III SA/Gl 208/22

III SA/Gl 208/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2143/22 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 24 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Muzeum [...] w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Muzeum [...] w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Dyrektor Muzeum [...] w K. utrzymał w mocy własną decyzję wydaną [...] r. nr [...] o odmowie udostępnienia wnioskodawcy i skarżącemu K. G. wnioskowanego dokumentu, ponieważ stanowi on tajemnicę przedsiębiorstwa.
Z akt sprawy wynika, że 31 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Muzeum o udostępnienie:
• Treści umowy łączącej Muzeum z kancelarią prawną wskazaną w treści pisma, dotyczącej m.in. sporządzenia przez kancelarię audytu prawnego działań/zaniechań podejmowanych przez uczestników procesu budowlanego oraz analizy prawnej w zakresie ustalenia katalogu roszczeń przysługujących Muzeum oraz wskazania dalszych kroków prawnych,
• Zapytania ofertowego dotyczącego wykonania ww. usługi sporządzenia audytu oraz analizy lub innego będącego podstawą wyboru wykonawcy,
• Ofert, jakie zostały złożone w ramach procedury wyboru podmiotu świadczącego usługi z zakresu sporządzenia audytu i analizy.
Pismem z 10 września 2021 r. Muzeum poinformowało stronę, że zamówienie zostało wyłączone ze stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, w związku z czym nie zostało sporządzone zapytanie ofertowe, ani nie złożono ofert.
Z kolei co do części wniosku obejmującej treść umowy z kancelarią prawną, [...] r. Muzeum wydało decyzję odmowną i nie udostępniło wnioskodawcy żądanej informacji ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy – kancelarii. Po usunięciu wszystkich chronionych danych pozostała treść wnioskowanego dokumentu stałaby się zniekształcona, a nawet wprowadzająca odbiorcę w błąd. Podstawą wydanej decyzji był art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Pismem z 13 października 2021 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy wskazując, że żądana przez niego informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa Kancelarii. Ponadto wskazał, że Muzeum nie wykazało, iż Kancelaria dochowała starań celem zachowania treści umowy w tajemnicy, co w ocenie wnioskodawcy stanowiło przesłankę uniemożliwiającą wydanie decyzji odmownej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją Muzeum uznało ww. wniosek za nieuzasadniony i utrzymało w mocy decyzję z [...] r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w zakresie i na zasadach określonych m.in. w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Aby dana informacja podlegała ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. Ponadto musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.
Co się tyczy aspektu formalnego, a więc wykazania, iż Kancelaria podjęła działania w celu zachowania poufności tych informacji wskazał, iż zarówno na etapie negocjowania umowy, jak i jej zawierania i w końcu postępowania w sprawie udostępniania informacji publicznej - Kancelaria zastrzegała fakt objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, w tym złożyła oświadczenie o przysługującym jej prawie do tajemnicy przedsiębiorcy oraz złożyła kompleksowe wyjaśnienia dotyczące zakresu tej tajemnicy. Zgodnie z deklaracją Kancelarii dostęp do informacji o treści umowy zawartej z Muzeum ma jedynie ściśle określony krąg pracowników Kancelarii, objętych dodatkowo obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej.
Natomiast aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorcy w niniejszej sprawie wyraża się w szczególności w fakcie, iż ujawnienie żądanych informacji wiązałoby się z pogorszeniem pozycji konkurencyjnej i negocjacyjnej Kancelarii. Informacje objęte wnioskiem mają dla Kancelarii wysoką wartość gospodarczą, a ich ewentualne ujawnienie mogłoby wiązać się z uzyskaniem przez konkurentów nieproporcjonalnej przewagi rynkowej. Informacje dotyczące sytuacji finansowej czy organizacyjnej Kancelarii - a właśnie takie informacje wynikają z treści umowy, której ujawnienia treści domaga się wnioskodawca - mogłyby posłużyć konkurentom do przygotowania cenników usług lub ofert w przetargach w sposób korzystniejszy i doprowadzić do pozyskania nowych klientów, a jednocześnie Kancelaria nie posiadałaby tożsamej wiedzy o swoich konkurentach i na jej posiadanie nie mogłaby liczyć. Powodowałoby to znaczne obniżenie pozycji konkurencyjnej Kancelarii i naruszałoby jej uzasadniony interes gospodarczy.
