III SA/Gl 255/22

III SA/Gl 255/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2153/22 - Wyrok NSA z 2023-01-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 98 ust 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 611
art. 7 ust 1,  art. 21 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Cieszyn na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1207.2021 w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z wyjątkiem części stwierdzającej nieważność pkt V Działu D załącznika do uchwały w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 grudnia 2021 r. Nr NP.II. 4131.1.1207.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako: organ nadzoru) stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej Cieszyna (dalej jako: Rada, Gminy, skarżąca) z 25 listopada 2021 r. Nr XXIV/413/21 w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Cieszyn, jako sprzecznej z art. 21 ust 2 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611 – dalej jako: ustawa o ochronie praw lokatorów) w związku z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski przywołał treść powołanych wyżej przepisów i na tej podstawie wskazał, że uchwała winna regulować wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie, w ten sposób aby w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy organ uchwałodawczy nie tworzył norm sprzecznych z regulacją ustawową. Jakkolwiek katalog problematyki podlegającej regulacji uchwałą jest otwarty, to jednak Organ uchwałodawczy nie może przekraczać kompetencji ustawowych, które wyznaczają zakres regulacji. Ponadto przepis art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera wyrażenie "w szczególności" co wskazuje na to, że uchwalony program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie w nim określone
Podniósł również, iż przepisy uchwały winny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i poprawny. Wymóg jasnego sformułowania treści przepisu oznacza, nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy mogą oczekiwać przepisów niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych uprawnień.
Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencje prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia oraz ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
W ocenie organu nadzoru Rada Miejska Cieszyna nie wypełniła ciążących na niej obowiązków w sposób prawidłowy, ponieważ nie zawarła wszystkich elementów delegacji ustawowej z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.
Wojewoda Śląski zarzucił wadliwość następujących przepisów załącznika przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej Cieszyna:
1. W dziale A programu zatytułowanego: "Prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach" wskazano wyłącznie wielkość zasobu, w poszczególnych latach. Zapisy te nie zawierają prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach i tym samym nie są wyczerpujące i nie realizują w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.
2. W dziale B programu – "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali", Rada Miasta nie uregulowała zakresu remontów i modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, ponieważ powinien zostać opisany zarówno plan remontów jak i modernizacji budynków i lokali.
3. W dziale D programu – "Zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu" ustalone zasady polityki czynszowej zostały określone nieprawidłowo ponieważ wprowadzone postanowienia sprowadzają się jedynie do sposobu ustalenia wysokości czynszu a nie określają w sposób jasny i klarowny jak rzeczywiście wygląda polityka czynszowa w zakresie gminnego zasobu nieruchomości w tym jakie są prognozy w zakresie polityki czynszowej w latach obowiązywania programu. Ponadto Rada nie określiła podstaw wzrostu i obniżenia stawki bazowej o której mowa w art. 7 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.
4. W pkt 5 działu D programu – rada postanowiła "Dopuścić możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale" tym samym istotnie naruszyła prawo gdyż, wszystkie zasady polityki czynszowej powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale) podjętym na podstawie art. 21 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w celu kompleksowej regulacji wszystkich zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy Cieszyn.
5. W dziale D programu – pkt VI w którym Rada postanowiła: "Podwyższać corocznie czynsz najmu lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80,00 m2, wynajmowanych za czynsz wolny ustalony w przetargu do wysokości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych przez okres trzech kolejnych lat od rozstrzygnięcia przetargu, a po upływie tego okresu stosować zasady Rozdziału VII. Co jest niezgodne z art. 7 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów.
6. W dziale E programu: "Sposób i zasady zarzadzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach" Rada wskazała:
I. Zadania związane z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej Gminy w tym administrowanie i zarządzanie budynkami i lokalami stanowiącymi własność gminy wykonuje jednoosobowa spółka Gminy.
II. Zarząd spółki przy podejmowaniu decyzji w sprawach związanych z administrowaniem i zarzadzaniem nieruchomościami posługuje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi zarządców nieruchomości dotyczącymi należytej staranności i etyki. Kieruje się interesem właściciela nieruchomości przy podejmowaniu decyzji, dokonując czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej oraz zapewnia bezpieczeństwo użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, jak również podejmuje czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym.
