w poprzednich latach. Są to dwie zupełnie odrębne kwestie, które zostały przez skarżącą utożsamione bez podstawy prawnej ku temu.
- Końcowo i jedynie posiłkowo można wskazać, że do podobnych wniosków prowadzi ścisła wykładnia językowa. Instytucja zwrotu zakłada, że zobowiązany posiada lub przynajmniej posiadał przedmiot tego zwrotu. Nie można zwrócić czegoś, czym się nigdy nie dysponowało ani nie posiadało. Skoro aktualny organ prowadzący nigdy nie dysponował dotacją, którą pobrał poprzedni prowadzący, to po prostu nie ma czego zwracać.
Z wszystkich przytoczonych względów Sąd stanowczo opowiada się za stanowiskiem, że stroną postępowania o zwrot dotacji powinien być ten podmiot, który prowadził przedszkole w dacie przyznania i przekazania dotacji, zatem zarzut nieważności decyzji wyrażony w pkt. 1 skargi Sąd ocenił jako bezzasadny.
Natomiast kolejne zmiany organów prowadzących – w ocenie Sądu – noszą znamiona dążenia do obejścia prawa i są nakierowane jedynie na doprowadzenie do przedawnienia zobowiązania i w związku z tym uniknięcie konieczności zwrotu pobranej dotacji. Świadczy o tym fakt, że pierwsza zmiana organu prowadzącego nastąpiła 16 października 2019r., a strona podniosła tę kwestię dopiero w skardze datowanej na 29 lutego 2024r. O ile organ I instancji mógł mieć wiedzę w tym zakresie, o tyle SKO już nie. Powstaje pytanie z jakiego innego powodu niż dążenie do doprowadzenia do przedawnienia zobowiązania strona zwlekała z tą informacją ponad cztery lata, skoro uważała ją za istotną. Po wtóre, po wniesieniu skargi doszło już do kolejnej zmiany organu prowadzącego – z dniem 27 marca 2024r. stała się nim spółka N Sp. o.o. Nadto zauważyć należy, że 100% udziałów w obu spółkach z o.o., które kolejno prowadziły przedszkole po skarżącej należą do niej i jej męża (po 50% każde z nich). Zatem mimo, że formalnie są to inne podmioty, to kontrolę nad nimi nadal sprawuje skarżąca.
Kolejnym zarzutem wymagającym rozważenia na wstępie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest zarzut przedawnienia.
W tym miejscu wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. postanowieniem z 25 września 2019r. wszczął wobec skarżącej dochodzenie w sprawie narażenia na uszczuplenie finansów publicznych za lata 2014-2016, tj. przestępstw skarbowych z art. 82§ 1 KKs. Nadto zarówno skarżąca, jak i jej pełnomocniczka otrzymały pismo z 12 listopada 2019r., zawiadamiające o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia tych zobowiązań oraz o tym, że nie wygasną na skutek przedawnienia.
Natomiast ze skargi wynika ponadto, że 8 listopada 2019r. przedstawiono skarżącej zarzuty.
Strona nie neguje, że doszło do opisanych wyżej czynności, ale twierdzi, że wszczęcie postępowania wobec niej miało charakter instrumentalny i – mimo, że nastąpiło w czasie, gdy zobowiązanie nie było jeszcze przedawnione - z tego powodu nie doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji.
Poglądu tego Sąd nie podziela. Kontrola przeprowadzona u skarżącej wykazała nieprawidłowości i to nie tylko w roku będącym przedmiotem niniejszego postępowania, ale w okresie kilku kolejnych lat obejmujących okres od 2012 do 2016. Już skala tych nieprawidłowości uzasadniała podejrzenie, że nie są one wynikiem przypadku czy jednostkowego błędu, lecz mogą wynikać ze świadomego i być może zawinionego działania strony, czego pełne wyjaśnienie w toku postępowania karnoskarbowego uznać należy za konieczne i uzasadnione. Nadto sama skarżąca przyznała, że w toku tego postępowania przesłuchano pracowników organu i samą skarżącą, co oznacza, że zostały podjęte rzeczywiste czynności procesowe w toku postępowania karnoskarbowego. Przeczy to tezie o jego jedynie instrumentalnym wszczęciu. Natomiast żaden przepis prawa nie precyzuje ile czy jakie czynności organ winien przeprowadzić, aby ustrzec się zarzutu instrumentalnego wszczęcia postępowania karnoskarbowego.
