III SA/Gl 216/25

III SA/Gl 216/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 66 a ust. 1 pkt 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 18 grudnia 2024 r., nr 4628/RT/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu dofinansowania przyznanego na realizację projektu w ramach środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2024r. nr 4628/RT/2024 Zarząd Województwa Śląskiego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "G" G. J. z siedzibą w K., zakończonej decyzją Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z 2 października 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nr [...] z 30 listopada 2022 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 20 marca 2017 r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego a skarżącym, prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "G", umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dot. umożliwienia korzystania ze żłobka i klubu dziecięcego), w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014- 2020.
IZ RPO WSL stwierdziła, iż w ramach ww. umowy doszło do nieprawidłowości, zatem Zarząd Województwa Śląskiego wydał 29 czerwca 2022 r. decyzję nr [...] zobowiązującą beneficjenta do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 81 562,36 zł wraz z odsetkami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją ZWSL nr [...] z 30 listopada 2022 r. Beneficjent złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę decyzję wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. WSA w Gliwicach postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/GI 232/23 odmówił przywrócenia terminu, a zażalenie na ww. postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GZ 182/23. W związku z powyższym, decyzja nr [...] z 30 listopada 2022 r. stała się ostateczna i prawomocna.
31 maja 2024 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 30 listopada 2022r. "z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszenie przepisów prawa, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a., uchylenia tytułu egzekucyjnego stanowiącego podstawę do pobrania w dniu 1 września 2023 r. kwoty 125 082,63 zł, a także zwrot bezpodstawnie pobranej kwoty wraz odsetkami liczonymi jak odsetki za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych od dnia bezpodstawnego pobrania środków tj. 1 września 2023 roku".
W uzasadnieniu skargi podniósł, że przed przystąpieniem do wydania decyzji organ winien wypowiedzieć się w kwestii przedawnienia i rozważyć warunki wynikające z rozporządzenia 2988/95, zwłaszcza wobec faktu, że decyzja zwrotowa dotyczy roku 2018, czego nie uczynił. Jako podstawę prawną wniosku, wskazał art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Po rozpoznaniu wniosku strony, 2 października 2024 r. ZWSL wydał decyzję nr [...], doręczoną beneficjentowi 11 października 2024 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nr [...] z 30 listopada 2022 r.
Na wstępie stwierdził, że w postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zmierza do powtórnej weryfikacji decyzji ostatecznej, lecz jedynie do stwierdzenia, czy nie jest ona obarczona najpoważniejszymi kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Oczywistość naruszenia prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przytoczył także regulacje rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Z art. 3 tego rozporządzenia wynika, że okres przedawnienia wnosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, przy czym przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania ws. nieprawidłowości i po każdym przerwaniu biegnie na nowo. W ust. 3 prawodawca unijny upoważnił Państwa Członkowskie do wydłużenia terminu przedawnienia. Korzystając z tego upoważnienia, do ufp dodano art. 66a ufp, wydłużający termin przedawnienia do lat 5. Wszedł on w życie 2 września 2017r. zatem znajduje zastosowanie do nieprawidłowości, które miały miejsce po tej dacie, a więc także w stosunku do strony.
Dalej Zarząd Województwa, działający jako organ I instancji wskazał, że pod określeniem programu wieloletniego należy rozumieć program operacyjny. Przytoczył orzeczenia NSA, w których wskazano, że pod tym pojęciem kryje się dany program operacyjny, z którego beneficjent uzyskał wsparcie, np. I GSK 1516/20 czy I GSK 1909/19. Natomiast RPO WŚl na lata 2014-2020, który jest programem wieloletnim nie jest zakończony i nie doszło do wypłaty salda końcowego, od którego liczony byłby okres przedawnienia, wobec tego ta przesłanka przedawnienia nie znajduje zastosowania wobec strony. W związku z tym uznał, że organ wydając 30 listopada 2022r. decyzję zobowiązującą do zwrotu środków nie dopuścił się naruszenia prawa, zatem zarzut jej nieważności nie jest uzasadniony.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że przedmiotem decyzji objęto w szczególności (rzekome) nieprawidłowości z sierpnia 2018 roku (termin zawarcia umowy z firmą cateringową - zgodnie z przyjętym orzecznictwem nieprawidłowość powstaje w momencie zawarcia umowy niezgodnie z obowiązującymi zasadami). Wskazała, że termin przedawnienia minął w sierpniu 2022 r., a ostateczna decyzja została wydana w listopadzie 2022 r., a zatem organ nie mógł nakazać zwrotu środków, lecz winien umorzyć postępowanie.
