III SA/Gl 231/22

III SA/Gl 231/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 654/23 - Wyrok NSA z 2024-07-30
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 35 ust.3, art. 48 ust. 1, art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Miedźno z dnia 26 listopada 2019 r. nr 97/XII/2019 w przedmiocie nadania statutu jednostce pomocniczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 4 ust. 4; - § 4 ust. 11 w części określonej słowami "sołtys lub w przypadku jego nieobecności:"; - § 5 ust. 1 w części określonej słowami "sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz"; - § 5 ust. 3 pkt 1 w części określonej słowami "i prowadzenie"; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Skargą z 2 lutego 2022 r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 97/XII/2019 Rady Gminy Miedźno z 26 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Władysławów - w całości, jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Jako podstawę prawną skargi wskazał art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: p.p.s.a.).
Organ nadzoru stwierdził, że na sesji 26 listopada 2019 r. Rada Gminy Miedźno przyjęła uchwałę Nr 97/XII/2019 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Władysławów. W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.
W ocenie Wojewody uchwalony statut sołectwa nie reguluje wszystkich wymaganych prawem zagadnień. Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ nie precyzuje w statucie zadań organu jednostki pomocniczej, jakim jest zebranie wiejskie. Jedynie w § 4 ust. 13 statutu posłużyła się lakonicznym sformułowaniem, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa'". W uchwale brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań zebrania wiejskiego. Tym samym uchwała Rady Gminy została pozbawiona elementu obligatoryjnego wpływającego na legalność całego aktu prawnego.
Wojewoda za istotne naruszenie prawa uznał także § 5 ust. 3 pkt 5 statutu "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej"; § 5 ust. 1 statutu "Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, w skład której wchodzą sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz 5 członków (...)" oraz § 5 ust. 2 statutu "Pracą rady sołeckiej kieruje sołtys". Zdaniem Wojewody oznacza to, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nie precyzuje na czym "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady - skoro jest to organ, który ma wspierać jego działania. W konsekwencji przyjęte przez Radę Gminy w § 5 ust. 1 statutu rozwiązanie przewidujące, że sołtys jest przewodniczącym rady sołeckiej narusza przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. W przekonaniu organu nadzoru należy oddzielić uprawnienie do zwoływania i prowadzenia posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej.
Wojewoda za istotne naruszenie prawa uznał także § 5 ust. 6 statutu, według którego do zadań rady sołeckiej należy m.in.: wydawanie opinii i stanowisk w sprawach dotyczących sołectwa (pkt 2), przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego (pkt 3), współdziałanie w realizacji uchwał zebrania wiejskiego (pkt 4), przygotowywanie wniosków do projektu budżetu gminy (pkt 5), inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa (pkt 6). Z uwagi na brak samoistnych kompetencji ww. regulacje zawarte w statucie, dotyczące rady sołeckiej nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru wsparł się orzecznictwem sądów administracyjnych.
Wątpliwości organu nadzoru co do zgodności z prawem dotyczą także regulacji określonej w § 5 ust. 7 statutu o treści "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykła większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu".
Zdaniem Wojewody przepisy § 4 ust. 4 i ust. 5 statutu naruszają art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Uzależnienie uprawnienia do udziału w zebraniach wiejskich od zainteresowania sprawami sołectwa oraz uprawnienia do głosowania na zebraniu wiejskim od bycia pełnoletnim mieszkańcem sołectwa posiadającym prawo wyborcze, stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda zaznacza, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednakże jego zdaniem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują. Jednocześnie wskazał, że pojęcie "zainteresowani sprawami sołectwa" jest niejasne i nieostre.
Za niezgodny z przepisami prawa Wojewoda uznał również § 4 ust. 11 statutu "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys łub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką." W ocenie organu nadzoru przepis ten narusza art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wyraźnie odróżnił funkcję uchwałodawczą zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego sołectwa, jakim jest sołtys. Nieuprawnionym jest zatarcie ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectw: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys). Tym samym także § 5 ust. 3 pkt 1 statutu w zakresie prowadzenia zebrania wiejskiego jest niezgodny z prawem.
Organ nadzoru stwierdził także niezgodność z prawem § 6 ust. 4 statutu, w którym przyjęto, że "Prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa". Regulacja statutu w powyższym zakresie stanowi modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania." Według Wojewody przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Natomiast ich modyfikacja, czy powtórzenie może wypaczyć ich sens.
Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia w § 14 ust. 2 statutu sołectwa unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej, gdyż pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Wojewoda wyszedł z założenia, że akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, nie może zawierać norm niedookreślonych czy niedefiniowalnych, z których zaistnieniem wiążą się określone w jego treści sankcje. Sytuacja taka bowiem wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej i nie pozwala na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją.
Ponadto organ nadzoru przypomniał, że z art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Natomiast pojęcia zarządzania, korzystania i rozporządzania, o których mowa w art. 48 ust. 1 zd. 1 u.s.g., należą do sfery prawa cywilnego. Pojęcie rozporządzania, określone w art. 48 ust. 1 u.s.g., ustawodawca ogranicza tylko do dochodów z przydzielonego mienia. W pojęciu tym, w opinii organu nadzoru, nie mieści się regulacja zawarta w § 20 ust. 3, § 22 oraz § 23 ust. 4 statutu.
