III SA/Gl 241/25

III SA/Gl 241/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję P. sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia 20 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 lutego 2025r. R. D. (dalej: Skarżący) złożył skargę na decyzję z 20 stycznia 2025r., nr [...] Zarządu P sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Zarząd Spółki) o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt administracyjnych wynika, że 2 grudnia 2024r. Skarżący wniósł do Spółki o udzielenie następującej informacji publicznej:
1) danych publicznych tj. pełnej dokumentacji przebiegu i efektów kontroli/ audytu, przeprowadzonej/ przeprowadzonego w Spółce w 2024 r.(pełnej wersji raportu z kontroli / audytu);
2) informacji o:
a) danych podmiotu przeprowadzającego kontrolę / audyt, w tym o:
-wpisie na listę, o której mowa w art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 11/05/2017 o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 1035), prowadzonej przez Polską Agencję Nadzoru Audytowego - jeżeli podmiot wpisany jest na ww. listę;
- poziomie kwalifikacji, o którym mowa w § 2 ust. 3 Regulaminu Krajowej Listy Audytorów, Kontrolerów i Specjalizacji Powiązanych, prowadzonej przez P sp. z o. o. z siedzibą w W. - jeżeli podmiot wpisany jest na ww. listę;
- ewentualnie innych kwalifikacjach niż określone w tiret pierwsze i drugie;
b) dacie zawarcia umowy z podmiotem, o którym mowa w lit. a);
c) trybie wyboru podmiotu, o którym mowa w lit. a) [w szczególności czy wybór prowadzony był w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11.09.2019 - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz. 1320), a jeżeli tak to przy zastosowaniu którego z ustawowych trybów względnie, czy prowadzony był w oparciu o regulacje wewnętrzne spółki];
d) przedmiocie umowy, zawartej z podmiotem, o którym mowa w lit. a) [zakresu zleconej kontroli / audytu];
c) wysokości wynagrodzenia umownego podmiotu, o którym mowa w lit. a),
Skarżący wniósł o udostępnienie żądanej informacji drogą korespondencji elektronicznej na wskazany przez niego adres e-mail oraz drogą korespondencji tradycyjnej, w przypadku, gdyby środki techniczne nie umożliwiały udostępnienia informacji w formie elektronicznej.
Decyzją z 16 grudnia 2024r., nr [...] Prezes Zarządu Spółki odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiący o ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W treści Raportu znajdują się dane osobowe pracowników oraz audytora. Ponadto niezbędne jest ograniczenie dostępu ze względu na potencjalne naruszenie interesów Spółki, w tym interesu ekonomicznego i konkurencyjnego. Rozważano możliwość anonimizacji raportu, jednak w przypadku tego dokumentu, ze względu na jego treść j charakter danych, anonimizacja byłaby niekompletna i niewystarczająca, co mogłoby prowadzić do ryzyka identyfikacji osób.
Skan powyższej decyzji został przesłany na podany przez Skarżącego adres e-mail.
W odpowiedzi pismem z 30 grudnia 2024r. Skarżący wniósł o doręczenie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 17 ust.1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Swój wniosek w tym zakresie Skarżący ponowił w piśmie z 15 stycznia 2025r.
