III SA/GL 231/25

III SA/Gl 231/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1818
art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych ( Dz. U. 2019 poz. 1818)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer,, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 2025r. nr NPII.4131.1.1014.2024 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta R. nr [...] z 28 listopada 2024r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Centrum Usług Społecznych w R. przez przekształcenie MOPS w R. w części tj. w zakresie § 4 uchwały jako sprzecznej z art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 12 ustawy o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych.
W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta określając w § 4 zadania, które będą realizowane przez CUS naruszyła art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Z ww. przepisów wynika bowiem, że gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tworząc taką jednostkę, organ stanowiący nadaje jej statut i określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.
Również art. 12 ustawy o realizowaniu usług społecznych stanowi, że rodzaj i zakres zadań, w tym usług społecznych, przekazanych do realizacji centrum oraz szczegółową organizację centrum określa statut centrum nadany przez radę gminy w drodze uchwały.
W kwestionowanym przez Wojewodę § 4 uchwały Rada Miasta wymieniła zadania, przekazane do realizacji CUS. Natomiast – jak wynika z cytowanych przepisów ustawowych – kwestie dotyczące rodzaju i zakresu zadań realizowanych przez Centrum powinny być uregulowane w statucie, a nie w akcie erekcyjnym. Nadto przepis stanowiący podstawę do utworzenia jednostki nie zawiera upoważnienia dla Rady Miasta do określenia tych zadań. Zatem określając je w uchwale o utworzeniu jednostki, Rada Miasta naruszyła prawo w sposób istotny.
W skardze na to rozstrzygnięcie strona zarzuciła naruszenie:
- art. 10 pkt 1 ustawy o realizowaniu usług społecznych poprzez jego niezastosowanie,
- art. 12 ustawy poprzez jego błędną wykładnię,
- art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta określając zadania przekazywane CUS przekroczyła delegację ustawową, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym skorzystaniem przez organ z uprawnień nadzorczych.
W oparciu o ww. zarzuty, strona wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że organ pominął treść i znaczenie przepisu szczególnego, jakim jest art. 10 pkt 1 ustawy o realizowaniu usług społecznych, zgodnie z którym warunkiem utworzenia CUS jest przekazanie mu do realizacji wszystkich zadań, w tym usług społecznych, realizowanych dotychczas przez ośrodek pomocy społecznej oraz wybranych i nierealizowanych przez ośrodek do dnia utworzenia CUS z co najmniej dwóch zakresów, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Zatem w świetle treści art. 10 ust. 1 ustawy bez przekazania zadań CUS w akcie erekcyjnym nie dochodzi do skutecznego utworzenia jednostki. Natomiast nadanie jednostce statutu nie jest możliwe bez jej wcześniejszego utworzenia. Art. 10 ust. 1 ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 12 ust. 1 ufp. Skarżący zarzucił, że art. 10 ust. 1 z przekazania zadań czyni warunek utworzenia centrum, a organ nadzoru pominął treść tego przepisu, co legło u podstaw wydania błędnego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał swe stanowisko, że zakres zadań Centrum powinien być uregulowany w statucie.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2024r. pod poz. 8625 została publikowana uchwała nr PR.0007.199.2024 Rady Miasta Ruda Śląska z 28 listopada 2024 r. w sprawie nadania statutu Centrum Usług Społecznych w Rudzie Śląskiej, a do której załącznik stanowi Statut Centrum, określający w §§ 6-8 szczegółowy zakres zadań CUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: ppsa.
Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024, poz. 1465) – dalej powoływana jako usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnia nieistotne naruszenie prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, od takiego naruszenia, które powoduje jej nieważność, czyli a contrario do naruszeń nieistotnych – musi to być naruszenie istotne.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Założeniem, które należy poczynić na wstępie jest, że ustawodawca jest racjonalny, zatem nie może zaprzeczać sobie, wypowiadać się bez potrzeby lub w sposób niezupełny, formułować twierdzeń niecelowych lub bezsensownych, a wydawane akty prawne winny tworzyć spójny i wewnętrznie niesprzeczny system.