W rozdziale 8 statutu, zatytułowanym Zakres i formy kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów sołectwa, Rada podjęła próbę uregulowania dyspozycji wynikającej z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., z którego to przepisu wynika, że statut jednostki pomocniczej określać ma w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Treść § 24 ust. 5 statutu wzbudziła zastrzeżenia organu nadzoru. Stosownie do ww. przepisu "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia uchwały". Organ nadzoru wskazał, że powyższy zapis jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (tj. np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Takie konstruowanie przepisów prawnych, zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Ponadto nie wskazano terminu, w jakim należy dokonać tych czynności. Statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego winien być zredagowany w sposób czytelny, jasny i precyzyjny, nie mający zapisów rodzących trudności interpretacyjne. Z tych przyczyn wadliwie została wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.
Wskazane wady organ nadzoru zaliczył do istotnych naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości.
Odnosząc się do zarzutu braku wyznaczenia zadań zebrania wiejskiego Gmina wskazała jego bezzasadność, ponieważ zostało określone w statucie, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa. Natomiast zadania sołectwa zostały określone przez Radę Gminy w § 2 ust. 1 statutu w postaci katalogu zamkniętego. Wyznaczono też wyraźnie formę ich wykonywania. Poza tym zebranie wiejskie jako zebranie wszystkich osób zainteresowanych sprawami sołectwa może także być platformą do dyskusji i rozważań nad różnymi sprawami ważnymi dla sołectwa, które to dyskusje nie kończą się wydaniem przez zebranie wiejskie wiążącej uchwały. Rada Gminy przewidziała taką możliwość, wskazując w § 4 ust. 13 pkt 2 statutu, że zebranie wiejskie rozpatruje inne sprawy (inne niż zadania, w których zgodnie z pkt 1 podejmuje uchwały) ważne dla sołectwa. Nie oznacza to jednak kreowania po stronie zebrania wiejskiego upoważnienia do podejmowania uchwał w przedmiotowych sprawach. § 4 ust. 13 pkt 1 statutu wyraźnie bowiem wskazuje w jakich sprawach zebranie wiejskie podejmuje uchwały. Zebranie wiejskie swoją wolę wyraża jedynie w formie uchwał i nie ma możliwości jej wyrażania wobec innych organów sołectwa. Zebranie wiejskie jako wyraz demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym może stanowić platformę do wymiany poglądów pomiędzy mieszkańcami w sprawach ważnych dla sołectwa. Stąd też nie ma podstaw stanowisko Wojewody, że tym samym przyznano zebraniu wiejskiemu nieograniczony zakres uprawnień, co prowadzi do braku zamkniętego katalogu zadań zebrania wiejskiego. Zaskarżona regulacja w żaden sposób nie umożliwiałaby przekazywania organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, czy to przez radę gminy, czy to przez organ wykonawczy gminy, a to właśnie taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.
Co do zarzutu organ nadzoru dotyczącego legalności pełnienia funkcji przewodniczącego rady sołeckiej i wchodzenie w jej skład przez sołtysa, w ocenie Gminy żaden przepis nie zabrania łączenia funkcji sołtysa z członkostwem w radzie sołeckiej oraz przewodniczeniem radzie sołeckiej. Fakt, że rada sołecka ma za zadanie wspierać działalność sołtysa w żaden sposób nie powoduje, że sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej czy też przewodniczyć jej obradom. Rada sołecka nie ma za zadanie sprawować kontrolę czy też wykonywać nadzór nad działaniami sołtysa, a jedynie go wspierać. Taka działalność w żadnym wypadku nie kreuje sprzeczności interesów.
Za nieuzasadniony Gmina uznała zarzut Wojewody, że naruszeniem prawa jest określenie zadań rady sołeckiej. Fakt, że rada sołecka nie jest organem sołectwa nie oznacza zakazu uregulowania zadań rady sołeckiej w statucie. Zakres zadań rady sołeckiej, oznaczony w statucie w żadnym stopniu nie wykracza poza zakres działań, które przewidział dla niej ustawodawca - czyli wspierania działalności sołtysa. Ustawodawca określając zakres spraw, które powinny zostać uregulowane w statucie w art. 35 ust. 3 u.s.g. użył sformułowania "w szczególności" co oznacza, że w statucie mogą znajdować się także uregulowania które nie zostały wprost wskazane w art. 35 ust. 3 u.s.g. W związku z powyższym zarzut Wojewody o braku zgodności § 5 ust. 6 z u.s.g. Gmina uznała za niezasadny.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu organu nadzoru, dotyczącego § 4 ust. 4 i ust. 5 statutu, które - zdaniem organu - naruszają art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez fakt, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła w nich prawo do uczestnictwa w zebraniu wiejskim oraz głosowaniu na nim, Gmina wskazała, że § 4 ust. 4 Statutu "Prawo do udziału w zebraniach wiejskich mają wszyscy zainteresowani sprawami sołectwa" w żaden sposób nie ogranicza katalogu osób mogących wziąć udział w zebraniu wiejskim. Sformułowanie to oznacza, że każdy może wziąć udział w zebraniu wiejskim, gdyż sama chęć udziału w zebraniu wiejskim automatycznie oznacza zainteresowanie sprawami sołectwa. Sformułowanie to nie oznacza ograniczenia katalogu osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim do "osób zainteresowanych sprawami sołectwa" a oznacza jedynie, że każdy kto jest zainteresowany udziałem w zebraniu wiejskim (na którym rozstrzygane są kwestię związane ze sprawami sołectwa) może w takim zebraniu wziąć udział, o ile ma taką wolę.
