III SA/GL 235/24

III SA/Gl 235/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 25 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy dotyczącej pozytywnego zaopiniowania pokrycia wkładem niepieniężnym udziałów w kapitale zakładowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 stycznia 2024 r. (sygn. [...]) Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta T. (dalej: Rada, Gmina, skarżąca) z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania pokrycia udziałów w kapitale zakładowym "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wkładem niepieniężnym w całości jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz, 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP" w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust, 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g".
Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.
Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 18 grudnia 2023 r.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że jest ona niezgodna z prawem, albowiem została podjęta bez podstawy prawnej.
Zaskarżonej uchwale z dnia 14 grudnia 2023 r. (dalej: uchwała) Wojewoda zarzucił, że przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, jak również uchwała Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami i lokalami użytkowymi oraz na uchwała Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta nie mogą stanowić upoważnienia do jej podjęcia.
Wojewoda podkreślił, że Rada powołując się na wskazane uchwały własne nie wskazała konkretnego przepisu uchwały, który zawierałby upoważnienie (delegację) dla Rady Miasta T. do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie.
Organ nadzoru wskazał, że na mocy § 1 uchwały Rada Miasta T. pozytywnie zaopiniowała objęcie przez Gminę T. 12.792 (słownie: dwanaście tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt dwa) nowych udziałów, o wartości nominalnej 500,00 złotych (słownie: pięćset złotych 00/100) każdy w kapitale zakładowym "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T.
Z kolei w § 2 uchwały określiła, że: "Na pokrycie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym wnieść wkład niepieniężny o wartości 6.396.000,00 zł (słownie: sześć milionów trzysta dziewięćdziesiąt sześć tysięcy złotych), w postaci prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w T. przy ul. [...], o powierzchni użytkowej 1289,9 m2, położonej na działce o numerze [...] i powierzchni 0,1248 ha.
Zdaniem Wojewody wskazany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Mając na uwadze treść §1 i § 2 uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 14 grudnia 2023 r. nie dotyczy zasad obrotu nieruchomościami komunalnymi, ani też wyrażenia indywidualnej zgody na nabycie, zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie nieruchomości. Wobec czego przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy nie daje upoważnienia dla Rady do podjęcia uchwały w przedmiocie opiniowania pokrycia udziałów w kapitale zakładowym "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wkładem niepieniężnym.
Organ nadzoru wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. upoważnia radę do określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako dotyczących spraw majątkowych gminy przekraczających zwykły zarząd. W odróżnieniu od treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., przywołany wyżej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., nie upoważnia rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach indywidualnych. Na mocy przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. gmina jest uprawniona do określenia zasad, a więc ogólnych reguł postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów. Przy czym przez pojęcie "zasady" należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy.
Z kolei odnosząc się do treści § 2 uchwały, który stanowi, że "na pokrycie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym wnieść wkład niepieniężny o wartości 6.396.000,00zł (słownie: sześć milionów trzysta dziewięćdziesiąt sześć tysięcy złotych) w postaci prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w T. przy ul. [...], o powierzchni użytkowej 1289,9 m2, położonej na działce o numerze [...] i powierzchni 0,1248 ha", organ nadzoru stoi na stanowisku, że Rada Miasta nie posiada kompetencji do kategorycznego decydowania o wniesieniu wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku. Rada Miasta jest uprawniona wyłącznie do ewentualnego wyrażenia zgody organowi wykonawczemu do wniesienia wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości.
Nadto Wojewoda wskazał, że gospodarowanie mieniem gminnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Rada Gminy nie może zatem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, lub też wskazywać organowi właściwemu sposobu ich wykonywania, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP).
Zdaniem Wojewody organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do decydowania w kwestii przeznaczania bądź zakazu przeznaczania określonych nieruchomości do zbycia, ponieważ zgodnie z brzmieniem powyższych przepisów, jak i art. 25 ust. 1 u.s.g. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) gospodaruje nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości.