Zdaniem strony, przed przystąpieniem do wydania decyzji, organ powinien wypowiedzieć się w przedmiocie przedawnienia i rozważyć wyżej wymienione warunki wynikające z rozporządzenia 2988/95.
W trakcie trwania postępowania strona pismem z 24 listopada 2024 r. wniosła ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 30 listopada 2022 r. nr [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tym razem w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 207 u.f.p w związku z art. 67 u.f.p. w związku z art. 60 u.f.p. w związku art. 54 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej O.p.), "a także zwrot kwoty 125 082,63 zł pobranej 1 września 2023 r. wraz odsetkami liczonymi jak odsetki za zwłokę od zaległości podatkowych od dnia bezpodstawnego pobrania środków, tj. 1 września 2023 r."
We wniosku wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne I instancji zostało wszczęte przez organ 17 lutego 2022 r., a zakończone wydaniem decyzji 29 czerwca 2022 r. Organ prowadził postępowanie odwoławcze od 25 lipca (tj. dnia otrzymania pisma z odwołaniem) do dnia wydania decyzji, tj. 30 listopada 2022 r. Zdaniem strony, organ z pewnością przekroczył czas trwania postępowania zarówno w I instancji, jak i w II instancji. Naliczenie odsetek zostało szczegółowo opisane w decyzji, tj. dla kwot 24 341,73 zł od 25 kwietnia 2018 r. do dnia zwrotu środków, dla kwoty 53 551,10 zł od 15 marca 2019 r. do dnia zwrotu środków, dla kwoty 859,14 zł od 25 kwietnia 2018 r. do dnia zwrotu środków, a także 2 810,39 zł od 15 marca 2019 r. do dnia zwrotu środków. Strona uznaje, że organ naliczył bez podstawy prawnej odsetki za następujące okresy:
- od 17 lutego 2022 r. (data wszczęcia postępowania) do 7 lipca 2022 r, (data doręczenia decyzji I instancji) -150 dni,
- od 26 września 2022 r. (strona zakłada przekazanie dokumentacji do rozpatrzenia w dniu jej przyjęcia przez organ - I i II instancja to ta sama instytucja, zatem brak jest możliwości naliczania odsetek następnego dnia po 2 miesiącach od dnia otrzymania odwołania) do 9 grudnia 2022 r. (data doręczenia decyzji II instancji) - 85 dni,
co – zdaniem strony - skutkuje stwierdzeniem naruszenia art. 54 § 1 pkt 3 O.p. i art. 54 § 1 pkt 7 O.p. poprzez naliczenie w decyzji odsetek również za okresy, dla których organ nie miał prawa tego dokonać (łącznie 235 dni).
Powyższy wniosek organ II instancji potraktował jako uzupełnienie do wniosku wniesionego pismem z 17 października 2024 r., ponieważ oba wnioski dotyczą nieważności decyzji ostatecznej nr [...] i związane są kwestią rażącego naruszenia prawa.
Zaskarżoną decyzją z 18 grudnia 2024r. Zarząd Województwa Śląskiego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podzielił pogląd prezentowany w decyzji wydanej przez IZ działającą jako organ I instancji, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. "nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym" (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2016). W związku z czym organ prowadzący postępowanie obowiązany jest wyłącznie do zbadania, czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja wydana została z naruszeniem dyspozycji art. 156 k.p.a., czego nie stwierdził.
Organ dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy przez pryzmat wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i uznał, że nie zachodzą.
Przedstawiana we wniosku przez stronę odmienna interpretacja przepisów prawa krajowego czy też unijnego, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż to zachodzi wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.
Taka oczywistość nie zachodzi w tej sprawie. Przywołanie norm prawa materialnego (ew. również procesowego), w sprawie przedawnienia należności publicznoprawnych dotyczących środków unijnych i odniesienie ich do rozstrzygnięcia decyzji nr [...] z 30 listopada 2022 r. nie ukazuje oczywistej sprzeczności. Kwestie dotyczące przedawnienia należności, zostały uregulowane nie tylko w ustawie o finansach publicznych, ale przede wszystkim w prawie unijnym. Dokonywanie oceny poprawności zastosowania wykładni przepisów nie należy do kategorii oczywistego zestawienia norm prawnych z rozstrzygnięciem załatwionej sprawy.