Odnosząc się natomiast do treści § 4 ust. 5 statutu w ocenie Gminy ograniczenie prawa do głosowania na zebraniu wiejskim do pełnoletnich mieszkańców sołectwa posiadających prawo wyborcze nie stanowi przekroczenia kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Takie ograniczenie jest całkowicie uzasadnione, nie wszyscy bowiem mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co oznacza, że w ramach prawnych dotyczących jego działania niezbędne jest uwzględnienie całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Kodeks wyborczy przewiduje też przypadki pozbawienia czynnego prawa wyborczego w konkretnych sytuacjach. Wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej, w związku z czym prawidłowość wprowadzania takich ograniczeń co do zasady nie budzi wątpliwości w doktrynie oraz orzecznictwie. Takie regulacje prawa do udziału w sprawowaniu władzy publicznej są w pełni zgodne z postanowieniami Konstytucji RP. Skoro więc wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. W żadnym wypadku nie można ich uznać za zbyt dotkliwe lub nieuzasadnione w demokratycznym państwie prawa.
W ocenie Gminy właściwym jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej. Przede wszystkim zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez Radę Gminy. Gdyby nie doszło do utworzenia sołectwa i przekazania określonych zadań jednostce pomocniczej, to pozostałyby one w kompetencji Rady Gminy. W obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien dotyczyć tego samego kręgu osób uprawnionych z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie Radzie Gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, zgodnie z którą ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej Gmina przywołała przeciwne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 245/13. (Winno być: II OSK 2456/13).
Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczył § 4 ust. 11 statutu, zgodnie z którym zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką. Zdaniem Gminy kwestie przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie zostały uregulowane w ramach materii ustawowej, a zatem pozostawiono je do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa i tym samym uznania, że postanowienia § 4 ust. 11 i w konsekwencji § 5 ust. 3 pkt 1 statutu są niezgodne z prawem. W szczególności nie naruszają one - przynajmniej w istotny sposób - jakichkolwiek przepisów u.s.g.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści § 6 ust. 4 statutu Gmina wskazała, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W związku z tym Gmina była uprawniona do wprowadzenia regulacji dotyczącej wyboru sołtysa.
Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczył § 14 ust. 2 statutu, który przewiduje możliwość odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej, gdyż uznał przesłankę "utraty zaufania społecznego w opinii publicznej" za nieostrą i wprowadzającą uznaniowość w stosowaniu normy prawnej. Nie zgadzając się z argumentacją Wojewody Gmina wyjaśniła, że odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej dokonuje się w trybie i na zasadach przewidzianych dla ich wyboru. Podniosła, że zaufanie społeczne, choć jest kategorią, która może być trudna do uchwycenia w niektórych warunkach, to jednak urzeczywistnia się poprzez poparcie dla działań podejmowanych przez sołtysa lub członka rady sołeckiej. Zaufanie społeczne oznacza poparcie większości społeczeństwa dla działań podejmowanych przez organy publiczne i to społeczeństwo powinno decydować, czy dalej oczekuje wykonywania funkcji przez sołtysa czy też członka rady sołeckiej. Brak poparcia dla działań osób sprawujących te funkcje ujawni się w wyniku głosowania nad odwołaniem sołtysa lub członka rady sołeckiej. Nie można zatem stwierdzić, że norma § 14 ust. 2 statutu jest niejasna i tym samym niemożliwa do zastosowania. Nawet gdyby uznać słuszność omawianego powyżej zarzutu organu nadzoru to w żadnym wypadku nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a jedynie w części objętej § 14 ust. 2 Statutu w zakresie słów "lub utraty zaufania społecznego w opinii publicznej". Poza tym paragraf ten obejmuje także dwie inne przesłanki odwołania ze stanowisk sołtysa i członka rady sołeckiej, które nie budzą wątpliwości organu nadzoru.
Wojewoda w swojej skardze zarzucił także, że regulacja zawarta w § 20 ust. 3, § 22 oraz § 23 ust. 4 statutu nie mieści się w pojęciu rozporządzania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.s.g. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem Gmina wskazała, że § 20 ust. 3 statutu stanowi, że księgowość sołectwa prowadzi Urząd Gminy. Zdaniem Gminy, nie ma tu sprzeczności z art. 48 ust. 1 ustawy.