Wobec uznania za bezzasadne zarzutu nieważności decyzji i przedawnienia zobowiązania, Sąd przystąpił do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.
W tej części uzasadnienia wyroku wskazać należy, że za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu SKO z 4 stycznia 2024 r. (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje stan faktyczny za ustalony prawidłowo i w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, podziela też przedstawioną przez organ odwoławczy argumentację prawną. Natomiast skargę i podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego są jako pozbawione racji ocenił jako całkowicie chybione. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.
Zasady udzielania dotacji oświatowych w 2015r. regulowały przepisy ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., poz. 256) – dalej powoływana jako uso.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 uso:
Niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.
Stosownie zaś do art. 90 ust. 2b zd. 1 uso:
Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.
Istotny jest także art. 90 ust. 4 uso, w myśl którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] z 5 czerwca 2014r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu miasta Z. niepublicznym szkołom przedszkolną oraz innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie miasta Z..
Na podstawie powyższych przepisów, ustawy i aktu prawa miejscowego, skarżąca otrzymała dotację na prowadzenie niepublicznego przedszkola.
Przedmiotem sporu jest zasadność określenia skarżącej części dotacji udzielonej na rok 2015 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 21 480,15 zł a częściowo niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2015 w kwocie 112.949,87 zł.
Cele, na które mogły być wydatkowane środki pochodzące z dotacji określał art. 90 ust. 3d uso, przy czym brzmienie tego przepisu na przestrzeni roku 2015 uległo zmianie.
Od 1 stycznia do 30 marca 2015r. art. 90 ust. 3d brzmiał:
Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...).
Natomiast od 31 marca 2015r. otrzymał brzmienie:
Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (...).
Nadto należy zauważyć, że dotacje oświatowe udzielane są z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem ze środków publicznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz.1270) - dalej powoływana jako ufp:
3. Wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Jest to konsekwencją faktu, że środki pochodzące z dotacji nie stają się z chwilą przekazania dotowanemu jego środkami prywatnymi, którymi może on swobodnie dysponować, lecz przeciwnie – dalej pozostają środkami publicznymi, przeznaczonymi na realizację konkretnych zadań, zatem gospodarowanie nimi winno być szczególnie przejrzyste, a konieczność wykazania zarówno zgodności wydatkowania dotacji z jej przeznaczeniem, jak i dokonanie go z zachowaniem zasad wynikających z ustawy o finansach publicznych obciąża dysponującego środkami publicznymi.
Zasady zwrotu dotacji określa ufp. Zgodnie z art. 251 ust.1 ufp:
Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4.
Stosownie zaś do art. 252 ust. 1 ufp:
Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Co do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w doktrynie przyjmuje się, że ma to miejsce w sytuacji wydatkowania przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. M. Stawiński Komentarz do art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18). Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności z celem, na którego realizację dotacja została udzielona. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jej zwrotu.
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że zasadnie organ uznał część dotacji w kwocie 112.949,87 zł za niewykorzystaną do końca roku budżetowego.