Tadeusz Kuczyński w publikacji "Zasada racjonalnego prawodawcy a systemowa regulacja niektórych instytucji prawa pracy" (Roczniki Administracji i Prawa, 2021, XXI, z. specjalny: s. 95-106, https:// rocznikiadministracjiiprawa.publisherspanel.com) stwierdził, że w założeniu o racjonalności prawodawcy "Przyjmuje się (...), że ustawodawca, stanowiąc normy prawne, kieruje się w swym działaniu określoną wiedzą i określonym systemem ocen, że każdy przepis jest wydawany celowo, zawierając przynajmniej jakiś fragment ustanawianej w ten sposób normy postępowania, że w przepisach nie są ustanawiane normy radykalnie ze sobą sprzeczne, ani też normy niemożliwe do zrealizowania albo realizowane przez jakie bądź zachowanie adresata, że wydawane przepisy nie zawierają norm radykalnie niezgodnych prakseologicznie, tzn. takich, że skutki zrealizowania jednych niweczyłyby skutki zrealizowania innych."
Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 1530) – dalej ufp, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1 (właściwy do jej utworzenia, połączenia i likwidacji – przyp. Sądu), nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.
Wymogom tym Miasto sprostało, gdyż dwiema kolejnymi uchwałami podjętymi na sesji 28 listopada 2024r. odpowiednio utworzyło CUS przez przekształcenie MOPS oraz nadało tej jednostce statut.
Natomiast stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. z 2019r., poz. 1818) – dalej powoływana jako ustawa, Centrum może zostać utworzone dla jednej gminy i w takim przypadku tworzy się je przez przekształcenie funkcjonującego w gminie ośrodka pomocy społecznej w centrum.
W myśl art. 10 pkt 1 ustawy, warunkiem utworzenia centrum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 (a więc utworzonego dla jednej gminy – przyp. Sądu) - jest przekazanie do realizacji centrum wszystkich zadań, w tym usług społecznych, realizowanych dotychczas przez ośrodek pomocy społecznej oraz wybranych i nierealizowanych przez ośrodek pomocy społecznej do dnia utworzenia centrum usług społecznych z co najmniej dwóch zakresów, o których mowa w art. 2 ust. 1.
Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego warunek, to:
1. «czynnik, od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś»
2. «zastrzeżenie w umowie, od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś»
3. «we wnioskowaniu implikacyjnym: stan rzeczy, który musi zajść, aby mógł zaistnieć inny stan rzeczy».
Z powyższego wynika, że rację ma skarżący twierdząc, że zawarcie w akcie o utworzeniu CUS regulacji o przekazaniu mu wszystkich zadań dotychczas realizowanych przez MOPS jest czynnikiem, od którego uzależnione jest powstanie tej jednostki. Taki warunek sformułował racjonalny ustawodawca wiedząc przecież, że organ stanowiący niezależnie od powołania jednostki winien także uchwalić statut określający zakres zadań centrum.
W sprawie spełniony został także wymóg wynikający z art. 12 ustawy, stanowiącego, że rodzaj i zakres zadań, w tym usług społecznych, przekazanych do realizacji centrum oraz szczegółową organizację centrum określa statut centrum nadany przez radę gminy w drodze uchwały, jako że – jak już wspomniano – na tej samej sesji Rada Gminy pojęła uchwałę o charakterze aktu prawa miejscowego, w której nadała statut CSU, szczegółowo określający m.in. rodzaj i zakres powierzonych mu zadań.
Z powyższego wynika, że przyjęte przez Gminę rozwiązanie z jednej strony w pełni realizuje wymogi wynikające z art. 10 i 12 ustawy, jak i z art. 12 ufp. Respektuje także zasadę racjonalności ustawodawcy, który z jednej strony przewidział przekazanie zadań MOPS jako warunek utworzenia centrum, a takie utworzenie następuje wszak w trybie uchwały "zwykłej", z drugiej zaś – konieczność określenia rodzaju zadań w statucie jednostki, który zostaje nadany w trybie aktu prawa miejscowego.
Dlatego nie jest zasadny zarzut Wojewody jakoby Rada Miasta nie posiadała kompetencji do uregulowania zakresu zadań CSU w uchwale o jego utworzeniu poprzez przekształcenie MOPS. Skoro zgodnie z wcyt. przepisami usg i ufp to Rada Miasta jest wyłącznie właściwa do utworzenia jednostki budżetowej, a warunkiem tego utworzenia jest przekazanie nowoutworzonej jednostce wszystkich zadań MOPS, to tylko organ dokonujący tego utworzenia jest właściwy do określenia zadań jednostki.
Końcowo zauważyć należy, że - w ocenie Sądu - dopiero oddalenie skargi Miasta a w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego skutkowałoby funkcjonowaniem w obrocie prawnym uchwały naruszającej prawo w sposób istotny, bo nie zawierającej koniecznego, przewidzianego ustawą elementu, jakim jest przekazanie do utworzonej jednostki wszystkich zadań realizowanych dotychczas przez ośrodek pomocy społecznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 ppsa Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.