Natomiast § 22 statutu stanowi, że dochody uzyskane z imprez organizowanych przez sołectwo przeznacza się na realizację zadań sołectwa. Brak jest tu jakiejkolwiek sprzeczności z normą z art. 48 ust. 1 u.s.g. Statut reguluje bowiem zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W tym przypadku statut przewiduje, że uzyskane poprzez organizację imprez dochody można przeznaczyć na realizację zadań sołectwa. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że przeznaczanie dochodów uzyskanych z organizacji imprez na cele realizacji zadań sołectwa przekracza pojęcie rozporządzania dochodami z mienia komunalnego. § 23 ust. 4 statutu stanowi, że zasady gospodarowania środkami finansowymi przekazanymi do dyspozycji sołectwa określa zarządzenie wójta. Zebranie wiejskie dokonuje podziału tych środków. W żaden sposób przepis ten nie wykracza poza zakres pojęcia rozporządzania dochodami z mienia komunalnego.
Ostatnim zarzutem organu nadzoru wyrażonym w skardze jest wadliwie wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w kontekście treści § 24 ust. 5 statutu. Wskazano przede wszystkim, że zapis "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia ustawy" jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem. W ocenie Gminy skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem w myśl treści tego przepisu jest jasny - wykonanie takiej uchwały jest wstrzymane decyzją wójta, a organ sołectwa zostaje wezwany do zmiany lub uchylenia uchwały. Według Gminy z przepisu jasno wynika, że skutkiem podjęcia przez organ uchwały sprzecznej z prawem jest wstrzymanie jej wykonania, a następne działania nadzorcze zmierzające do jej zmiany lub uchylenia przez organ, który ją podjął, co stanowi wyraz prymatu samorządności lokalnej w ramach danej jednostki pomocniczej Gminy. W ocenie Gminy brak jest przesłanek do stwierdzenia nieprawidłowego wypełnienia przez Radę Gminy delegacji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna jedynie częściowo.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – dalej powoływana jako u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Władysławów).
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy statutu powołanej przez nią jednostki pomocniczej muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania treści statutu takiej jednostki pomocniczej jest generalne, a nie kazuistyczne.
Jak wynika z treści skargi, Wojewoda stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, drugim założeniem jest, że organ j.s.t. winien zrealizować delegację ustawową w pełnym zakresie. Zatem każdy przepis statutu jednostki pomocniczej gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest nieważny, podobnie jak uchwała, która nie realizuje upoważnienia ustawowego w pełnym kształcie.
Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno wynikać wprost z ustawy. (Tak Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 65 i nast., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera oraz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 18 i nast. - oraz orzecznictwo sądowe: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r. sygn. II SA/Go 169/08, wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2007 r. sygn. III SA/Kr 625/07).
Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zakres regulacji statutowej nie jest określony w sposób kazuistyczny, a pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie (Ł. Złakowski w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 18-19; W. Kisiel – op. cit., s. 82-83; wyrok NSA z 21.11.2013 r., II OSK 1887/13, CBOSA; aprobowane przez A. Skoczylasa, W. Piątka w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Komentarz, t. II, C.H. Beck 2016, s. 945, nb 18). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 25 maja 2017r. o sygn. akt I OSK 297/17.
Jakkolwiek powołane wyroki odnoszą się do statutu gminy, a nie jej jednostki pomocniczej, to przez analogię znajdują zastosowanie także do statutu takiej jednostki. Jest to wniosek uprawniony tym bardziej, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności (...), co oznacza, że katalog określonych w nim treści jest otwarty i statut może zawierać inne jeszcze regulacje.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za takim właśnie stanowiskiem.
Uzasadnienie powyższego stanowiska należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów u.s.g. uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art.169 ust. 4 Konstytucji).
Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17).
Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa.
Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607.
Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że:
2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy.
4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem.
Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.
Zawężając rozważania do pozycji jednostki pomocniczej w kontekście wyżej omówionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wspomnieć trzeba, że rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie ustrój tej jednostki) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).
Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Dotyczy to także decyzji o powołaniu do życia, a następnie określania zasad funkcjonowania jednostek pomocniczych. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie do ust. 1. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).
4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Analogiczne regulacje co do treści orzeczeń sądu administracyjnego zawiera art. 147 § 1 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne w większości nie naruszają prawa w sposób znaczny czy podstawowy (z pewnymi wyjątkami, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu.
Skoro zatem przepisy zawarte w statucie jednostki pomocniczej w zdecydowanej większości nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej powoływana jako u.s.g.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej - jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g. - określa w szczególności:
1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej:
4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.
Jako pierwszy podniósł Wojewoda zarzut, że Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez zaniechanie określenia w statucie zadań zebrania wiejskiego. Stwierdził, że w uchwale "brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu" zadań zebrania. Przy czym nie wskazał żadnego przepisu, który nakazywałby określenie tych zadań "w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu", co oznacza, że Rada takim zapisem nie naruszyła żadnego przepisu prawa, zatem stwierdzenie jego nieważności jest nieuzasadnione.
Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony także dlatego, że w § 4 ust. 13 statutu Rada postanowiła, że zebranie wiejskie:
1/ podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa,
2/ rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa.
Natomiast katalog zadań sołectwa został określony w § 2 ust. 1 statutu. Zatem powyższe zapisy wykładane łącznie – wbrew twierdzeniu Wojewody - jasno określają jaki jest zakres zadań zebrania. Ustawa nie precyzuje zaś stopnia szczegółowości, z jaką mają one być ustalone.
