III SA/GL 263/23

III SA/Gl 263/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 1342/23 - Wyrok NSA z 2025-11-28
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156, art. 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2023 r. nr 020000/71/43769/2021/RDZ-B7 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt 020000/71/43769/2021/RDZ-B7 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: organ) odmówił B. R. (dalej: Skarżący) stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], [...] o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.
Podstawą prawną decyzji był art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 5 kwietnia 2022 r. Pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 marca 2021 r. o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu wskazał, że chodzi o naruszenie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii C0VID-19 w związku art. 31 zo ust .10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID) oraz art. 77 K.p.a. Oczywistość naruszenia prawa miała polegać na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego i błędną wykładnię przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. Dodano, że z uwagi na charakter przepisu Skarżący powinien być zwolniony z opłacania składek za czym przemawiają racje ekonomiczne lub gospodarcze.
Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z 5 maja 2022 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.
Od decyzji tej Pełnomocnik Skarżącego złożył skargę.
WSA w Gliwicach wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/GI 577/22 uchylił decyzję z dnia 5 maja 2022 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ wydając decyzję nie uzasadnił we właściwy sposób powodu, dla którego orzekł o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że odmowę wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn należy rozumieć jako sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji organ nie wskazał przedmiotowych i podmiotowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Dokonał jednak oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie których organ stwierdzania nieważność decyzji. Taka ocena mogła zostać dokona tylko po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wykonując zalecenie Sądu I instancji Organ wszczął postępowanie w celu rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 marca 2021r. o czym zawiadomił Pełnomocnika Skarżącego pismem z 5 grudnia 2022 r. Następnie pismem z 27 grudnia 2022 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie. W trakcie postępowania Pełnomocnik Skarżącego nie złożył żadnych pism i wyjaśnień.
W ramach postępowania wyjaśniającego Organ ustalił, że 22 lutego 2021 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem RDZ-B7 o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w związku z przeciwdziałaniem skutkom wywołanym C0VID-19 dla płatników składek prowadzących 30 listopada 2020 r. działalność w branżach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2021 r. (Dz. U. poz. 152). Decyzją z 18 marca 2021 r. Organ odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. W jego ocenie nie zostały spełnione łącznie wszystkie wymagane ustawowo warunki do zwolnienia z opłacania składek, a mianowicie na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego ustalonych na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżący miał zgłoszony kod 47.24.Z jako kod przeważającej działalności gospodarczej. Kod ten nie został wymieniony § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii C0VID-19 (Dz. U. poz. 152), zmienionym rozporządzeniem z 26 lutego 2021 r. (Dz. U. poz. 371).
Decyzja została doręczona za pośrednictwem platformy usług elektronicznych 22 marca 2022 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji przysługiwało Skarżącemu prawo wystąpienia do Organu o ponowne rozpatrzenie sprawy lub prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z którego Skarżący nie skorzystał.
Natomiast 5 kwietnia 2022 r. Pełnomocnik Skarżącego powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 oraz art. 77 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 marca 2021 r. Organ dokonując analizy powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów stwierdził, że ani art. 77 k.p.a., ani przepisy ustawy COVID nie zawierają przepisu, wskazującego sytuacje skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanych decyzji. Zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystąpiła, gdyż decyzja została wydana na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID przez osobę uprawnioną.
Także analiza pozostałych przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. nie pozwoliła na stwierdzenie ich występowania w sprawie, a mianowicie decyzja nie została wydana:
1) z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ konto płatnika według głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej prowadzi ZUS Oddział w B.,
2) dotyczy wniosku już poprzednio rozstrzygniętego inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco - wniosek płatnika został załatwiony jedynie poprzez wydanie 18 marca 2021 r. decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania składek z obowiązku opłacania składek ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.,
3) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie - decyzja została wydana i doręczona za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych płatnikowi składek, który wystąpił ze stosowym wnioskiem,
4) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały -co w tej konkretnej sprawie nie miało miejsca ponieważ dotyczyła ustalenia prawa do zwolnienia z opłacania składek,
5) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą - sytuacja w przedstawionej sprawie nie wystąpiła,
6) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa - decyzja została wydana przez właściwy organ i na podstawie przepisu ustawowego.
Wobec tego Organ decyzją z 30 stycznia 2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 marca 2021 r..