Organ wskazał nadto, że w razie ziszczenia się przesłanek wynikających z art. 5 ust 2 u.d.i.p. ma nie tylko prawo, ale także bezwzględny obowiązek zastosowania ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy ochrony jego tajemnicy, w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p Zaniechanie wykonania tego obowiązku mogłoby narażać go na zarzut umyślnego naruszenia nałożonej na niego tajemnicy, a więc z art. 266 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1444; dalej; k.k). Stwierdził, że treść umowy o świadczenie usług obsługi prawnej może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Za nieuzasadniony uznał także zarzut dotyczący rzekomego naruszenia w skarżonej decyzji art. 35 ustawy o finansach publicznych.
W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący zarzucił mu naruszenie następujących przepisów prawa:
1. art. 24 § 1 pkt 5 KPA w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., polegające na udziale w postępowaniu pracownika podlegającego wyłączeniu, tj. udziale w postępowaniu drugoinstancyjnym zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy przepis ten stanowi obligatoryjną przesłankę wyłączenia pracownika;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że dostęp do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniom z powodu tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu;
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:
• uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej,
• zasądzenie od Muzeum zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że – jak wynika z podpisów pod rozstrzygnięciami z [...] i [...]r. – wydała je ta sama osoba – pełnomocnik Dyrektora Muzeum. Natomiast istota uregulowania art. 24 ust. 1 pkt 5 KPA wyraża się w tym, aby mimo spłaszczonego toku instancji zapewnić, na tyle na ile to możliwe, obiektywne i bezstronne załatwienie sprawy. Tymczasem Muzeum doprowadziło do podjęcia dwóch decyzji, które zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania, w którym udział brał ten sam pracownik, czym samo pozbawiło się prawa do wewnętrznego skontrolowania własnego rozstrzygnięcia. Już z tego tylko powodu sądowa kontrola jest, w okolicznościach niniejszej sprawy, konieczna.
Podniósł, że Muzeum dysponuje środkami publicznymi, a gospodarowanie nimi jest jawne. Twierdzenia organu o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa uznał za ogólnikowe, gdyż Muzeum nie przedłożyło żadnych dowodów na ich poparcie. Wskazana zaś hipotetyczna możliwość uzyskania przez konkurentów nieproporcjonalnej przewagi rynkowej nie może być wystarczająca dla uznania twierdzeń Muzeum za słuszne. Przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy jest zobiektywizowana. Natomiast Muzeum nie wykazało, aby ujawnienie jakichkolwiek elementów treściowych umowy łączącej ten podmiot z zewnętrzną kancelarią prawną mogłoby realnie i obiektywnie wpłynąć na sytuację tej kancelarii. Stwierdził, że w sprawie doszło do kolizji dwóch wartości, tj. dostępu do informacji publicznej i jawności gospodarowania majątkiem publicznym z jednej strony oraz ochroną tajemnicy przedsiębiorcy z drugiej, co jest tym bardziej istotne, iż Muzeum zawarło umowę w wybranym przez siebie podmiotem, bez stosowania przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych (lub jakiejkolwiek innej wewnętrznej procedury konkurencyjnej). Po przeprowadzeniu całkowicie niekonkurencyjnego postępowania Muzeum zawarło umowę z wybranym przez siebie (nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria) podmiotem, odmawiając udostępnienia zawartej umowy z powołaniem się na nieweryfikowalną w niniejszej sprawie rzekomą tajemnicę przedsiębiorstwa. Doprowadziło to do całkowitego wyłączenia jakiejkolwiek społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi, a więc środkami obywateli. Nie jest bowiem wiadome z jakiego powodu, w jakim przedmiocie i za jaką cenę wykonano usługi finansowane ze środków publicznych. Godzi to w podstawowe wartości konstytucyjne i rodzi pole do nadużyć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że regulacja z art. 24 ust. 1 pkt 5 Kpa dotyczy przede wszystkim organów kolegialnych i w praktyce nie odnosi się do podmiotów, które nie mają instytucjonalnych lub kadrowych możliwości wyłączenia pracownika. Natomiast informacja na temat wysokości kwot wydatkowanych na obsługę prawną znajduje się w sprawozdaniach finansowych Muzeum za ubiegłe lata. W sytuacji, gdy informacja została prawidłowo zastrzeżona, do wyłączenia prawa jej utajnienia mogłoby dojść jedynie wówczas gdyby kancelaria z przysługującego jej prawa zrezygnowała, podczas gdy – pytana o to w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem – oświadczyła, że z niego nie rezygnuje.
