III SA/Gl 20/25

III SA/Gl 20/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art, 218, 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi H. M. (M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 października 2024 r. nr SKO.F/41.4/835/2024/14798 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia 30 lipca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 26 lipca 2024 r. H. M. – dalej strona, skarżący - zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że był dzierżawcą gruntu rolnego w Z. i z tego tytułu był płatnikiem KRUS. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż posiada dokumentację, iż w latach 1985 - 2001 r. był dzierżawcą gruntu, jednak dokumentacja ta jest niekompletna. Wskazał, iż być może był dzierżawcą gruntu jeszcze przed i po wskazanych latach. Do wniosku załączył zaświadczenie z dnia 10 czerwca 1992 r., umowę dzierżawy nr [...] z dnia 11 stycznia 1988r., umowę dzierżawy nr [...] z dnia 13 grudnia 1994 r., legitymację ubezpieczeniową, fakturę VAT z dnia 23 marca 2000 r., fakturę VAT z dnia 15 lutego 2001 r., rachunek z dnia 23 marca 2000 r., kserokopię pisma z dnia 10 czerwca 2024r.
Postanowieniem z 30 lipca 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm.) – dalej kpa- odmówił wydania żądanego zaświadczenia z uwagi na brak posiadania dokumentów uzasadniających wydanie takiego zaświadczenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie posiada dokumentów źródłowych na podstawie których mógłby potwierdzić informacje o której mowa we wniosku, posiada jedynie informację widniejącą w Generalnym Rejestrze Umów, że była zawarta umowa dzierżawy z H. M., która obowiązywała od 2 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. Przy czym brak jest danych, czy przedmiotem umowy dzierżawy gruntu były grunty rolne. Wskazał także, iż nie posiada ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych, z których możliwe byłoby wyniesienie żądanych informacji. Wobec powyższego nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie przedmiotowego zaświadczenia. We wniesionym zażaleniu skarżący zakwestionował legalność wydanego postanowienia do SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – dalej SKO, kolegium- postanowieniem z 30 października 2024r. nr SKO.F/41.4/835/2024/14798 nie uwzględniło zażalenia. Przywołało treść art. 217, 218 kpa i stwierdziło, iż w okolicznościach sprawy, organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, iż nie posiada żadnych dokumentów, ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych z których wynikałoby, że skarżący był dzierżawcą gruntu rolnego położonego na terenie miasta Z. we wskazanych we wniosku latach oraz, że z tego tytułu opłacał składki na ubezpieczenie społeczne rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Z akt sprawy wynika także, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wymaganym zakresie. W aktach sprawy znajduje się m.in. wydruk z Generalnego Rejestru Umów, z którego wynika, że była zawarta umowa dzierżawy z Panem H. M., która obowiązywała od 2 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. Przy czym brak jest danych, czy przedmiotem umowy dzierżawy gruntu były grunty rolne. Kolegium wyjaśniło, iż zakres postępowania wyjaśniającego możliwego do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia jest ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 kpa postępowanie wyjaśniające może być w tego rodzaju sytuacjach przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie. Postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 kpa przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Tak więc postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. ograniczone jest do analizy posiadanej dokumentacji i danych zebranych w prowadzonych przez ten organ ewidencjach bądź rejestrach. Oznacza to, że w omawianym trybie nie potwierdza się stanów faktycznych ani ocen prawnych niewynikających wprost z posiadanej dokumentacji, ewidencji lub rejestru (tak; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r. I OSK 105/21). Kolegium zauważyło również, iż ewentualne postępowanie wyjaśniające, do którego przeprowadzenia uprawniony jest organ administracji na podstawie art. 218 § 2 kpa obejmuje jedynie dane znajdujące się w posiadaniu organu administracji publicznej i nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (por. orzeczenie WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r. II SA/Sz 999/2007).