Dalej Wojewoda zakwestionował § 5 ust. 3 pkt 5 Statutu w brzmieniu: "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej"; § 5 ust. 1 statutu "Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, w skład której wchodzą sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz od 3 do 5 członków" oraz § 5 ust. 2 statutu "Pracą rady sołeckiej kieruje sołtys", co – zdaniem Wojewody - oznacza, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys, podczas gdy rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa, gdyż jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa a sołtys jest organem wykonawczym. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady - skoro jest to organ który ma wspierać jego działania.
Co do zapisu § 5 ust. 3 pkt 5 zauważyć należy, że nie pozostaje on wprost w sprzeczności z żadnym przepisem prawa, co wskazuje na bezzasadność zarzutu. Wręcz przeciwnie – art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.t. upoważnia radę gminy do określenia w statucie m.in. zadań organów jednostki pomocniczej (w żaden sposób ich nie zawężając), co w kwestionowanym zapisie uczyniła Rada Gminy wskazując takie właśnie zadania sołtysa. Nadto statut mówi tylko o zwoływaniu rady sołeckiej i prowadzeniu jej posiedzeń, czyli wykonywaniu funkcji techniczno – organizacyjnych, np. ustalaniu czasu i miejsca spotkania rady, udzielaniu głosu osobom, które pragną go zabrać, ustalenie wyników głosowania nad uchwałami rady; w żaden sposób nie wynika zaś z niego, że sołtys ma prawo czynnie brać udział w czynnościach należących do zadań rady sołeckiej.
Z podobnych względów nie uwzględnił Sąd zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 2 statutu, a dotyczącego kierowania pracą rady. W tym zakresie również żaden przepis nie zakazuje takiej regulacji. Z drugiej zaś strony, skoro rada sołecka ustawowo ma wspomagać działalność sołtysa, to oczywistym jest, że organ wspomagany kieruje pracą ciała wspomagającego, aby w jak najpełniejszy sposób korzystać w swej pracy z owego wspomagania i najlepiej zrealizować należące do niego zadania. Po trzecie wreszcie, Sąd podzielił stanowisko Gminy, że ze względu na ustawowo ukształtowaną pozycję sołtysa i rady sołeckiej, która wspiera jego działania, nie ma między tymi ciałami konfliktu interesów i również ta okoliczność wskazuje, że omawiany zapis nie może skutkować naruszeniem prawa.
Odnośnie natomiast § 5 ust. 1 statutu Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody co do tego, że sołtys – jako organ odrębny od rady sołeckiej – nie powinien wchodzić w jej skład, zatem stwierdził nieważność § 5 ust. 1 w części określonej słowami "sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz". W ten sposób doszło do oddzielenia uprawnienia do zwoływania i prowadzenia posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej, co postulował Wojewoda w skardze.
Następnie Wojewoda zakwestionował § 5 ust. 6 statutu, określającego zadania i kompetencje rady sołeckiej twierdząc, że regulacje te pozostają w sprzeczności z u.s.g., choć nie wskazał żadnego przepisu tej ustawy, który zostałby tym zapisem naruszony. Zastrzeżenia tego Sąd jednak nie podzielił.
Po pierwsze, art. 36 ust. 1 zd. 2 stanowi, że działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Jakkolwiek przepis ten nie stanowi wprost, że rada sołecka jest organem jednostki pomocniczej, to została ona wymieniona w jednostce redakcyjnej dotyczącej właśnie organów. Natomiast art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. wskazuje, że statut jednostki pomocniczej określa m.in. zadania organów jednostki pomocniczej. Zdaniem Sądu oznacza to, że rada gminy ma kompetencje do tego, aby statut określił zadania rady sołeckiej, byleby mieściły się one w pojęciu "wspomagania sołtysa". Kompetencja oznacza prawo do działania w określonym obszarze zagadnień, zatem "brak samoistnych kompetencji" oznacza właściwie, że –zdaniem Wojewody – brak jest sfer, w których rada może działać, co jest założeniem sprzeciwiającym się zasadzie racjonalności ustawodawcy, który taki organ jednak w u.s.g. powołał. Jeśli bowiem racjonalny ustawodawca przewidział istnienie jakiegoś organu, nawet o charakterze jedynie opiniodawczo – doradczym, to zakładał, że będzie podejmować jakieś działania służące realizacji celu jego powołania. Skoro jest to organ wspomagający sołtysa czyli organ wykonawczy, to do jego zadań niewątpliwie i wprost należy współdziałanie z sołtysem w wykonywaniu jego kompetencji, współdziałanie w realizacji (czyli wykonaniu) uchwał zebrania wiejskiego czy przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego. Nadto do zadań organu opiniodawczego niewątpliwie należy wydawanie opinii i projektów stanowisk (...). Natomiast odnośnie "inicjowania użytecznych dla sołectwa działań społecznych" wydaje się, że takie działanie nie wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego i może to zrobić dosłownie każdy mieszkaniec gminy czy jej jednostki pomocniczej samodzielnie lub łącznie z innymi mieszkańcami. Przyjęcie założenia przeciwnego sprowadzałoby się do całkowitego zanegowania prawa społeczności lokalnych do podejmowania oddolnych inicjatyw, co godziłoby w sens istnienia samorządu lokalnego w ogóle.