Tym samym przywołana regulacja Programu nie stanowi jakichkolwiek wytycznych co do sposobu w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym ani nie formułuje zasad którymi winno się przy tym kierować. Ponadto zdaniem organu nadzoru w ww. dziale E programu – powinny się znaleźć regulacje z których będzie wynikało, czy przewidywane są zmiany w zakresie zarządzania zasobem w kolejnych latach obowiązywania programu a jeśli tak to jakie.
7. W dziale F programu – "Źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach"– znajdują się na terenie gminy i obejmują: dochody z czynszów z lokali mieszkalnych i użytkowych, dochody ze zbywania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, kredyty i pożyczki, dotacje, dochody własne gminy i spółki, środki własne przyszłych najemców mieszkań komunalnych wydatkowane na remonty mieszkań lub adaptacje strychów. Rada nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 21 ust 2 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Rada nie podała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej ponieważ nie wskazała jak będzie się kształtować finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach obowiązywania Programu.
8. W dziale G programu – "Wysokość wydatków w kolejnych latach z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy, koszty zarządu nieruchomościami, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli a także koszty inwestycyjne". Rada przyjęła własny podział pomijając elementy zawarte w art. 21 ust 2 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, co oznacza, że program w tym zakresie jest nieczytelny ponieważ wspólne ujęcie kosztów w jednej pozycji nie wskazuje jakie będą faktyczne koszty remontów a jakie będą koszty inwestycji lokali i budynków wchodzących w skład wskazanych w ustawie kryteriów rodzajowych.
Przedstawione uchybienia w kontrolowanej uchwale organ nadzoru zaliczył do istotnych naruszeń prawa co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości z mocą ex tunc powodującą że dany akt nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (co zdaniem organu nadzoru potwierdza w szczególności treść wyroków: WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2197/16,. WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 859/18,. WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 693/18,. Publ. w CBOSA)
Podniósł również, iż przepisy uchwały winny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i poprawny. Wymóg jasnego sformułowania treści przepisu oznacza, nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy mogą oczekiwać przepisów niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych uprawnień. Mając na uwadze, że w treści kwestionowanej uchwały znalazły się ww. uchybienia to należy je zaliczyć do istotnych naruszeń prawa ponieważ stoją w wyraźnej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 21 ust 2 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów, organ nadzoru stwierdził, ze nie doszło do prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i zakwalifikował powyższe jako istotne naruszenie prawa z uwagi na brak ścisłego wypełnienia wytycznych zawartych w upoważnieniu kompetencyjnym organu stanowiącego Gminy. To determinowało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Skarżąca Gmina Cieszyn zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na jego treść tj.: art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." poprzez pozbawienie strony odpowiedniego terminu na zapoznanie się ze sprawą i przygotowanie wyczerpujących wyjaśnień do zarzutów wskazanych w uzasadnieniu, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu 23 grudnia 2021 r. przy jednoczesnym wyznaczeniu terminu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na dzień 30 grudnia 2021 r.
-art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z pominięciem wyjaśnień wskazanych przez stronę i powielenie treści uzasadnienia wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 23 grudnia 2021 r.
Ponadto skarżąca zarzuciła ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 21 ust 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego – polegające na błędnej wykładni przepisów i przyjęciu , że Rada Gminy podejmując uchwałę Nr XXIV/413/21 z 25 listopada 2021 r. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Cieszyn nie wypełniła prawidłowo elementów delegacji ustawowej ww. przepisu co stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności ww. uchwały.
