III SA/GL 253/04

III SA/Gl 253/04 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Walentek
Symbol z opisem
6263 Stałe komisje
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia składu osobowego stałych komisji Rady Miasta uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia składu osobowego stałych komisji Rady Miasta, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust. 2 tej ustawy, ponieważ [...] r. sesję Rady Miasta R. prowadził T. W., a to w sytuacji, kiedy zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T. W.. Zatem obrady prowadziła osoba nie będąca radnym przez co, odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu, nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu gospodarczego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok NSA z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Na końcu zwrócił uwagę na to, że nie będący radnym, T. W. podpisał uchwałę nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie przypomniał, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego, nie mają tutaj zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie odpowiedniego stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pełnomocnik omówił dalej rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych akcentując, że wstrzymanie wykonania uchwały to środek specyficzny w tym katalogu. W art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowano obligatoryjne wstrzymanie wykonania uchwały, natomiast wstrzymanie fakultatywne wykonania uchwały - w art. 91 ust. 2. Wobec takiej regulacji prawnej, nie jest możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza o charakterze personalnym. O prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z problematyką prawomocności wiąże się zagadnienie wykonalności będące przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Pełnomocnik zwrócił uwagę na to, że regulacje prawne dotyczące nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego stanowią gwarancję ich samodzielności.
Powołując się na art. 24 lit. f, art. 98 lit. a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) wyraził pogląd, że w razie wydania przez organ nadzoru zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 lit. a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o wygaśnięciu mandatu radnego, radny, którego to zarządzenie dotyczy może brać udział w sesji i głosować dopóki takie zarządzenie nie stanie się prawomocne i wykonalne. W tym czasie każdy radny, którego zarządzenie zastępcze dotyczy może do czasu uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia skutecznie korzystać z pełni praw radnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie wywołuje taki sam skutek. Na końcu, Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Wyraził przy tym pogląd, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Według art. 145 § 2 tej ustawy, w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach (...), przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.
Natomiast art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.
W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.
Strony tego postępowania słusznie zaakcentowały, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. ma ustalenie, czy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, czy też wtedy, kiedy stało się prawomocne. Inaczej mówiąc, decydujące znaczenie ma tutaj ustalenie, kiedy zarządzenie zastępcze jest wykonalne.
Jak to już podniesiono, zarządzenie zastępcze z art. 98 lit. a ustawy o samorządzie gminnym staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r., również sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne (takie stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04, a także w postanowieniach: z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1331-1332/00 – publ. OSP 2000, Nr 9, z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1501/93 – publ. ONSA 1994 r., Nr 4, poz. 134).
Należy przypomnieć, że nadzór nad działalnością gminną został uregulowany w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z organów nadzoru jest wojewoda, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. W art. 98 lit. a ust. 2 tej ustawy ustawodawca wyposażył wojewodę w możliwość wydania zarządzenia zastępczego w razie, kiedy właściwy organ gminy nie podjął uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodów wskazanych w art. 98 lit. a ust. 1.
W razie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, postępowanie sądowoadministracyjne stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania - w procedurach odbiegających od tych, uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego - określonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu podlega ochronie sądowej przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia aktu nadzoru bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.
W razie uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, organ nadzoru może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który może ją oddalić lub uwzględnić przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, jak również może skargę rozpoznać merytorycznie.
Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, kwestia prawomocności ściśle związana jest ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.
Rozstrzygnięcie nadzorcze nie staje się zatem prawomocne w sytuacji, kiedy sąd w trybie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił je.
Natomiast w sytuacji, kiedy wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z datą uprawomocnienia się wyroku, również z tą datą staje się ono wykonalne.
Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. nie jest sprzeczna z prawem z powodów podniesionych przez Wojewodę [...].
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić akt nadzoru.