W kontekście twierdzenia Gminy, że przedmiotem uchwały jest wyrażenie zgody przez Radę Miasta na zbycie opisanej w uchwale nieruchomości, organ nadzoru podkreślił, że nawet brak jest w przedmiocie wyrażenia zgody jakiejkolwiek informacji w uzasadnieniu do uchwały.
Organ nadzoru podkreślił, że intencji Rady Miasta T. w zakresie treści i charakteru podejmowanej uchwały nie można domniemywać. W praktyce uchwała nie może podlegać dowolnej interpretacji w zależności od czytającego, co oznaczać by mogło możliwość różnej interpretacji omawianego postanowienia uchwały.
Odnosząc się do powołania się przez stronę w wyjaśnieniach na dwa rozstrzygnięcia nadzorcze w podobnych sprawach to organ nadzoru wskazał, że wydane rozstrzygnięcia dotyczą innego stanu prawnego i faktycznego, aniżeli występuje w przedmiotowej sprawie.
Konkludując, organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała w jego ocenie została podjęta z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2024 r. (sygn. [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca Gmina postawiła Wojewodzie Śląskiemu zarzut naruszenia:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. [...] z późn. zm.) polegający na błędnym uznaniu, że Uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 14 grudnia 2023 r. nie dotyczyła wyrażenia indywidualnej zgody na zbycie nieruchomości, a Rada Miasta w sposób kategoryczny zadecydowała o wniesieniu wkładu niepieniężnego do spółki w postaci prawa własności nieruchomości, w konsekwencji czego miało dojść do przekroczenia kompetencji organu stanowiącego, co stanowiło istotne naruszenie prawa, podczas gdy w istocie Rada Miasta T. w podjętej Uchwale wyraziła Prezydentowi Miasta, na jego wniosek, zgody na aport nieruchomości do spółki, a organ wykonawczy, dysponując zgodą i w ramach swoich uprawnień związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym - dokonał przeniesienia własności nieruchomości zgodnie z
treścią Uchwały,
2. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 14 grudnia 2023 r. jest sprzeczna z prawem i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności,
3. art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez brak jego zastosowania na skutek błędnego przyjęcia, że Uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 14 grudnia 2023 r., w szczególności w zakresie § 2-5 Uchwały, nie narusza prawa w sposób nieistotny.
Mając na uwadze powyższe wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,
ewentualnie; w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1:
2. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie odnoszącym się do § 2-5 Uchwały,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Gmina m.in. wskazała, że mając na uwadze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawach o sygn. akt III SA/GI 623/23 oraz sygn. akt III SA/GI 625/23, liczy się z brakiem uwzględnienia w/w stanowiska przez Sąd. Wyjaśniając wskazuje jedynie, że w momencie podejmowania badanej Uchwały w/w wyroki nie były jeszcze prawomocne, jak również że nie dysponowała jeszcze pisemnym uzasadnieniem w/w orzeczeń.
Zdaniem skarżącej w istocie Rada Miasta T. wyraziła zgodę Prezydentowi Miasta na zbycie nieruchomości poprzez wniesienie jej w formie aportu do spółki, a to z następujących względów:
- w podstawach prawnych Uchwały powołane są odpowiednie przepisy ustawy oraz prawa miejscowego, stanowiące podstawę takiego działania tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz uchwalona na tej podstawie Uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami i lokalami użytkowymi - stanowiąca o zasadach m.in. zbywania nieruchomości.
Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 Uchwały z dnia 25 sierpnia 2016 r., Prezydent Miasta T. nie może bez zgody Rady Miasta T. zbywać nieruchomości, której cena przekracza kwotę pięćdziesiąt tysięcy euro.
Skarżąca wskazała iż, w podstawach prawnych badanej uchwały nie powołano konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały z dnia 25 sierpnia 2016 r. (§ 3 ust. 2), stanowiącej zasady m.in. zbywania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. - jednakże najistotniejsze, że taka podstawa prawna istniała w momencie podejmowania uchwały. Brak powołania dokładnego przepisu w podstawach prawnych uchwały, zgodnie z jednolitym orzecznictwem, nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.