Organ wyjaśnił pojęcie nieprawidłowości, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 36) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE.L Nr 347, str. 320, dalej: Rozporządzenie 1303/2013), dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Do naruszenia prawa unijnego lub krajowego w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 dochodzi w sytuacji podejmowania przez beneficjenta działań niezgodnych z przyjętymi w ramach reżimu pozyskiwania i wydatkowania środków unijnych normami, przy czym normą tą mogą być zarówno przepisy rangi ustawowej, jak również przepisy niższego rzędu, w tym postanowienia Wytycznych, o ile beneficjent został zobowiązany do ich stosowania. W obowiązującym systemie prawnym podstawę udzielenia dofinansowania stanowi umowa o dofinansowanie projektu w rozumieniu art. 2 pkt 26 lit. a) ustawy wdrożeniowej, która wskazuje na szczegółowe warunki dofinansowania projektu. Jako jeden z elementów istotnych tej umowy ustawodawca przewidział zobowiązanie do stosowania Wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej (art. 206 ust 2 pkt 4a u.f.p.), określających ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych i stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu terytorialnego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. W oparciu o zapisy wymienionego rozporządzenia oraz art. 5 ustawy wdrożeniowej najpierw Minister Infrastruktury i Rozwoju, a potem Minister Inwestycji i Rozwoju wykonujący zadania państwa członkowskiego wydał Wytyczne w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 (obowiązujące kolejno: od 20 lipca 2015 r. do 18 grudnia 2018 r.; od 19 grudnia 2018 r. do nadal). Zgodnie z rozdz. 6 wspomnianych Wytycznych (w obu wersjach obowiązują tożsame zapisy): sposób postępowania z nieprawidłowymi wydatkami uzależniony jest od momentu ich stwierdzenia. Uzasadnienie podjętych działań zawarte zostało zarówno w decyzji ZWSL nr [...] jak i decyzji nr [...].
Mając na uwadze powyższe, jak i:
- moment powstania nieprawidłowości rozumiany jako data zawarcia umowy na świadczenie usług cateringowych (tj. 24 sierpnia 2018 r.) oraz
- datę weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...] za okres od 1 grudnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. (data wpływu wniosku beneficjenta: 3 września 2021 r.; data poinformowania przez IZ RPO WSL o wynikach weryfikacji wniosku o płatność oraz wezwania beneficjenta do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowość: 10 grudnia 2021 r.),
- wszczęcie 16 lutego 2022 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania (uchwała ZWSL nr [...]),
- datę wydania decyzji organu I instancji nr [...] z 29 czerwca 2022r.,
- datę wydania decyzji organu II instancji nr [...] z 30 listopada 2022 r., doręczonej stronie 9 grudnia 2022 r.
organ stwierdził, że wszystkie te zdarzenia nastąpiły po 2 września 2017 r.
Zdaniem organu, interpretacja przepisów dokonana przez stronę jest nieprawidłowa. Pominięto ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych co do rozumienia art. 66a u.f.p., czasu od kiedy zaczął obowiązywać i do jakich spraw ma zastosowanie.
Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 kwietnia 2024 r. o sygn. I GSK 1604/23, "w kwestii przedawnienia kluczowym jest, że ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475, dalej: ustawa zmieniająca), która weszła wżycie 2 września 2017 r., do u.f.p. dodano przepis art. 66a. Stosownie zaś do art. 66a ust. 1 pkt 1 u.f.p., zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. W art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych ustawodawca zaliczył należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Z kolei decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., to decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu powyższych środków, czyli taka jak w niniejszej sprawie. W myśl zaś art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w u.f.p., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawodawca użył precyzyjnego określenia "do postępowań", a nie na przykład "w sprawach zwrotu", zatem powyższy przepis intertemporalny dotyczy stosowania zmienionych przepisów wprowadzonych ustawą zmieniającą względem postępowań wszczętych po 2 września 2017 r.".