Następnie Spółka przesłała w sposób tradycyjny, na podany przez Skarżącego adres korespondencyjny decyzję z 20 stycznia 2025r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył w całości decyzję z 20 stycznia 20204r., nr [...] Zarządu Spółki o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając:
1)naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię, zasadzającą się na uznaniu, iż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i prywatności osób fizycznych całkowicie wyklucza udostępnienie raportu z audytu podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej i danych audytora, podczas gdy przewidziane w przepisach ustawy ograniczenia jawności należy odczytywać z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, co oznacza, że dokumenty wytwarzane przez audytora oraz jego dane co do zasady podlegają udostępnieniu, po ewentualnym zanonimizowaniu danych wrażliwych, natomiast sama konieczność dokonania takowego zabiegu nie stanowi uzasadnionej podstawy do całkowitej odmowy udostępnienia informacji publicznej;
2)naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
a) doręczeniu wnioskodawcy dwóch decyzji o nr [...], w formie dokumentowej na pocztę mailową oraz w formie pisemnej za pośrednictwem operatora pocztowego, datowanych odpowiednio na dzień 16/12/2024 oraz 20/01/2025, zawierające inne pouczenia oraz sygnowane dwoma różnymi podpisami tej samej osoby;
b)wydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, pomimo braku podstaw faktycznych do wydania takiej decyzji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na zasadzie art. 200 p.p.s.a. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Niezależnie od powyższego Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. skanu decyzji nr [...] z dnia 15/12/2024 dla wykazania faktów: treści decyzji otrzymanej przez skarżącego drogą mailową, różnic występujących między przesłanymi skarżącemu decyzjami formie elektronicznej i tradycyjnej
W uzasadnieniu skargi Skarżący zawarł szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych zarzutów. Przede wszystkim podkreślił, że informacje na temat audytu przeprowadzonego w spółce komunalnej, w tym w szczególność treść raportu z audytu oraz podstawowe dane na temat audytora-zaliczać należy do kategorii informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Za poglądami wyrażanymi w orzecznictwie vyypada wskazać, iż umowy cywilnoprawne dotyczące majątku publicznego stanowią informację o sprawach publicznych, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, w związku z czym podlegają udostępnieniu wtrybie i na zasadach w niej określonych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 08 grudnia 2011 roku, sygn. akt. II SAB/Op 31/11). Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami (wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2012 roku, sygn. akt. I OSK 2157/11).
Ponadto audyt jest nie jest li tylko dokumentem wewnętrznym sporządzonym na potrzeby spółki komunalnej. Prawo do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczane wyłącznie do dokumentów urzędowych, lecz obejmuje również inne dokumenty w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, o ile zawierają one informacje kwalifikowane jako informacje publiczne. Co więcej, samo odwołanie do ograniczeń z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wystarczające do prawnie skutecznej odmowy udostępnienia informacji publicznej.
H
Podniósł przy tym, że dane osobowe autora audytu, jak również imiona i nazwiska pracowników same w sobie nie są objęte ograniczeniem przewidzianym w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast jeżeli żądane dokumenty zawierają dane wrażliwe dotyczące funkcjonowania Spółki, których ujawnienie mogłoby naruszyć uzasadnione jej interesy Zarząd Spółki winien w jakiś sposób uprawdopodobnić, że w sprawie rzeczywiście spełnione zostały warunki materialne do objęcia całości żądanych dokumentów i informacji stosowanymi klauzulami niejawności.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
W ocenie Zarządu Spółki przedmiotowy Raport z audytu jest dokumentem wewnętrznym, wykorzystywanym do zarządzania Spółką i optymalizacji jej działań operacyjnych. Udostępnienie pełnej treści Raportu mogłoby narazić Spółkę na szkody gospodarcze, ujawniając wrażliwe informacje dotyczące jej strategii zarządzania i procesów operacyjnych. Ponadto, raport zawiera dane osobowe, których udostępnienie naruszałoby prywatność osób fizycznych W raporcie znajdują się informacje o imionach i nazwiskach pracowników, ich stanowiskach oraz wynikach ocen ich pracy, co podlega ochronie prawnej wynikającej z przepisów RODO. Zarząd Spółki rozważał możliwość anonimizacji raportu, jednak jego specyfika i zakres zawartych danych sprawiają, że skuteczna anonimizacja byłaby niepełna i niewystarczająca.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących uchybień proceduralnych związanych z doręczeniem dwóch decyzji o tym samym numerze Zarząd Spółki stwierdził, że w rzeczywistości Skarżący otrzymał jedną decyzję, natomiast jej wcześniejsze przesłanie drogą elektroniczną stanowiło jedynie informację o podjętym rozstrzygnięciu. Decyzja datowana na 20 stycznia 2025 r., dostarczona w formie pisemnej, jest decyzją ostateczną i obowiązującą. Przekazanie wcześniejszej wersji decyzji drogą elektroniczną było działaniem informacyjnym i nie wpływa na jej ważność.