W ocenie skarżącej w istocie Rada Miasta T. wyraziła zgodę organowi wykonawczemu na wniesienia do spółki wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości, a nie jak twierdzi organ nadzoru, że doszło do kategorycznego zadecydowania o wniesieniu wkładu niepieniężnego do spółki.
Skarżąca wskazała, iż w przedmiotowej sprawie konieczne było uzyskanie zgody rady gminy na zbycie nieruchomości (co w istocie nastąpiło), albowiem zgodnie z ustalonymi zasadami - Prezydent Miasta T. nie może bez zgody Rady Miasta T. zbywać nieruchomości, której cena przekracza kwotę pięćdziesiąt tysięcy euro (§ 3 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami i lokalami użytkowymi).
Skarżąca zaakcentowała, że pomimo użycia w § 2 Uchwały kategorycznego sformułowania "wnieść wkład niepieniężny". Rada Miasta nie posiada żadnych instrumentów prawnych, aby wyegzekwować wykonanie tej czynności od Prezydenta Miasta ponieważ to Prezydent Miasta, na podstawie powołanych przez organ nadzoru art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonuje czynności gospodarowania mieniem komunalnym (nieruchomościami) - ale po uprzednim uzyskaniu zgody Rady Miasta, jeśli jest wymagana (a w przedmiotowej sprawie była).
Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowa Uchwała, o określonej treści, została podjęta na wniosek Prezydenta Miasta. Tym samym to organ wykonawczy, władny do zadysponowania nieruchomością, rozstrzygnął o sposobie jej zbycia, gdyż to on przygotował projekt Uchwały i zawnioskował o jej podjęcie. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru § 2 Uchwały stanowiący de facto o wyrażeniu zgody na dokonanie określonego (co do sposobu, a nawet podmiotu) zbycia nieruchomości, nie stanowi nieodpuszczalnego przeniesienia kompetencji organu wykonawczego gminy na organ stanowiący prawo, gdyż w takim przypadku faktycznie o treści i charakterze tej czynności zadecydował organ wykonawczy, działając w granicach swojego ustawowego upoważnienia
Skarżąca podkreśliła, iż na wcześniejszej sesji Rady Miasta T. tj. w dniu 30 listopada 2023 r. podjęto uchwałę o tożsamym brzmieniu co badana Uchwała, a mianowicie Uchwałę nr [...] z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania pokrycia udziałów w kapitale zakładowym M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wkładem niepieniężnym, która w § 2 również stanowiła; "Na pokrycie udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym wnieść wkład niepieniężny o łącznej wartości 1.459.883,00 zł (słownie: jeden milion czterysta pięćdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset osiemdziesiąt trzy złote), w postaci prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...] o numerze ewidencyjnym [...] i powierzchni 1,2352 ha".
Skarżąca przyznała, że § 2 Uchwały, celem uniknięcia wątpliwości, powinien być sformułowany w taki sposób, iż "wyraża się zgodę na pokrycie udziałów (...)" albo "wyraża się zgodę na zbycie nieruchomości (...)", jednak zaprezentowana w niniejszej skardze interpretacja użytego sformułowania § 2 Uchwały wraz z powołanymi w jej treści podstawami prawnymi, jak również pozostałe okoliczności przedmiotowej sprawy, nie pozwalają na przyjęcie, iż § 2 Uchwały (a w konsekwencji również § 3-5) wymagały reakcji organu nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej § 2-5 kwestionowanej Uchwały co najwyżej winny zostać uznane za przepisy nieistotnie naruszające prawo.
W ocenie skarżącej okoliczności sprawy oraz przedmiotowa argumentacja wskazuje, iż przedmiotowa Uchwała, szczególnie w zakresie § 2-5:
- może być stosowana i tolerowana w demokratycznym państwie prawa,
- nie narusza przepisów wyznaczających kompetencje do jej podjęcia,
- nie narusza przepisów powołanych podstaw prawnych,
- nie narusza przepisów ustrojowych - z uwzględnieniem argumentacji zawartej w pkt II i III skargi,
- nie narusza przepisów prawa materialnego,
- nie narusza przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Nadto w ocenie skarżącej nie sposób przyjąć, że przedmiotowa Uchwała, szczególnie w zakresie § 2-5, zawiera wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego
Zdaniem skarżącej wbrew twierdzeniem organu, nie doszło również do naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zadań i kompetencji organu stanowiącego. W istocie bowiem Rada Miasta T. w podjętej Uchwale wyraziła Prezydentowi Miasta, na jego wniosek, zgody na zbycie nieruchomości poprzez wniesienie jej w formie wkładu niepieniężnego do spółki, a organ wykonawczy, dysponując zgodą i w ramach swoich uprawnień związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym - dokonał przeniesienia własności nieruchomości zgodnie z treścią Uchwały.