Muzeum stwierdziło też, że "Na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem Muzeum i upublicznienie pewnych informacji, związanych z działalnością Muzeum może mieć dla niego bardzo dotkliwe skutki. Aby zapobiec takim niekorzystnym następstwom nadaje pewnym dokumentom klauzule "tajemnica przedsiębiorstwa" w celu zachowania ich w poufności i zapobieżenia ich ujawniania osobom trzecim. Do takich wrażliwych informacji, udostępnienie których zagraża interesom Muzeum zalicza się m.in. umowy na świadczenie usług prawnych, które zawierają dane odnoszące się m.in. do szczegółowych kwestii z zakresu funkcjonowania Muzeum. Wiedza w tym zakresie udostępniona podmiotom konkurencyjnym spowodowałaby możliwość wykorzystania jej w sposób zagrażający interesom Muzeum w bardzo szeroki sposób np. poprzez użycie jej we własnej działalności lub w toczącym się postępowaniu. Ponadto publiczne udostępnienie pewnych informacji w sytuacji, gdy Muzeum nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku i przez to również zagroziłaby interesom Muzeum."
Na rozprawie 20 kwietnia 2022r. strony wywodziły jak dotąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa).
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429) – dalej powoływana jako udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.
Przenosząc powyższe regulacje na stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że Dyrektor Muzeum będącego instytucją kultury, której organizatorem jest Województwo, co wynika z uchwały Zarządu Województwa (karta 22 akt sądowych), jest dysponentem środków publicznych. Wobec tego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w tym o majątku, którym dysponuje.
Na wstępie, jako najdalej idący, rozpoznał Sąd zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, sprowadzający się do udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, osoby podlegającej wyłączeniu z uwagi na fakt, że wydała decyzję w I instancji.
W ocenie Sądu uzasadniony zarzut ten jest uzasadniony.
Zgodnie z powołanym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zagadnienie, na ile art. 24 § 1 pkt 5 Kpa znajduje zastosowanie w sprawach udip stało się przedmiotem rozpoznania przez NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 230/15.
NSA przypomniał w nim, że art. 16 ust. 2, nakazuje stosowanie przepisów Kpa do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Zdaniem Sądu, "zwrotu "stosuje się" powiązanego ze zwrotem "do decyzji" nie można odnosić tylko do uregulowań określających wymagane elementy decyzji czy jej formę, ale należy też uwzględniać zawarte w k.p.a. przepisy określające warunki procesowe do jej wydania. Tym samym art. 24 § 1 k.p.a, opisujący wyłączenia pracownika organu orzekającego od udziału w postępowaniu z mocy prawa, ma bez wątpienia zastosowanie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musi mieć także zastosowanie do stanów faktycznych, do jakich odsyła art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, które uniemożliwiałyby stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej." I dalej "W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest już pogląd, w myśl którego instytucja wyłączenia pracownika ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 24 września 2015r., sygn. akt I OSK 1762/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl)."
Pogląd ten Sąd orzekający podziela. W takim zaś wypadku, doszło do ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Stosownie do powołanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 2 udip przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W zaskarżonej decyzji organ odmówił ujawnienia treści umowy łączącej go z kancelarią prawną uzasadniając to tajemnicą przedsiębiorcy, tj. kancelarii. Dopiero w odpowiedzi na skargę pojawiła się cytowana wcześniej argumentacja podnosząca, że za utrzymaniem tajności treści umowy przemawia także interes Muzeum. Odnośnie tego wątku zauważyć jednak należy, że po pierwsze – argumentacja ta jest spóźniona, gdyż Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wg stanu sprawy istniejącego na dzień jego wydania. Po wtóre nie sposób nie zauważyć, że jest ona tak ogólnikowa, że w żaden sposób nie pozwala Sądowi wyrobić sobie poglądu jakie interesy Muzeum mogłyby być naruszone poprzez fakt ujawnienia treści umowy i ocenić, czy takie niebezpieczeństwo jest realne i rzeczywiste.
Odnośnie zaś objęcia umowy tajemnicą przedsiębiorcy z uwagi na interes kancelarii przypomnieć należy, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, która posługuje się zbliżonym terminem w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm., dalej u.z.n.k.), tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje techniczne, organizacyjne etc., znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona swego poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na spełnienie aspektu formalnego wskazuje podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu, aspekt materialny zachodzi wówczas, gdy konkretne dane zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne mające wartość gospodarczą, których utajnienie jest istotne z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy.