Dodatkowo Zarząd Spółki wskazał, że dane audytora mogą być uznane za informację publiczną w zakresie niezbędnym do weryfikacji legalności jego wyboru. Jednak zgodnie z RODO, imię i nazwisko audytora oraz jego inne dane identyfikacyjne podlegają ochronie. Ponadto, ujawnienie szczegółów umowy, w tym wynagrodzenia, mogłoby naruszyć tajemnicę przedsiębiorstwa oraz interesy ekonomiczne Spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Natomiast na gruncie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Natomiast według art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; dalej: u.d.i.p.) przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
W analizowanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady udostępnienie informacji publicznych stanowi czynność materialno-techniczną. Natomiast – co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Do innych podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, zastosowanie ma art. 17 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do rozstrzygnięć podmiotów niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Przedmiotem kontroli Sąd uczynił decyzję Zarządu Spółki z 20 stycznia 2025r. nr [...], ponieważ tylko ona wobec skutecznego doręczenia weszła do obrotu prawnego. Tego waloru nie posiada decyzja Zarządu Spółki z 16 grudnia 2024r., nr [...] z dwóch powodów. Po pierwsze, nie została doręczona w sposób wyznaczony w art. 39 § 1 zd. 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 572; dalej: k.p.a.) według którego organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Tymczasem decyzja została przesłana na adres e-mail Skarżącego. Po drugie, przesłana w ten sposób decyzja nie została podpisana. Jak bowiem wynika z art. 107 § 1 pkt. 8 decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Takim podpisem elektronicznym przesłana decyzja Zarządu Spółki z 16 grudnia 2024r. nie jest opatrzona.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Podmiotem takim może być więc np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14).
Jak wynika z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz.1465, dalej: u.s.g.) formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Mowa tu o ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.; dalej: u.g.k.). Istota zadań użyteczności publicznej określona została w art. 1 ust. 2 u.g.k. w ten sposób, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Następnie w art. 2 u.g.k. wyznaczone zostały formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej w ten sposób, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.
Jednocześnie – według art. 9 ust. 1 pkt. 1 u.g.k. -
jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek.
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy Spółka jest osobą prawną, spółką prawa handlowego, której – co wynika z KRS nr [...] - jedynym wspólnikiem jest Gmina G.. Wynika z niego także, że przedmiotem działalności Spółki jest m.in. obróbka i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne, wytwarzanie energii elektrycznej, zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, zbieranie odpadów niebezpiecznych, odzysk surowców z materiałów segregowanych. Są to też zadania związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.s.g., a mianowicie sprawy (...) wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Innymi słowy Spółka realizuje zadania własne, będące jednocześnie zadaniami użyteczności publicznej.
Oznacza to więc, że informacja jak realizowane są przez Spółkę zadania własne z zakresu użyteczności publicznej Gminy G. jest informacją o sprawach publicznych, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. A skoro tak, to według art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tired drugi u.d.i.p. - udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
Wobec tego żądanie przez Skarżącego udostępnienia pełnej dokumentacji audytu/kontroli przeprowadzonej w 2024r. jest w badanej sprawie w pełni uzasadnionym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi tu chodzić o audyt w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.), co do którego charakteru wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt K 14/13). Trybunał jasno określił, iż niektóre z dokumentów wytwarzanych przez audytora, innych niż plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu. Wyrażają one końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Wynika z tego, że dokumenty wytwarzane przez audytora mogą stanowić informację publiczną i mogą być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji.
Dodać należy, że dla uznania wyników kontroli/audytu za informację publiczną nie ma znaczenia kwestia, jaki podmiot zawarł umowę na przeprowadzenie kontroli/audytu w Spółce – a mianowicie czy była to Rada Nadzorcza tej Spółki czy jej Zarząd. Dla realizacji obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej ma znaczenia jedynie to, że Spółka jest w posiadaniu przedmiotowej dokumentacji.