Powyższe uwagi Kolegium odniosło do przedłożonych przez stronę dokumentów z których w ocenie strony wynikać ma, iż był on dzierżawcą gruntu rolnego w latach 1985 - 2001, choć dokumentacja ta jest niekompletna. W skardze do WSA w Gliwicach skarżący postawił organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego przejawiające się w nieuwzględnieniu w sprawie składanych dokumentów, a w szczególności: zaświadczenia UM w Z. z dnia 10.06.1992 r.. Umowy dzierżawy z dnia 11.01.1988 r.. Umowy dzierżawy z dnia 13.12.1994 r.. Faktury Vat z dnia 15.02.2001 r.. Faktury Vat z dnia 23.03.2000 r. - z których w sposób oczywisty wynika, iż był dzierżawcą gospodarstwa rolnego.; naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wskazane zaświadczenie jest niezbędne dla uznania przez ZUS okresów składkowych w KRUS, co wpływa z kolei na wielkość mojej emerytury. Początki dzierżawy gruntu rolnego w Z. miały miejsce około 40 lat temu i trwały przez okres ok. 20 lat. Przez cały okres dzierżawy opłacał do KRUS składki z tytułu należnego ubezpieczenia społecznego. Pozostawał w przekonaniu, że dokumentacja potwierdzająca ten fakt, będzie znajdowała się w Jednostce KRUS, a także w Urzędzie Miejskim w Z. co okazało się mylne. Pomimo tego pismem z dnia 10.06.2024 r. Naczelnik Wydziału Podatków i Opłat Lokalnych poinformował, że figuruje w rejestrach podatku rolnego w latach 1985-1989. Kolejnym pismem z dnia 13.08.2024 r. ten sam podmiot poinformował, że innych dokumentów organ nie posiada i powołał się na Rozporządzenie Rady Ministrów upoważniające organ do zniszczenia dokumentacji. Do skargi dołączył; zaświadczenie UM w Z. z dnia 10.06.1992 r., Umowę dzierżawy z dnia 11.01.1988 r., Umowę dzierżawy z dnia 13.12.1994 r., Fakturę Vat z dnia 15.02.2001 r., Fakturę Vat z dnia 23.03.2000 r. Legitymację ubezpieczeniowej na okoliczność potwierdzenia, iż był dzierżawcą gospodarstwa rolnego i wniósł o powołanie świadków w tej sprawie. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym skarżący ponownie zakwestionował orzeczenie organów .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli strona skarżąca uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII kpa. Zgodnie z art. 217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Przepis art. 218 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 kpa odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kpa nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów może być uzasadnione, a bywa nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, ponieważ może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne co do zasady dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1223/19, z 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16). Co istotne, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17). Na wstępie zauważyć należy, iż nie jest sporne pomiędzy stronami to, iż skarżący posiada interes prawny w domaganiu się od organów zaświadczenia o żądanej treści celem przedłożenia do Krus w celu zaliczenia do okresów składkowych z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników czasookresu gdy był dzierżawcą gruntu rolnego i z tego tytułu opłacał składki na ubezpieczenie społeczne. Spór dotyczy odmowy wydania zaświadczenia albowiem zdaniem organów I i II instancji nie mogą one potwierdzić żądanych przez wnioskodawcę faktów, ponieważ nie posiadają dokumentów źródłowych na podstawie, których mogłyby informacje z wniosku strony potwierdzić. Organy stwierdziły przy tym, że nie mogą wydać zaświadczenia w oparciu o dokumenty dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia wynikających z przedłożonych przez nią okoliczności. Sąd po zapoznaniu z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy jak też dowodami dołączonymi przez stronę do skargi nie podziela zasadności orzeczenia II I i instancji zapadłego w sprawie w zakresie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak wyżej już wskazano z art. 218 kpa wynika, iż w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 co w sprawie ma miejsce, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Powołany przepis stanowi zatem wprost o tym, iż organ w zakresie wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów ma obowiązek bazować m.in. na podstawie prowadzonych przez ten organ rejestrów i innych danych będących w jego posiadaniu. Uwaga ta jest o tyle istotna w sprawie z uwagi na to, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 10 czerwca 2024r. Prezydenta Miasta Z. nr [...] – zatem pismo sprzed daty orzeczenia organu I instancji- z którego wynika, iż skarżący figuruje w rejestrach podatku rolnego w latach 1985-1989, które to rejestry są w posiadaniu organu w formie papierowej i zawierają one powierzchnię, składkę PZU oraz fundusz ubezpieczenia społecznego. Dalej zauważenia wymaga, iż sam skarżący przedłożył do wniosku zaświadczenie z 10 czerwca 1992r. Urzędu Miejskiego w Z. potwierdzające, iż skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o pow. 2,35 ha i z tego tytułu opłacał składkę na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników od 01.01.1985 do 31.12.1989r., a zaświadczenie to wydaje się celem przedłożenia w ZUS w Z.. Zestawiając już te wymienione dokumenty, chociaż strona przedłożyła także inne dokumenty, całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko organów obu instancji negatywnie załatwiające jej wniosek w pełnym zakresie. W sytuacji bowiem, gdy organ zobowiązanym jest do działania w trybie art. 218 kpa także na podstawie prowadzonych przez siebie rejestrów i innych danych przy wydawaniu zaświadczeń znajdujących się w jego posiadaniu wydane orzeczenia organów obu instancji naruszają w/w regulacje. Niewątpliwym dla Sądu jest bowiem to, iż skoro strona w/w zaświadczeniem z 10.06.1992r. dysponuje, a nadto Prezydent Miasta Z. sam w wydanym 10.06.2024r. piśmie wskazał na fakt posiadania rejestrów wymiarowych podatku rolnego zawierających powierzchnię, składki PZU i fundusz ubezpieczenia społecznego rolników za okres 1985-1989, czyli okres zawierający się m.in. we wniosku strony (strona żądała zaświadczenia za lata 1985 - 2001 r.) nieprawidłowym i naruszającym zastosowane w sprawie przepisy jest zaskarżone postanowienie oraz orzeczenie je poprzedzające o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji za okres 1985-1989 niewątpliwie dysponuje prowadzonymi rejestrami i posiada inne dane w oparciu o które wydał zarówno w/w zaświadczenie stronie jak i pismo z 10.06.2024r., które w konsekwencji przeczą legalności orzeczeniom organu obu instancji wydanym w sprawie. Za przedwczesne zatem i naruszające brzmienie art. 218 § 1 kpa należy zatem uznać stanowisko organów obu instancji odmawiające stronie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skoro zatem organy załatwiając wniosek strony nieprawidłowo w sprawie zastosowały w sprawie obowiązujące w sprawie przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy koniecznym stało się w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienie je poprzedzającego. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Zalecenia co do dalszego procedowania w sprawie wynikają z treści orzeczenia.
-----------------------
1