Zarzuciła także naruszenie art. 91 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.
Skarżąca podniosła również, że od dnia podjęcia uchwały z 25 kwietnia 2002 r. podjęte zostało kilkadziesiąt uchwał w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółek z udziałem Gminy, a także kilka w sprawie obniżenia kapitału zakładowego oraz zaopiniowania zbycia udziałów posiadanych przez Gminę w spółkach prawa handlowego, których zgodność z prawem nie została zakwestionowana.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej. (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20).
Bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2024 r. (sygn. [...]) o stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia 14 grudnia 2023 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania pokrycia udziałów w kapitale zakładowym "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wkładem niepieniężnym, w całości,
Zwrócić uwagę należy na art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie zatem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Natomiast według art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.
Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe przepisy dostrzec trzeba, że na sesji w dniu
Na sesji w dniu 14 grudnia 2023 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie pozytywnego zaopiniowania pokrycia udziałów w kapitale zakładowym "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wkładem niepieniężnym.
Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.
Spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy Rada Miasta T. miała podstawę prawną do podjęcia uchwały. W ocenie Wojewody Śląskiego nie posiadała jej, ponieważ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi o wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie daje on upoważnienia do stanowienia uchwał w indywidualnych sprawach, a jedynie do przyjęcia uchwały w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Przystępując do badania sprawy zauważyć trzeba, że uchwała będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz uchwały z 25 sierpnia 2016 r. i uchwały z 25 kwietnia 2002 r. Jak wynika z 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie – o czym stanowi 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. W katalogu tych spraw uwzględnione zostało określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt. 2 lit. g u.s.g.). Przepisy u.s.g. nie definiują pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu ani nie statuują ramowych warunków uchwały dotyczącej wspomnianych zasad. Sformułowanie to jest na tyle zrozumiałe, że interpretacja nie nasuwa większych wątpliwości. Pod pojęciem "zasad" rozumie się bowiem zwykle pewne: podstawy, warunki czy reguły (vide: Mały Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.) (wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3307/15) i oznacza konieczność ustalania ogólnych norm postępowania (zasad), którymi powinien kierować się organ gminy przy wnoszeniu, cofaniu, zbywaniu udziałów i akcji. Normy te wprawdzie mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować charakter generalny (wyrok WSA w Poznaniu z 1 września 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1023/04). Także w orzecznictwie NSA dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa w przepisach ustawy, przyjmuje się, iż "sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie (wyrok NSA z 19 maja 2000 r., sygn. akt III SA 431/00; wyrok NSA we Wrocławiu z 6 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 797/02). W innym orzeczeniu NSA wskazuje, że przepis daje upoważnienie organowi stanowiącemu, jakim jest rada gminy jedynie do ustalania zasad czyli ogólnych norm postępowania, którymi organ wykonawczy powinien się kierować w danych okolicznościach. Niewątpliwie zasady ustalone przez radę gminy powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie do wielu powtarzalnych sytuacji. Niezbędne jest zatem ich kategoryczne sformułowanie i powinny zachować charakter generalny (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00, opubl. w OWSS z 2002 r., nr 4, poz. 101).
Analogicznie też należy rozumieć pojęcie "zasad" występujące w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przewidującym możliwość wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Zasady te bowiem również musi cechować pewna doza ogólności (wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3307/15). Do uchwał rady gminy w sprawie gospodarowania mieniem można zaliczyć uchwały podejmowane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, a więc dotyczące zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 18). Także na gruncie orzecznictwa sformułowano pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie wnoszenia, cofania zbywania udziałów i akcji przez zarząd należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 25/06, por. wyrok NSA we Wrocławiu z 6 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 797/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 12).