Badając spełnienie w przedmiotowej sprawie aspektu formalnego, koniecznego dla stwierdzenia istnienia tajemnicy przedsiębiorcy zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji Muzeum stwierdziło, że "zarówno na etapie negocjowania umowy, jak i jej zawierania i w końcu – postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej – Kancelaria zastrzegała fakt objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, w tym złożyła oświadczenie o przysługującym jej prawie do tajemnicy przedsiębiorcy oraz złożyła kompleksowe wyjaśnienia dotyczące zakresu tej tajemnicy. Zgodnie z deklaracją Kancelarii dostęp do informacji o treści umowy zawartej z Muzeum ma jedynie ściśle określony krąg pracowników kancelarii, objętych dodatkowo obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej."
Odnośnie tej kwestii zauważyć należy, że twierdzenia te są gołosłowne i w żaden sposób nie udowodnione. Muzeum nie przedłożyło dowodów na okoliczność zastrzeżenia przez Kancelarię poufności treści umowy ani złożenia oświadczenia, że przedsiębiorca podjął działania mające na celu zachowanie danych zawartych w umowie w poufności, a zatem, że została spełniona przesłanka formalna.
Co do przesłanki materialnej Sąd stanął na stanowisku, że jeśli kontrahent organu publicznego zastrzegł poufność określonych danych, to organ nie jest upoważniony do analizowania zasadności tego zastrzeżenia i badania, czy dane informacje mogą być uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. W przeciwnym razie każde nawiązanie stosunków umownych z organem publicznym byłoby dla innego podmiotu, w tym także prywatnego, obarczone ryzykiem ujawnienia danych, które dla niego i z jemu wiadomych powodów stanowią jego tajemnicę.
Inaczej ma się sprawa w sytuacji, gdy informacja objęta klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy jest tajemnicą organu publicznego będącego adresatem wniosku. W takim przypadku, aby uznać wyłączenie jawności za uzasadnione, musi także zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.
Wówczas obowiązek wykazania, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że istotnie spełniają przesłankę do zachowania jej poufności ciąży na podmiocie objętym przepisami udip, który z faktu tajności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci odmowy podania do wiadomości informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.
Rozróżnienie takie, zdaniem Sądu, jest uzasadnione odmiennym w obu przypadkach statusem podmiotów uprawnionych do skorzystania z nieujawniania danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. W przypadku tajemnic podmiotów trzecich ochrona ta winna iść dalej, niż w przypadku "własnych" tajemnic podmiotów publicznych. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do ujawnienia tajemnic "cudzych" (kontrahentów podmiotu zobowiązanego do stosowania ustawy, których obowiązki wynikające z udip bezpośrednio nie dotyczą), a których rzeczywistej istotności organ nie jest w stanie, ani nie ma podstaw prawnych oceniać. Z tego względu wystarczające dla zachowania poufności jest poczynione przez kontrahenta zastrzeżenie co do poufności określonych danych.
W przypadku, gdy na tajemnicę przedsiębiorcy jako własną powołuje się organ objęty obowiązkiem stosowania udip, winien on wykazać, że w jego przypadku spełniona została także przesłanka materialna.
Natomiast Muzeum w żaden sposób nie wykazało ani nie rozwinęło oświadczenia o wartości gospodarczej informacji i naruszeniu przez fakt jej ujawnienia jego pozycji rynkowej, które zresztą – jako zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę – było spóźnione.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę wyżej przedstawione oceny prawne, w szczególności wyłączy od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika podlegającego wyłączeniu jako rozpoznającego ją w pierwszej instancji. Nadto, jeśli ponownie dojdzie do wniosku, że treść umowy nie może być udostępniona w uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, to ustali i wykaże, że Kancelaria faktycznie zastrzegła zachowanie żądanych danych w poufności jako dotyczących jej tajemnicy przedsiębiorcy. Wreszcie organ winien mieć na względzie, że jeśli rozstrzygnięcie w jego imieniu wydaje inna osoba, niż jego piastun, to powinna ona wykazać swe umocowanie do tego, czego w niniejszej sprawie również zabrakło.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe tj. art. 24 § 1 pkt 5 Kpa poprzez załatwienie sprawy w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę, co w postępowaniu w pierwszej instancji oraz materialne tj. art. 5 ust. 2 udip poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały wykazane przesłanki, które to uzasadniają.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.