Po wtóre odwołać się przyjdzie do cytowanego już art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym statut określa organizację i zdania organów jednostki pomocniczej, czyli także rady sołeckiej. Do wniosku, że rada sołecka jest organem sołectwa prowadzi zaś art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w brzmieniu "statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej". Użycie w cytowanym przepisie liczby mnogiej wskazuje, że rada w rozumieniu u.s.g. także jest organem, gdyż trzeci organ jednostki pomocniczej czyli zebranie wiejskie nie pochodzi z wyborów.
Organ kwestionując § 5 ust. 7 Statutu w brzmieniu: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu" zarzut ten powiązał z poprzednim, podnoszącym brak samoistnych kompetencji tego organu. Najpierw należy zauważyć, że Wojewoda nie wskazał, jaki konkretny przepis prawa taka regulacja narusza, co – jak już wyżej Sąd stwierdził – jest konieczne dla uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Po drugie zauważyć należy, że rada jest ze swej istoty ciałem kolegialnym. Zatem w jakim innym trybie miałaby działać, niż poprzez podjęcie aktu wymagającego kolegialnego zajęcia stanowiska, w tym np. uchwały?
Kolejnym kwestionowanym zapisem uchwały jest § 4 ust. 4 i 5 statutu uzależniające prawo do udziału w zebraniach wiejskich od zainteresowania sprawami sołectwa oraz prawo do głosowania na nim od tego, czy dana osoba jest pełnoletnim mieszkańcem sołectwa, posiadającym prawo wyborcze.
Odnośnie tych dwóch kwestii Sąd podzielił zastrzeżenia Wojewody jedynie odnośnie § 4 ust. 4 uchwały i to przy założeniu, że pojęcie "zebranie wiejskie" zostało w nim użyte w znaczeniu organu uchwałodawczego. Nie skutkowałby bowiem – w ocenie Sądu – naruszeniem prawa zapis, że uczestniczyć w zebraniu wiejskim w znaczeniu posiedzenia, zgromadzenia mieszkańców może każda osoba zainteresowana sprawami sołectwa, np. właściciel nieruchomości położonej na jego terenie, który jednak nie jest mieszkańcem sołectwa (jakkolwiek bez prawa do głosowania). Ponieważ jednak statut w § 3 ust. 1 pkt 1 definiuje zebranie wiejskie jako organ uchwałodawczy przyjąć należało, że § 4 ust. 4 posługuje się tym pojęciem w takim właśnie znaczeniu. Zatem ponieważ zapis taki mógłby prowadzić do członkostwa w organie uchwałodawczym sołectwa - zebraniu wiejskim osoby spoza kręgu stałych mieszkańców sołectwa, Sąd stwierdził jego nieważność.
Nie uznał natomiast Sąd zasadności zarzutu sformułowanego odnośnie § 4 ust. 5 statutu, dot. prawa do głosowania na zebraniu wiejskim. Należy bowiem mieć na uwadze, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej a tym samym sprawowania władzy publicznej, co determinuje konieczność uwzględnienia w dotyczących go regulacjach statutowych całokształtu unormowań prawnych dotyczących ustroju gminy. W związku z tym ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania winno nastąpić przez analogię do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie uchwał w radzie gminy, w szczególności art. 11 ust 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ( t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 684) wynika natomiast, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy.
Natomiast – na co słusznie zwróciła uwagę gmina - zebranie wiejskie podejmuje uchwały w sprawach należących do rady gminy i gdyby nie doszło do utworzenia jednostki pomocniczej, to ta rada byłaby w tych sprawach właściwa. Wskazuje to na konieczność przyznania prawa do głosowania na zebraniu wiejskim wg tych samych kryteriów, jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i ukończeniem 18 lat czyli osiągnięcie pełnoletności. Wskazane jest więc zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej.
Nadto warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. Skoro więc wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim.
Nie ma też powodów, aby unormowanie art. 11 ust. 1 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP.
Nie sposób także pominąć, że taka regulacja rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, co ma znaczenie dla ustalenia ważności podjętych uchwał, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 11 grudnia 2013r. sygn. akt II OSK 2456/13. Przyjęcie poglądu Wojewody prowadziłoby do sytuacji, gdy wpływ na sprawy jednostki pomocniczej posiadałyby również kilkuletnie dzieci. Nie wymaga chyba szerszego uzasadnienia teza, że człowiek w tym wieku nie posiada dostatecznego rozeznania w sprawach życiowych, aby móc podejmować przemyślane decyzje. Wyrazem tego jest cały szereg regulacji uzależniających możliwość podejmowania określonych działań (dokonania czynności prawnych, zawarcia małżeństwa, prawa wybierania w wyborach powszechnych etc.) od przymiotu pełnoletności. Przyjęcie takiego rozwiązania jak wskazuje Wojewoda tzn. pominięcie ograniczeń m.in. wiekowych mogłoby wręcz doprowadzić do parodii idei samorządności lokalnej. Końcowo podnieść jeszcze trzeba, że należy odróżnić prawo do udziału w zebraniu wiejskim od prawa do głosowania na nim. O ile głosowanie może prowadzić do uchwalenia aktu o charakterze normatywnym (choć oczywiście nie jest źródłem prawa w znaczeniu konstytucyjnym) i z tego względu prawo do jego podjęcia winno być zawężone do osób pełnoletnich i posiadających prawo wyborcze, o tyle członkostwo w zebraniu wiejskim wynika z faktu zamieszkiwania na terenie sołectwa. Nie ma zatem przeszkód, aby osoby niepełnoletnie ale zamieszkujące na danym terenie brały udział w dyskusji na zebraniu lub wypracowaniu stanowiska przyjmującego końcowo formę uchwały, nad którą sami nie głosują. Nie zostają zatem pozbawione wypływu na sprawy sołectwa.
Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody a dot. § 4 ust. 11 statutu w brzmieniu: "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką" i powiązanego z nim zarzutu odnoszącego się do § 5 ust. 3 pkt 1 statutu stanowiącego, że "do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie zebrania wiejskiego", Sąd zajął następujące stanowisko.
Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, sołtys – wykonawczym, zatem uzasadnione jest oddzielenie tych funkcji. W związku z tym stwierdził nieważność uchwały w zakresie § 4 ust. 11 statutu w zakresie słów "sołtys lub w przypadku jego nieobecności" tj. w części określającej sołtysa jako obligatoryjnego przewodniczącego zebrania wiejskiego pozostawiając w tym względzie decyzję radzie sołeckiej, a więc organowi odrębnemu (zarówno od sołtysa, jak i zebrania wiejskiego) i kolegialnemu. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przekazuje do regulacji statutowej zadania organów jednostki pomocniczej. Dlatego - zdaniem Sądu - nie ma żadnych przeszkód, aby statut upoważnił radę sołecką do wyznaczania przewodniczącego zebrania wiejskiego, jeśli taka była wola Rady Gminy, która statut ten przyjęła. Przy czym można dopuścić możliwość przewodniczenia zebraniu przez sołtysa, ale tylko wówczas, gdy każdorazowo wolę taką wyrazi rada sołecka mając na uwadze rodzaj spraw będących przedmiotem obrad i istnienie – bądź nie – ewentualnego konfliktu interesów pomiędzy zebraniem jako organem uchwałodawczym i sołtysem jako organem wykonawczym, bez stosowania automatyzmu.
Konsekwencją takiego stanowiska jest stwierdzenie nieważności tej części § 5 ust. 3 pkt 1 statutu, która odnosi się do prowadzenia zabrania wiejskiego. Tak zresztą określił swe zastrzeżenia Wojewoda, ograniczając je do prowadzenia zebrania. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby to sołtys takie zebranie zwoływał, zatem stwierdzenie nieważności całego § 5 ust. 3 pkt 1 statutu byłoby nieuzasadnione.
Kolejne zastrzeżenia Wojewody odnoszą się do § 6 ust. 4 statutu dot. prawa wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przez każdą osobę, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa, co – zdaniem organu nadzoru – stanowi nieuprawniona modyfikację art. 36 ust. 2 usg, zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania."
Odnośnie powyższego zauważyć przyjdzie, że cytowane regulacje w żaden sposób nie pozostają w konflikcie. § 6 ust. 4 statutu pokrywa się bowiem treściowo z tą częścią art. 36 ust. 2 u.s.g., która odnosi się do osób uprawnionych do głosowania. Natomiast fakt, że statut pomija tę część art. 36 ust. 2 usg, która określa zasady głosowania nie oznacza, że nie znajdą one zastosowania. Są to zasady ustawowe i niezależnie od tego, czy zostały wpisane do statutu czy też nie stanowią część obowiązującego porządku prawnego, zatem gmina i tak będzie zobligowana do ich przestrzegania, niezależnie od zapisu statutowego.
Kolejno organ zakwestionował § 14 ust. 2 statutu pozwalający na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej, gdyż pojęcie to jest nieostre i niezdefiniowane.
Oceniając zasadność tego zastrzeżenia Sąd uwzględnił, że owa utrata zaufania nie jest podstawą pozbawienia odpowiedniej funkcji, lecz warunkiem wstępnym, który dopiero pozwala na poddanie tej kwestii głosowaniu. Samo odwołanie jest dokonywane tylko i wyłącznie w trybie głosowania właściwym dla wyboru (§ 14 ust. 4 statutu). Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawianie ich piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej.
Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko gminy wyjaśniającej, że jakkolwiek kategoria zaufania społecznego jest trudna do uchwycenia, to jego brak ujawni się w wynikach głosowania nad odwołaniem członka danego organu. Posiłkowo można odwołać się do wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17, gdzie Sąd wyraził stanowisko, że ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych. Jednocześnie nie ma podstaw, aby nie odnieść tego poglądu także do członków rady sołeckiej.
Wreszcie należy przypomnieć, że delegacja ustawowa do uchwalenia statutu zawiera otwarty katalog treści, jakie mogą się w nim znaleźć. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: (...), z czego wynika, że wskazane w powołanym przepisie u.s.g. treści są obligatoryjne, ale nie są jedynymi, jakie rada może zawrzeć w statucie. Skoro zatem Rada Gminy przewidziała w statucie możliwość odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej to oznacza to tylko, że skorzystała z przyznanej ustawą samodzielności w ustalaniu treści statutu. Natomiast Wojewoda – poza tym, że zakwestionował omawiany zapis jako nieostry – nie wskazał żadnego przepisu, który taką regulacją zostałby naruszony.