Zdaniem Sądu zgodzić się należy z Wojewodą Śląskim co do tego, że gospodarowanie mieniem gminnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. pozwala organowi wykonawczemu gminy na samodzielne podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy, bez uzyskania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. W związku z czym Rada Gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, lub też wskazywać organowi właściwemu sposobu ich wykonywania, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. W konsekwencji należy uznać, że organ stanowiący nie posiada kompetencji do decydowania w kwestii przeznaczania bądź zakazu przeznaczania określonych nieruchomości do zbycia, ponieważ zgodnie z brzmieniem powyższych przepisów, jak i art. 25 ust. 1 ustawy to wójt (burmistrz, prezydent miasta) gospodaruje nieruchomościami należącymi do gminnego zasobu nieruchomości.
W tym miejscu należy wskazać na zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta) - w sposób przykładowy wymienione zostały w art. 30 ust. 2 u.s.g. Wśród nich uwzględnione zostało gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, a więc wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta. Natomiast kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Jedną z nich określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. – jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta.
Z porównania zakresu przytoczonych przepisów wynika po pierwsze, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 457/07). Określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta może dotyczyć konkretnych sytuacji, jednakże powinno mieć charakter generalny, ponieważ uchwała o charakterze indywidualnym narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00).
Ponadto, nie budzi żadnych wątpliwości, iż na mocy tego przepisu gmina jest uprawniona jest do utworzenia m.in. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie w wyroku z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/20, według którego kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w u.s.g. wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów, kapitał zakładowy i jego podział na poszczególne udziały o określonej wartości, jak też sposób jego pokrycia należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Reasumując przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na powyższe w drodze indywidualnych uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA Wr 2716/00; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r., III SA/Wr 457/07).
Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. dokonuje podziału kompetencji dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, jak też określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, to jakiekolwiek materialne odstępstwa od nich muszą być traktowane jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00, wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/20). Przywołane przepisy ustaw ustrojowych mają ten skutek, że sprawy objęte właściwością organów stanowiących nie mogą być przejmowane przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ oświadczenia woli w zakresie tych spraw wymagają zawsze odpowiedniej uchwały organu stanowiącego (zob. S. Dudzik, Wnoszenie mienia gminnego do spółek handlowych oraz nadzór nad jego wykorzystaniem, Samorząd Terytorialny 1993, nr 5, s. 17).
Podnieść należy, że określone czynności prawne organów wykonawczych w odniesieniu do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego – na co zwrócił uwagę B. B. - legitymizuje ich zgodność nie tylko z właściwą ustawą ustrojową oraz przepisami ustawy o gospodarce komunalnej, lecz także stosownymi uchwałami ich organów stanowiących. Do organów wykonawczych (z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 art. 12 u.g.k.) należy obok wykonywania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego gospodarowanie mieniem komunalnym, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów, a także składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, powiatu i województwa. Czynności te wykonuje w imieniu gminy – jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie lub wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.) (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 12, LEX).
Sąd przychyla się do argumentów organ nadzoru, że Rada Miasta nie posiada kompetencji do kategorycznego decydowania o wniesieniu wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku ponieważ Rada Miasta jest uprawniona wyłącznie do ewentualnego wyrażenia zgody organowi Wykonawczemu do wniesienia wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych powyżej wywodów Sądu, Rada Miejska w T. podejmując kwestionowaną uchwałę działała bez podstawy prawnej. Nie mógł jej stanowić przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. Kompetencja Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wynikała również, z treści uchwały Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami i lokalami użytkowymi oraz uchwały z 25 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta.
Sąd podzielił zatem w pełni stanowisko Wojewody Śląskiego, iż Rada Miejska w T. działała bez umocowania ustawowego, co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 22 listopada 2023r., o sygn. akt III SA/Gl 625/23 oraz w wyroku z 27 listopada 2023r., o sygn. akt III SA/Gl 624/23, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne - przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne - wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.