Skoro w toku postępowania administracyjnego strona oświadczyła, że cały szereg wydatków nie był pokryty dotacją, to nie jest rzeczą organu kwestionowanie tego twierdzenia. To przecież strona najlepiej wie, z jakich środków dane wydatki pokryła. Jest to równoznaczne z tym, że dotacja w tej części nie została wykorzystana do końca roku, na który została udzielona i jako tak podlega zwrotowi na podstawie art. 251 ust. 1 ufp. Dotyczy to w szczególności takich wydatków, jak: wydatek na wynagrodzenie 400 zł netto, którego poniesienie nie zostało w żaden sposób potwierdzone, wydatki na pochodne od wynagrodzeń pracowników w łącznej wysokości 45.175,25 zł, raty leasnigu w kwocie 41.155,34 zł, usługi księgowe na 369 zł, zajęcia dodatkowe dla dzieci na sumę 8.831,71, co do których strona oświadczyła, że nie zostały sfinansowane z dotacji.
Organ zanegował także wydatki, odnośnie których strona co prawda takiego oświadczenia nie złożyła, jednak niewątpliwym jest, że nie zostały pokryte dotacją do końca roku, na który zostały udzielone. Tak jest np. w odniesieniu do wydatków na wynagrodzenia za grudzień 2015r., ale wypłacone w styczniu następnego roku (a więc niewykorzystane do końca danego roku) na sumę 13.031, 57 zł. Art. 251 ust. 1 ufp jasno mówi o konieczności zwrotu dotacji "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego", tak więc nawet jeżeli poniesione wydatki mieszczą się w katalogu tych, które mogą być pokryte dotacją, to musi to nastąpić do końca tego roku budżetowego, na który dotacja została udzielona, co wynika z zasady roczności budżetu. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku innych wydatków, co do których strona nie przedłożyła dowodów na ich poniesienie (brak faktur) – dec. II, str. 42.
Również aprobuje Sąd ustalenia organu co do kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Skoro dotacja została stronie przekazana na finansowanie zadań w zakresie opieki przedszkolnej, to nie mogła służyć pokryciu kosztów realizacji opieki żłobkowej, która finansowana była w myśl zasad określonych w ustawie z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1457). W takim zaś razie wynagrodzenia pracowników w tej części zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, podobnie jak wynagrodzenia rozliczone w kwocie przewyższającej sumę wynikającą z list płac, wydatki na wyżywienie dzieci, które – zgodnie ze statutem przedszkola – mieli opłacać rodzice dzieci w ramach czesnego, zatem byłby to wydatek podwójnie finansowany (§ 15 ust. 88 oraz § 14 ust. 82 Statutu, str. 31 dec. II), a także opakowań jednorazowych, którymi były torby foliowe, tzw. reklamówki.
Zasadnie SKO nie uznało za prawidłowo wydatkowaną kwotę dotacji przeznaczoną np. na zakup mleka Bebiko przeznaczonego dla dzieci do ukończenia 1. roku życia, bo takie do placówki nie uczęszczały, podobnie jak pampersów dla dzieci o wadze do 5 kg czyli dla noworodków.
Natomiast z korzyścią dla strony SKO przyjęło do rozliczenia kwotę 109.800 zł tytułem wydatków na czynsz najmu pomieszczeń przedszkola. Faktem jest, że rozliczenie dotacji winno się opierać o dowody księgowe, których strona nie przedłożyła. Tym niemniej w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego organ zgromadził inne dowody, w szczególności oświadczenie wynajmującego, że wszelkie zobowiązania z tytułu czynszu za 2015r. strona uiściła, to prawidłowo organ przyjął do rozliczenia kwoty potwierdzone zeznaniem świadka mimo braku księgowych dowodów zapłaty.
Również zakup kawy (na potrzeby zajęć plastycznych), karmy dla zwierząt i żwirku dla kotów (w ramach opieki nad dzikimi zwierzętami) został przez organ odwoławczy przyjęty jako służący realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki.
Zagadnienia związane z naliczaniem odsetek od dotacji niewykorzystanych do końca roku budżetowego reguluje art. 251 ust. 1 w zw. z ust. 5 ufp, z których wynika, że od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 (t.j. po 31 stycznia następnego roku – przyp. Sądu) nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3. Prawidłowo zatem SKO nakazało w pkt. 2 decyzji naliczyć odsetki od części dotacji niewykorzystanej do końca roku 2015 począwszy od 1 lutego 2016r.