Organ nadzoru zakwestionował także zapisy § 20 ust. 3, 22 i 23 ust. 4 statutu twierdząc, że są one niezgodne z art. 48 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Pogląd ten organ nadzoru uzasadnił tym, że w pojęciu rozporządzania mieniem ww. regulacje się nie mieszczą.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że § 20 ust. 3 statutu stanowi, że księgowość dochodów i wydatków sołectwa prowadzi Urząd Gminy. Trudno zaiste dostrzec w czym Wojewoda dostrzegł niezgodność zapisu statutowego z ustawą, skoro nie dotyczy on w żaden sposób możliwości zarządzania ani korzystania z mienia ani też rozporządzania dochodami. Ma on raczej charakter informacyjny, nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. – co po raz kolejny należy przypomnieć – wskazuje tylko obligatoryjne elementy statutu, który może zawierać także inne treści ("Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności"). Nadto uregulowanie zasad obsługi księgowej jest oczywiste skoro jednostka pomocnicza nie posiada własnych wyspecjalizowanych służb księgowych.
Natomiast określenie w § 22 statutu, że dochody uzyskane z imprez organizowanych przez sołectwo przeznacza się na realizację zadań sołectwa stanowi właśnie regulację sposobu rozporządzania dochodami z mienia komunalnego.
§ 23 ust. 4 statutu określa natomiast, że zebranie wiejskie dokonuje podziału środków finansowych przekazanych do dyspozycji sołectwa. Jest to niewątpliwie czynność równoznaczna z zarządzaniem mieniem komunalnym.
Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził także § 24 ust. 5 statutu w brzmieniu: "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia uchwały". W jego ocenie jest on nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona); nie został również wskazany termin do dokonania tych czynności.
Zarzuty Wojewody w tym zakresie Sąd uznał za nieusprawiedliwione. Wszak skutek stwierdzenia przez Wójta niezgodności uchwały z prawem jest bardzo jasno i wprost określony w statucie – jej wykonanie zostaje wstrzymane przez wójta a zainteresowany organ zostaje wezwany do zmiany lub uchylenia uchwały. Wstrzymanie wykonania oznacza po prostu, że nie przystępuje się do wykonania uchwały, czego nie należy utożsamiać ani z utratą mocy obowiązującej (uchyleniem) ani stwierdzeniem nieważności, jak to sugeruje w skardze Wojewoda. Trudno zaiste dostrzec w czym Wojewoda upatruje braku precyzji uchwały w tej części.
Co do terminów do dokonania tych czynności faktem jest, że statut ich nie przewiduje, ale przecież nie nakazuje tego żaden przepis prawa; nie można zatem mówić, że brak takiego zapisu prawo narusza. Natomiast zasada wykładania przepisów prawa przy założeniu racjonalności ustawodawcy (uchwałodawcy), to jest w taki sposób, aby nadać im rozsądną i logiczną treść wskazuje, że winno to nastąpić niezwłocznie. Takie sformułowanie co prawda również jest nieostre, tym niemniej powszechnie używane w treści aktów prawnych, w tym także w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, np. w art. 41 ust. 2 i 3, art. 105 ust. 5, art. 181, art. 196 i innych. Wreszcie okres wstrzymania wykonania uchwały – w braku zastrzeżenia przeciwnego - trwa tak długo, jak długo organ jednostki pomocniczej nie przeprowadzi działań naprawczych.
Przypomnieć należy, że aby skarga mogła zostać uwzględniona w pełnym zakresie tj. aby możliwe było stwierdzenie jej nieważności w całości, musiałaby być ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w pełnym zakresie, bądź stwierdzone wady musiałyby być tego rodzaju, że ich wyeliminowanie przez Sąd uniemożliwiłyby jej funkcjonowanie w obrocie prawnym nawet pomimo poprawności niektórych jej postanowień. Ponieważ Sąd stwierdził nieważność jedynie konkretnych zapisów, ich usunięcie z treści statutu nie uniemożliwia jego stosowania. Stąd stwierdzenie nieważności uchwały w całości pomimo częściowego uwzględnienia skargi nie było zasadne.
Podsumowując Sąd orzekający stwierdza, że aprobuje pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24 października 2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza że ograniczeniem dla treści statutu jest zasada, że nie może on wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie, z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04, CBOSA).
W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych, co potwierdza użycie zwrotu "w szczególności" w art. 35 ust. 3 u.s.g., znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).
Końcowo Sąd oświadcza, że z podanych wyżej powodów, omówionych w związku z poszczególnymi zarzutami Wojewody, nie podzielił stanowiska wyrażonego przez WSA w Gliwicach w wyroku z 17 maja 2022r. o sygn. akt III SA/Gl 1701/21, który stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w przedmiocie nadania statutu o tożsamej treści innej jednostce pomocniczej tej samej gminy, chociaż nie w pełni podzielił podglądy organu nadzoru co do zasadności poszczególnych zarzutów.
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanych zapisów z obrotu prawnego.
W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody, w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części oddalił skargę.