Zaskarżając tę decyzję w całości Pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 i art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że Skarżącemu odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 marca 2021 r. o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Funduszu Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu skargi Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że zarówno Organ I jak i II instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które dążyć miało do wszechstronnego rozpoznania sprawy, o którą wnosił Skarżący. Szczegółowe wyjaśnienia co do rodzaju przeważającej działalności gospodarczej Skarżący zawarł w piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. skierowanym do Organu I instancji. Wyjaśnienia te jednak nie zostały wzięte pod uwagę przez oba Organy co nie pozwoliło na osiągnięcie właściwego celu przygotowanych przez Radę Ministrów przepisów i regulacji, które miały wspomóc przedsiębiorców wybranych branż w trudnym w okresie pandemii. W skardze z dnia 31 marca br. została szczegółowa argumentacja, iż Organ I instancji rażąco naruszył przepisy prawa. Według ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych podmiot uprawiony do otrzymania ulgi to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD ustaloną na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów czy sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe, zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w spawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, co następuje
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo.
W świetle argumentacji skargi spór w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z 18 marca 2021 r. o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania w sprawie zawisłej przed tut. Sądem. Zaskarżona aktualnie decyzja została bowiem wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 577/22.
Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Z przepisu tego wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ administracji publicznej, są one związane oceną prawną wyrażoną w wydanym wcześniej w tej sprawie orzeczeniu sądu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd. Natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu dotyczy zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).
Podnieść również należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, wyjaśniająca istotną treść przepisów prawnych i sposób ich zastosowania w konkretnym przypadku. Wskazania co do dalszego postępowania są konsekwencję oceny prawnej, dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem orzekając ponownie w tej samej sprawie ani organ administracji publicznej, ani sąd, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej w wydanym w sprawie orzeczeniu sądowym. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby zasadę sądowej kontroli nad działalnością organów administracji publicznej (wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).
Rozpoznając zatem zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd musiał uwzględnić pogląd prawny i wskazania wynikające z wyroku WSA w Gliwicach z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 577/22. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, że przyjęty przez Organ sposób załatwienia sprawy, w istocie wzajemnie sprzeczny, bowiem co innego wynika z treści rozstrzygnięcia, co innego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma oparcia w powołanych wyżej przepisach prawa. Organ albo mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powołując się na przesłanki z art. 61a K.p.a., albo przyjąć, że wniosek strony jest dopuszczalny i dopiero wówczas rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 158 § 1 i 2 K.p.a. Organ badając ponownie sprawę powinien się zdecydować, czy odmawia wszczęcia postępowania i wówczas stosuje art. 61a § 1 K.p.a. i oczywiście swoje stanowisko odpowiednio uzasadnia, czy też rozpatruje przesłanki z art. 156 K.p.a., czyli weryfikuje decyzję wydaną w zwyczajnym postępowaniu i stwierdza jej nieważność bądź odmawia stwierdzenia nieważności.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ administracji publicznej, uwzględniając zalecenia co do dalszego postępowania w zaskarżonej decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i odmówił jej stwierdzenia.
Organ pismem z 5 grudnia 2022r. wszczął postępowanie w celu rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 marca 2021r., o czym zawiadomił Pełnomocnika Skarżącego.
Rozstrzygnięcie sprawy Organ oparł na art. 158 § 1 k.p.a., według którego rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Analizowany przepis reguluje więc formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a więc w sprawie już wszczętej.
W wydanej decyzji organ przeanalizował możliwość wystąpienia w sprawie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to prawidłowe postępowanie, ponieważ wymieniony przepis powinien mieć więc zastosowanie wówczas, gdy już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności się toczy, a więc do sprawy już wszczętej.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie zarzut Pełnomocnika Skarżącego co do występowanie w sprawie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom na podstawie, których została ona wydana. Naruszenia prawa należy uznać za rażące w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. "Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 3 wydanie, Warszawa 2000, s. 663-664). W orzecznictwie sądowym i w literaturze podkreśla się również wymóg "oczywistej sprzeczności" decyzji z prawem. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86; wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86). Ponadto zgodnie ze stanowiskiem SN wyrażonym w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94 rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 766/22).
W badanej sprawie nie ma miejsca sytuacja wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć też należy, że jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (wyrok WSA w Poznaniu z 23 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 105/23).
Nie znajdując w tych okolicznościach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak i tego, że uchybia ona przepisom postępowania stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.