W ocenie Sądu błędnym jest również stanowisko Zarządu Spółki, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona. Jak stwierdził WSA w Opolu w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 26/20 prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Sąd w składzie orzekającym w sprawie stanowisko to podziela.
Nie ma racji Zarząd Spółki co do tego, że okolicznością uzasadniającą odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej jest konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Chodzi tutaj o informacje dotyczące imion i nazwisk, stanowisk służbowych oraz wyników oceny pracy konkretnych osób. Ponadto Raport zawiera dane audytora oraz szczegóły umowy na realizację audytu. Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. NSA w wyroku z 27 marca 2025r., sygn. akt III OSK 149/22 opowiedział się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ograniczył jej tylko do funkcjonariuszy publicznych. Obejmuje on każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04).
Znaczenie w sprawie ma to, że Skarżący nie domaga się udostępnienia informacji o konkretnych zatrudnionych pracownikach i oceny wykonywania przez nich pracy, ale żąda udostępnienia informacji o działalności Spółki. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu informacja dotycząca imienia i nazwiska pracownika, który w ramach obowiązków służbowych realizuje zadania publiczne oraz zakres tych obowiązków stanowi informację publiczną w świetle przywołanych regulacji u.d.i.p. Zauważyć tutaj trzeba, że NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12 dopuścił możliwość zastosowania tzw. anonimizacji danych wrażliwych tak, aby udostępnianie informacji publicznej nie naruszało wskazanych dóbr chronionych. Z możliwości tej Spółka powinna skorzystać zwłaszcza, że jednoznacznie ustawodawca zakwalifikował dokumentację przebiegu i efektów kontroli za dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Sąd nie podziela stanowiska Zarządu Spółki co do odmowy udostępnienia danych osobowych audytora. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informację publiczną (vide: wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; oraz wyrok SN z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, Nr 5, poz. 67). W praktyce orzeczniczej sądów co do zasady jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego, nie jest kwestionowana (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2317/14; 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2563/14; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2153/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 oraz I OSK 546/14). Przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu podmiot (w tym osoba fizyczna), zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, z którą wiąże się wydatkowanie środków publicznych, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. W związku z powyższym należy uznać, że dane osób (imiona i nazwiska), które zawarły umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie podlegają ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ takie działanie wiąże się bezpośrednio z gospodarowaniem majątkiem publicznym.
W badanej sprawie Zarząd Spółki odmawiając udostępnienia żądanej informacji – powołuje się także na konieczność ochrony wrażliwych informacji dotyczących strategii zarządzania i procesów operacyjnych Spółki. Ten argument nie znajduje uznania Sądu. W treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidziana została możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tym niemniej na gruncie u.d.i.p. nie ma legalnej definicji tego pojęcia. Odwołać się zatem należy do regulacji art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz.1233 z późn. zm.) który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści tego przepisu wynika zatem, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis dokonanej czynności przez podmiot, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 190/13).
Zaznaczyć też należy, że opierając decyzję na art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia - mimo podobieństw - nie są tożsame. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Zatem nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.
Ze względu na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd podkreśla, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, iż informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo gołosłowne złożenie przez Spółkę oświadczenia, iż informacje stanowią dla niej wartość ze względu na ochronę strategii zarządzania i procesów operacyjnych. Powinna wyjaśnić nie tylko dlaczego konkretne informacje posiadają dla niej określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża, ale także wykazać, jakie działania o charakterze formalnym podjęła celem jej ochrony.
Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącego w zakresie udostępnienia spornej informacji publicznej Zarząd Spółki dokona szczegółowej jego analizy z uwzględnieniem zaprezentowanej wyżej oceny prawnej, a następnie ustali, czy udostępnieniu żądanej informacji publicznej sprzeciwiają się powołane wyżej przepisy odnoszące się zarówno do prywatności osoby fizycznej jak i tajemnicy przedsiębiorcy. W przypadku poczynienia pozytywnego ustalenia, organ wyczerpująco umotywuje swoje stanowisko w decyzji, odwołując się do zastosowanych przepisów.
W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.