Skarżąca wskazując na powyższe uchybienia organu nadzoru wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że organ nadzoru wszczynając postępowanie nadzorcze udzielił jej zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się z argumentacją organu i podniesienia wyjaśnień w sprawie a wydając rozstrzygnięcie nadzorcze powielił jedynie argumenty z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie podejmując merytorycznego odniesienia się do argumentów rady z wyjaśnienia lecz ustalił już końcowe rozstrzygnięcie w momencie wszczęcia postepowania nadzorczego.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów organu nadzoru dotyczących niewypełnienia prawidłowo delegacji ustawowej zawartej w przepisach art 21 ust 2 pkt 1, 2,4,5,6,7 ustawy o ochronie praw lokatorów, skarżąca wskazała przywołując zapisy załącznika do uchwały z 25 listopada 2021 r. Nr XXIV/413/21 w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Cieszyn, że nie naruszyła delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów lecz wypełniła ją w całości.
W ocenie skarżącej należy wziąć także pod uwagę rodzaje wad w postaci nieistotnego naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem, ponieważ żaden z zakwestionowanych przez organ zapisów uchwały nie spełnia przesłanki by uznać je za istotne lub za rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Gminy kwestionowane przez organ zapisy mogą być uznane jedynie za mniej czytelne ale nie sprzeczne z przepisami prawa.
Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 91 ust 1 zd.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem.
Zdaniem skarżącej przedmiotowa uchwała nie narusza prawa, a uchybienia wskazane przez organ nadzoru mogą ewentualnie być uznane za nieścisłość względem przepisów a zatem błąd czy wadę nie mającą wpływu na istotną treść aktu.
W ocenie skarżącej Gminy w ww. uchwale dokonano prawidłowych zapisów, lecz organ nadzoru, unieważnił przedmiotową uchwałę w całości co jest nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Co więcej, niektóre zastrzeżenia Wojewody Śląskiego były słuszne. W tych okolicznościach Sąd rozważył również możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w części, skoro art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) pozwala na oddalenie skargi w całości lub w części. Rozważyć tę kwestię należało i z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach dopuszcza taką możliwość w odniesieniu właśnie do skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze (tak w wyroku z 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 929/08).
Niemniej jednak w niniejszej sprawie częściowe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego okazało się możliwe. Te przepisy bowiem, które okazały się w ocenie Sądu jako naruszające prawo, stanowiły jedynie niewielki fragment uchwały. Nie uzasadniały one jednak stwierdzenia nieważności uchwały w całości, albowiem znaczna jej część odpowiada prawu, a stanowisko Wojewody Śląskiego okazało się w tym zakresie nieuzasadnione. Z tego względu Sąd zdecydował się na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, aby w ten sposób uczynić przejrzystym i łatwym w interpretacji wyrok. Sąd wskazał jednakże na uchybienia, które nie mogą ostać się w akcie prawa miejscowego.
Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19).
Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2022 r. poz. 559 – dalej jako usg), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).
Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, w tym więc zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał; naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały; naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przy ocenie stopnia naruszenia prawa ważne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Również w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl).
Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie, i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze z 30 grudnia 2021 r. Nr NP.II. 4131.1.1207.2021 Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej Cieszyna z 25 listopada 2021 r. Nr XXIV/413/21 w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Cieszyn, jako sprzecznej z art. 21 ust 2 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611) w związku z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483.
Analiza treści art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów prowadzi do wniosku, że określając materię, do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Należy jednak wskazać, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które winny być w programie ujęte, świadczy o tym użyte w nim wyrażenie "w szczególności", lecz co zaakcentować trzeba, że uchwalany program obligatoryjnie musi obejmować wszystkie kwestie określone w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Zauważyć należy, że wszystkie kwestie określone w ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów składają się na treść programu, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, który stanowi, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Na jego podstawie do wyłącznej właściwości rady gminy przypisany został obowiązek podejmowania uchwał w przedmiocie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Uszczegółowienie tego obowiązku dokonane zostało w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, który stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali." Przedmiotowa uchwała stanowi wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Program powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zawierać zarówno aktualną ocenę stanu zasobu mieszkaniowego gminy, ale przede wszystkim stanowić pewną prognozę na przyszłość - w zakresie faktycznego gospodarowania tym zasobem. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, gmina tworzy warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako zadanie własne. W celu realizacji tego zadania na podstawie art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Jednocześnie w przypadku utworzenia gminnego zasobu mieszkaniowego powstaje potrzeba gospodarowania nim zgodnie z przeznaczeniem do jakiego został utworzony, a więc dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
W odniesieniu do tego, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uznać należało, że skarga jest zasadna z następujących względów:
Dla przejrzystości uzasadnienia wyroku w pierwszej kolejności Sąd wskaże te zastrzeżenia Wojewody Śląskiego, które uznał za uzasadnione:
Zastrzeżenia te, w pierwszej kolejności, są słuszne w odniesieniu do pkt 5 działu D programu – rada postanowiła "Dopuścić możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale" tym samym istotnie naruszyła prawo gdyż, wszystkie zasady polityki czynszowej powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale) podjętym na podstawie art. 21 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w celu kompleksowej regulacji wszystkich zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy Cieszyn.