Przepis art. 66a u.f.p. znajduje zastosowanie do przedawnień nieprawidłowości jakie zostały popełnione po tej dacie czyli również tych, które miały miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma tu zatem zastosowania czteroletni okres przedawnienia, na który wskazuje art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.
Odnosząc się do wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii, iż projekt "[...]" nie jest programem wieloletnim i nie był realizowany w oparciu o program wieloletni organ wyjaśnił, że przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc również o tym, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
W chwili wydania kwestionowanej decyzji RPO WSL 2014-2020 nie był programem zakończonym i nie doszło do wypłaty salda końcowego, od którego liczony byłby okres przedawnienia.
Dalej, odnosząc się do zarzutu z wniosku z 24 listopada 2024 r. w kwestii naliczenia w decyzji odsetek za okresy, w których organ nie miał prawa tego dokonać wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. Art. 60 u.f.p., w pkt 6, dotyczy należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Tak więc do należności tych zastosowanie znajdują przepisy Działu III O.p. ale, co należy podkreślić, tylko do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych. Tymczasem art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2a reguluje kwestię okresu naliczania odsetek i stanowi w tym względzie, że środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu. Odsetki, o których mowa w ust. 1, nalicza się do dnia zwrotu środków lub do dnia wpływu do właściwej instytucji pisemnej zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o której mowa w ust. 8, jeżeli taka zgoda została wyrażona.
Uregulowanie w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2a u.f.p. okresu naliczania odsetek od podlegających zwrotowi środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 powoduje, że do należności tych nie stosuje się przepisu art. 54 § 1 pkt 7 O.p. i należy przyjąć, że ustawodawca nie przewidział przerwy w okresie naliczania odsetek, gdyż kwestia odsetek została jasno uregulowana w u.f.p. Końcowy termin do naliczania odsetek, to dzień zwrotu środków lub dzień wpływu do właściwej instytucji pisemnej zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, jeżeli taka zgoda została wyrażona. Odesłanie do uregulowań zawartych w O.p. dotyczy tylko kwestii wysokości odsetek, co oznacza, że będzie miał w tym zakresie zastosowanie art. 56 § 1 O.p. Dlatego zarzut strony uznał za chybiony.
W związku z tym stwierdził, że organ wydając decyzję ostateczną nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a rozstrzygnięcie sprawy nie było sprzeczne z żadnym przepisem prawa mającym zastosowanie w sprawie.
W skardze na to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji [...], pomimo iż ostateczna decyzji [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:
a) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 207 u.f.p w związku z art. 67 u.f.p. w związku z art. 60 u.f.p. w związku art. 54 ust 1 Ordynacji podatkowej;
b) naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: Rozporządzenie) poprzez brak rozpatrzenia kwestii przedawnienia;
Wobec powyższych zarzutów, wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez organ w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i złożył pismo Kierownika Działu Dyrekcji Generalnej ds. budżetu Komisji Europejskiej z 18 września 2025r. na okoliczność wyrażonego w nim poglądu na art. 66a ufp, który wskazuje na zasadność argumentacji skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że wniosek o stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji IZ z 30 listopada 2022r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu dofinansowania. Nie stała się ona przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, gdyż skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi, a termin ten nie został mu przywrócony. Zażalenie na postanowienie WSA w Gliwicach z 2 października 2023r. o sygn. akt III SA/Gl 232/23 zostało oddalone postanowieniem NSA z 12 lipca 2023r. sygn. akt I GZ 182/23.
Po wtóre istotne jest, że skarżący jako podstawę prawną swego wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, akcentując, że owo rażące naruszenie prawa polega na nieprawidłowym naliczeniu odsetek od należności głównej oraz nierozważeniu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie artykułu 156 Kpa nie dokonuje się -tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem w tym postępowaniu zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zajmują się ponownym rozpoznaniem sprawy, a jedynie kwestią wystąpienia przesłanek warunkujących nieważność wydanej decyzji. Organ ogranicza się zatem jedynie do poszukiwania uchybienia i wadliwości zastosowania prawa, i to nie każdej, a jedynie o charakterze rażącym. Polega ono na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem nawet stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o ile nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Pierwszą kwestię sporną stanowi zagadnienie okresu, za jaki winny być naliczone odsetki od środków pomocowych wydatkowanych z naruszeniem procedur.