Natomiast co do odsetek należnych od części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ich oprocentowanie reguluje art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp w brzmieniu: Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Również w tym zakresie w pkt. 4 decyzji, SKO określiło kwoty i daty, od jakich należy naliczać odsetki, zatem rozstrzygnięcie także w tej części jest prawidłowe.
Przechodząc do analizy zarzutów skargi, Sąd stwierdza, co następuje.
Pierwszy z nich dotyczący nieważności decyzji z uwagi na jej skierowanie do osoby niebędącej strona w sprawie został już omówiony.
Kolejny dotyczy nieprawidłowego przyjęcia, że skarżąca nie mogła złożyć korekt rozliczenia dotacji. Z decyzji organu I instancji wynika, że były one składane dwukrotnie: 7 czerwca 2017r. (korekta z 1 czerwca 2017r.) i 14 maja 2019r. (korekta z 8 kwietnia 2019r.).
Wyjaśniając tę kwestię należy przypomnieć, że zagadnienia rozliczania dotacji określały przepisy aktu prawa miejscowego tj. uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...]. Dopuszczały one możliwość złożenia korekty jedynie do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji. Z powyższego a contrario wynika, że jeśli innych korekt akt prawa miejscowego nie przewidywał, to nie były one dopuszczalne. Nie jest zatem słusznym zarzut strony, że uchwała nie rozstrzygała o niemożności składania korekt po tym terminie. Natomiast co do zgodności z prawem zapisów tej uchwały wypowiedział się WSA w wyroku z 20 maja 2021r., sygn. akt III SA/Gl 179/21, oddalającym skargę strony na tę uchwałę, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 8 lutego 2023r., sygn. akt I GSK 1795/21, oddalającym skargę kasacyjną strony.
W związku z tym także zarzuty sformułowane w pkt. 3.b i 3.c skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Oznacza to, że zasadnie organ I instancji nie przyjął korekt złożonych przez skarżącą po 31 stycznia 2016r., a skarga w tym zakresie jest nieuzasadniona.
Zarzut nieuwzględnienia przedawnienia był już analizowany i została uznany za bezzasadny.
Co do zarzutu z pkt. 3.d dot. naruszenia art. 251 ust. 4 ufp przez pominięcie, że wykorzystanie dotacji następuje nie tylko przez zapłatę za zrealizowane zadania, ale także przez realizację celów, na które została udzielona, Sąd zauważa, że przepis ten stanowi, iż wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.
Z powyższego wynika zatem, że zasadą jest wykorzystanie dotacji przez zapłatę za zrealizowane zadania, czego skarżąca albo nie była w stanie wykazać (np. wynagrodzenie zleceniobiorcy niepotwierdzone dowodem zapłaty, rozliczenie wynagrodzeń w kwotach wyższych, niż wynikające z list płac), albo wykazywała zapłatę za wydatki niemające związku z zadaniami z zakresu kształcenia, wychowania i opieki przedszkolnej (np. wydatki na wynagrodzenia pracowników związane z opieką nad dziećmi w wieku poniżej 2,5 roku, pampersy dla noworodków, golarka, podpaski). Z drugiej strony z cytowanego przepisu wynika także, że wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach w sytuacji, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Skarżąca takich odrębnych przepisów nie wskazała, zaś możliwość wykorzystania dotacji przez realizację celów - jako wyjątek od ogólnej reguły zapłaty za zrealizowane zadania – winien być wykładany ściśle.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził w przedmiotowej sprawie zarzucanych w skardze przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, ponadto nie dostrzegł, aby organy w kontrolowanej sprawie działały z naruszeniem innych przepisów procesowych lub materialnych uzasadniającym uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.