W ocenie Sądu słuszne są zastrzeżenia Wojewody Śląskiego co do niedopuszczalności wprowadzenia zapisu, określającego możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale, ponieważ prowadzi to do dekodyfikacji zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy Cieszyn. Ten zapis słusznie został uznany za sprzeczny z ustawą; zdaniem organu nadzoru, które wypada podzielić, sprzeczność ta wynika wprost z art. 21 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ ww. zasady winny być uregulowane kompleksowo a nie w odrębnych regulacjach.
Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego w pozostałym zakresie.
Niezasadne są twierdzenia organu nadzoru co do sprzeczności z ustawą zapisu załącznika do kontrolowanej uchwały Rada Miejskiej Cieszyna w dziale A programu zatytułowanego "Prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach" gdzie wskazano wyłącznie wielkość zasobu, w poszczególnych latach. Zapisy te nie zawierają prognozy stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach i tym samym nie są wyczerpujące i nie realizują w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano również Prognozę dotyczącą stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, ponieważ w dziale A pkt 5 zapisano przyjęcie prognozy remontowej zgodnie z działem B określającym plan remontów, zatem wypełniono delegację ustawową wynikającą z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów że Rada określiła planu remontów i modernizacji budynków oraz lokali, a wobec tego została wypełniona delegacja z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.
W dziale B programu – "Analiza potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali", organ nadzoru zarzucił Radzie Miasta że, nie uregulowała zakresu remontów i modernizacji budynków i lokali z podziałem na kolejne lata, ponieważ powinien zostać opisany zarówno plan remontów jak i modernizacji budynków i lokali. Zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano plan remontów. Ponieważ plan modernizacji opisany jako osuszanie ocieplanie budynków, remont elewacji spełnia wymogi modernizacji rozumianej jako unowocześnienie.
W dziale D programu – ustalone zasady polityki czynszowe zdaniem organu nadzoruj zostały określone nieprawidłowo ponieważ wprowadzone postanowienia sprowadzają się jedynie do sposobu ustalenia wysokości czynszu a nie określają w sposób jasny i klarowny jak rzeczywiście wygląda polityka czynszowa w zakresie gminnego zasobu nieruchomości w tym jakie są prognozy w zakresie polityki czynszowej w latach obowiązywania programu. Ponadto rada nie określiła podstaw wzrostu i obniżenia stawki bazowej o której mowa w art. 7 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano zasady polityki czynszowej są również opisane warunki obniżania czynszu. Natomiast organ nadzoru odwołał się do przepisu art. 7 ustawy ale przepis ten mówi o ustalaniu stawek czynszu a program ma obejmować zasady polityki czynszowej w opinii Sądu to są dwie różne sprawy. Nadto jest podana kwalifikacja punktowa. Zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w kwestionowanym zapisie.
W dziale D programu – pkt VI w którym Rada postanowiła: "Podwyższać corocznie czynsz najmu lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 80,00 m2, wynajmowanych za czynsz wolny ustalony w przetargu do wysokości wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych przez okres trzech kolejnych lat od rozstrzygnięcia przetargu, a po upływie tego okresu stosować zasady Rozdziału VII". Co jest zdaniem organu nadzoru niezgodne z art. 7 ust 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano inne zasady podwyżek czynszu wypełniając tym samym delegację ustawową z art. 21 ust 3b ustawy o ochronie praw lokatorów.