Skarżący oczekiwał, że nastąpi to wg reguł określonych w Ordynacji podatkowej tj. z wyłączeniem okresu od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji, gdyż postępowanie trwało dłużej niż 3 miesiące (art. 54 § 1 pkt 7 O.p.), a także okresu po dwóch miesiącach trwania postępowania odwoławczego, aż do dnia doręczenia decyzji ostatecznej (art. 54 § 1 pkt 3 O.p.), natomiast organ odwołał się do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i naliczył odsetki od dnia przekazania środków.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że sporne zagadnienie odnosi się do właściwej wykładni art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zobowiązującej do dokonania zwrotu środków wraz z odsetkami tj. wg t.j. z Dz. U. z 2022r., poz.1634). Stosownie do tego przepisu, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...).
Zatem spór w tej części sprowadza się do wykładni prawa, a ściślej do zakresu odpowiedniego stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ufp. Z tego względu nie może nosić cechy rażącego naruszenia prawa, które – jak już wskazano - winno być oczywiste i stanowić przekroczenie prawa w sposób niedwuznaczny, gdy nie jest konieczne dokonywanie wykładni prawa, a proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na sprzeczność.
Wobec powyższego – zdaniem Sądu - nie nosi cech takiego rażącego naruszenia rozstrzygnięcie, którego analiza wymagałaby prowadzenia wykładni art. 67 ufp i rozważenia zakresu zawartego w nim odesłania do przepisów O.p. To mogłoby być dokonywane jedynie w postępowaniu zwykłym, w toku postępowania odwoławczego i ewentualnie sądowoadministracyjnego, które w wyniku uchybienia terminu do wniesienia skargi nie miało jednak miejsca.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9. (Podkr. Sądu).
Skoro przepisy O.p. mają zastosowanie jedynie odpowiednie i to w sprawach nieuregulowanych ufp., a kwestia okresu odsetkowego została w ufp uregulowana, to zarzut strony w tej części nie jest zasadny.
Przechodząc do zarzutu drugiego, tj. ewentualnego przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania zauważyć należy, że nierozważenie tej kwestii w decyzji zwrotowej nie może być analizowane przez pryzmat rażącego naruszenia prawa. Być może wynikało to z tego, że dla organu było oczywiste, że przedawnienie nie nastąpiło. Skarżący nie podnosił tego zarzutu w toku postępowania o zwrot, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie zwrotu. Skoro kwestia ta pojawiła się dopiero na etapie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej z 30 listopada 2022r., to nie można czynić organowi zarzutu, że wcześniej się do niej nie odniósł.
Natomiast o rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby organ wydał decyzję zobowiązującą stronę do dokonania zwrotu dofinansowania już po upływie przedawnienia. W takim przypadku bowiem naruszenie prawa istotnie byłoby oczywiste i stanowiło przekroczenie prawa w sposób niedwuznaczny, a jednocześnie treść rozstrzygnięcia (zobowiązanie do zwrotu) stanowiłaby zaprzeczenie treści normy prawnej (stanowiącej o przedawnieniu zobowiązania, a więc o niemożności merytorycznego orzekania co do tego zobowiązania). Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Dofinansowanie, którego dotyczy decyzja zobowiązująca do jego zwrotu skarżący otrzymał w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014 – 2020, a więc ze środków pochodzących z Unii Europejskiej. Z tego względu do ich odzyskiwania znajduje zastosowanie Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1).
Stosownie do jego art. 3:
1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.
3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Z powyższego wynika, że okres przedawnienia wynosi co do zasady cztery lata.
Przenosząc to na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że nieprawidłowość dotyczy zawarcia umowy cateringowej. W decyzji z 30 listopada 2022r. zobowiązującej do zwrotu środków pomocowych, na str. 31 organ szczegółowo wyjaśnia to zagadnienie. Wskazuje, że umowa została zawarta przed upływem terminu do składania ofert, tj. 24 sierpnia 2018r., a podstawą tego ustalenia jest sama umowa. Dopiero aneks nr [...] nosi datę 27 sierpnia 2018r. Co do tego skarżący wyjaśniał, że data 24 sierpnia 2018r. jest wynikiem pomyłki pisarskiej, ale – jak wynika z treści decyzji z 30 listopada 2022r. - organ tego wyjaśnienia nie uwzględnił i wszystkie wydatki poniesione na podstawie tej umowy uznał za niekwalifikowalne. Przypomnieć należy, że decyzja ta jest ostateczna, zatem Sąd przyjął wynikające z niej ustalenia.