W dziale E programu: Sposób i zasady zarzadzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach Rada wskazała:
I. Zadania związane z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych
wspólnoty samorządowej Gminy w tym administrowanie i zarządzanie budynkami i lokalami stanowiącymi własność gminy wykonuje jednoosobowa spółka Gminy.
II. Zarząd spółki przy podejmowaniu decyzji w sprawach związanych z administrowaniem i zarzadzaniem nieruchomościami posługuje się zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi zarządców nieruchomości dotyczącymi należytej staranności i etyki. Kieruje się interesem właściciela nieruchomości przy podejmowaniu decyzji, dokonując czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej oraz zapewnia bezpieczeństwo użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, jak również podejmuje czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym.
Zdaniem organu nadzoru przywołana regulacja Programu nie stanowi jakichkolwiek wytycznych co do sposobu w jaki należy zarządzać zasobem mieszkaniowym ani nie formułuje zasad którymi winno się przy tym kierować. Ponadto zdaniem organu nadzoru w ww. dziale E programu – powinny się znaleźć regulacje z których będzie wynikało, czy przewidywane są zmiany w zakresie zarządzania zasobem w kolejnych latach obowiązywania programu a jeśli tak to jakie.
Zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano zgodnie z art. 21 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, który mówi o sposobie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej, spółkę komunalną która zarządza lokalami czyli sposób zarzadzania został określony. Natomiast nie przewidziano zmian w zakresie zarządzania zasobem, co zdaniem Sądu jest dopuszczalne
W dziale F programu – Źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach – znajdowały się na terenie gminy i obejmują: dochody z czynszów z lokali mieszkalnych i użytkowych, dochody ze zbywania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, kredyty i pożyczki, dotacje, dochody własne gminy i spółki, środki własne przyszłych najemców mieszkań komunalnych wydatkowane na remonty mieszkań lub adaptacje strychów. Zaś szczegółowe określenie zostało zawarte w programie planowanych czynszów za lokale mieszkalne i użytkowe z podziałem na lata 2022 -2026. Lecz zdaniem organu nadzoru Rada nie podała źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej ponieważ nie wskazała jak będzie się kształtować finansowanie gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach obowiązywania Programu. Jednakże zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej zgodnie z art. 21 ust 2 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, w programie dochodów we wszystkich latach tak samo, czym wypełniono delegację ustawową. Jak również wskazano źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w dziale C. O dochodach jest też w pkt G uchwały, która stanowi całość.
W dziale G programu – "Wysokość wydatków w kolejnych latach z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy, koszty zarządu nieruchomościami, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli a także koszty inwestycyjne". Rada przyjęła własny podział pomijając elementy zawarte w art. 21 ust 2 pkt 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, co oznacza, że program w tym zakresie jest nieczytelny ponieważ wspólne ujęcie kosztów w jednej pozycji nie wskazuje jakie będą faktyczne koszty remontów a jakie będą koszty inwestycji lokali i budynków wchodzących w skład wskazanych w ustawie kryteriów rodzajowych. Zdaniem Sądu w kwestionowanym zapisie wskazano katalog kosztów nieczytelnie.
Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy popełniła raczej błąd podlegający sprostowaniu, aniżeli istotne naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.
Mając na uwadze powyższe, nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta z 25 listopada 2021 r. Natomiast zdaniem sądu naruszały prawo w stopniu istotnym wyłącznie zapisy pkt 5 działu D programu – gdzie Rada postanowiła "Dopuścić możliwość ustalania stawek czynszu w budynkach nowo wybudowanych i w budynkach zmodernizowanych na innych zasadach niż określone w niniejszym dziale" tym samym istotnie naruszyła prawo gdyż, wszystkie zasady polityki czynszowej powinny być zawarte w jednym akcie prawnym (uchwale) podjętym na podstawie art. 21 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w celu kompleksowej regulacji wszystkich zasad polityki czynszowej gminnego zasobu mieszkaniowego Gminy Cieszyn.
Z tego względu podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jednakże jak już na wstępie rozważań wskazano, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części pozwala na odczytanie intencji Sądu i ustalenie, które przepisy uchwały są, a które nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 148 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a