Powyższe wskazuje, że czteroletni okres przedawnienia liczony od daty powstania nieprawidłowości upływał 24 sierpnia 2022r.
Natomiast już pismem z 10 grudnia 2021r. (szczegółowo opisanym na str. 14 ostatecznej decyzji z 30 listopada 2022r.) IZ wezwała beneficjenta do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowość. W ocenie Sądu jest to równoznaczne z przewidzianym w art. 3 ust. 1 akapit 3 Rozporządzenia w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich "aktem właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do (...) postępowania w sprawie nieprawidłowości."
Zauważyć bowiem należy, że sformułowanie użyte w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia jest szerokie: "akt..., który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie...", a więc każdego postępowania mającego na celu odzyskanie dofinasowania: zarówno dobrowolnego, jak i przymusowego. Beneficjent poinformowany o nieprawidłowościach może przecież zwrócić dofinansowanie nie czekając na wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu i wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do zawężania zakresu tego pojęcia jedynie do decyzji administracyjnej. Do takiego wniosku mogłoby prowadzić użycie słów "kończącego postępowanie w sprawie nieprawidłowości" albo podobnego, ale przecież nie takie jest brzmienie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia. Dotyczy to również takiego śledztwa, kiedy jeszcze toczy się ono "w sprawie", a więc znajduje się w fazie in rem, a nie in personam. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia należy odnieść do każdej czynności organu, z której beneficjent powziął wiedzę o zarzucanej mu nieprawidłowości. Tym samym z dniem doręczenia pisma z 10 grudnia 2021r. doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia i rozpoczął on swój bieg na nowo. Nadto pismem z 17 lutego 2022r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków, co skutkowało przerwaniem biegu terminu przedawnienia po raz wtóry. Również decyzja I instancji ws. zwrotu wydana została 29 czerwca 2022r., a więc doszło do kolejnego przerwania biegu terminu i rozpoczął się bieg następnego czteroletniego okresu.
Jest to równoznaczne z tym, że przedawnienie nie nastąpiło, zatem organ zasadnie stwierdził, że decyzja z 30 listopada 2022r. nakazująca zwrot dofinansowania w określonej w niej kwocie nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego, również zgodna z prawem jest decyzja organu odmawiająca stwierdzenia jej nieważności.
W związku z tym nie miała znaczenia dla sprawy błędna wykładnia art. 66a ufp, co zasadnie zarzucał skarżący.
Zgodnie z powołanym przepisem:
Ust.1. Zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:
1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo
1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ogólnym", w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo
2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)
- w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.
W celu dokonania prawidłowej wykładni wcyt. art. 66a należy się odwołać do również już cytowanego art. 3 Rozporządzenia, który posługuje się dwoma różnymi pojęciami: "okres przedawnienia" i "okres wykonania decyzji."
Art. 66a ust. 1 pkt 1 ufp odnosi się do dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 (czyli decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu) stała się ostateczna. W oczywisty sposób nie może się zatem odnosić do "okresu przedawnienia" w rozumieniu Rozporządzenia, a zatem do możliwości podjęcia aktu zmierzającego do odzyskania środków, lecz do "okresu wykonania decyzji", który siłą rzeczy musi obejmować okres po jej wydaniu.
Zatem art. 66a ust. 1 pkt 1 ufp stanowi przeniesienie na grunt krajowy regulacji zawartej w art. 3 ust. 2, a nie ust. 1 Rozporządzenia i dotyczy przedawnienia wykonania decyzji o zwrocie, a nie wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.
Jednak mimo, że wywody organu w tej części były błędne, to jednak rozstrzygnięcie odpowiada prawu, gdyż znajduje oparcie w art. 3 Rozporządzenia.
Jednocześnie z uwagi na fakt, że Program RPOWŚl, obejmujący lata 2014 – 2020, a więc Program wieloletni, z którego skarżący otrzymał dofinansowanie nie został zakończony i nie doszło do wypłaty salda końcowego, nie doszło tym samym do przedawnienia o którym mowa w art. 66a ust. 2 ufp.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.