III SA/GL 2/25

III SA/Gl 2/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 20, art. 21
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2024 r. nr NPII.4131.1.813.2024 w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru,), zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2024 r., nr NPII.4131.1.813.2-024, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej jako: u.s.g) stwierdził nieważność uchwały Nr VIII/60/24 Rady Miasta Zabrze z 30 września 2024 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu, w całości, jako niezgodnej z art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej jako: u.f.p.) oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm. dalej jako: ustawa), oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako: Konstytucja RP).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na sesji 30 września 2024 r. Rada Miasta Zabrze podjęła uchwałę Nr Vlll/60/24 w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu. Jako podstawę prawną do podjęcia uchwały Rada wskazała: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 3 października 2024 r.
Organ nadzoru przypomniał, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Dalej stwierdził, że uchwała podjęta w sprawie statutu jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada gminy stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przepisy te zawierają upoważnienie do podejmowania przez radę gminy aktów normatywnych regulujących wewnętrzną strukturę oraz podział funkcji i zadań wewnątrz gminnych instytucji i urzędów.
Organ nadzoru zauważył, że w art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawarte zostało upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do nadania statutu utworzonej jednostki budżetowej. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 11 ust. 2 u.f.p., minimalny zakres przedmiotowy materii statutowej. Przepis ten oprócz wskazania nazwy i siedziby jednostki budżetowej przewiduje konieczność określenia w statucie przedmiotu działalności jednostki. Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, tym samym organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany uwzględnić przynajmniej wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść statutu. Tylko bowiem zawarcie wszystkich elementów obligatoryinych w postanowieniach statutu będzie gwarancją prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej do jego nadania. Postanowienia statutu regulujące podstawę funkcjonowania jednostek winny być precyzyjne i czytelne dla przeciętnego odbiorcy. Rolą rady gminy jest bowiem przyjęcie statutu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących w sposób kompleksowy i wyczerpujący, zakres działalności (zadań) gminnej jednostki organizacyjnej.
Tymczasem przepisem § 1 ust. 2-5 załącznika do uchwały Rada Miasta Zabrze w sposób nieprawidłowy określiła zakres działania MZD.
Rada stworzyła otwarty i nieskonkretyzowany katalog zadań MZD. Odwołała się bowiem do bliżej nieokreślonych przepisów rangi ustawowej, czyniąc tym samym regulacje uchwały w tym zakresie zupełnie nieczytelne dla przeciętnego adresata norm prawnych uchwały. Analizując zakres przedmiotowy działalności MZD przyznany kwestionowaną uchwałą w kontekście ustawy o drogach publicznych nie sposób jednoznacznie ustalić, na jakich zasadach MZD będzie wykonywał swe zadania. Przepisem § 1 ust. 5 załącznika do uchwały Rada przewidziała, że szczegółowy zakres określają przepisy ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie przepisem § 1 ust. 2 załącznika do uchwały wykonuje obowiązki zarządcy drogi na podstawie przepisu art. 21 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu nadzoru wskazane przepisy uchwały są bardzo nieprecyzyjne.
W ocenie organu nadzoru ww. regulacje uchwały należy uznać za naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 u.f.p.
Kwestionowane unormowania § 1 ust. 2 i 5 załącznika do uchwały nie spełniają ww. wymogów, czyniąc uchwalony Statut tym samym aktem blankietowym, a nie jak wymaga tego ustawa aktem konstytuującym - co stanowi istotne naruszenie prawa.
W ocenie organu nadzoru nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności jednostki budżetowej, w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. Tym samym stwierdził, że zbyt ogólnikowe, sformułowanie zakresu działalności jednostki budżetowej MZD - powoduje niezgodność postanowień przedmiotowego statutu z przepisem art. 11 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP.
Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługującemu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
Organ zauważył, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Według art. 19 ust. 2 ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2) wojewódzkich - zarząd województwa;
3) powiatowych -zarząd powiatu;
4) 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Na mocy przepisu art. 21 ust. 1 ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, to jest zarządca określonych w tych przepisach dróg publicznych, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi nie musi zatem pełnić swej funkcji osobiście. Może on zadecydować, że swoje zadania będzie wykonywał przy udziale jednostki organizacyjnej. Powołanie tej jednostki nie jest obligatoryjne, jeśli jednak taka decyzja zostanie podjęta, to istotne jest to, aby jednostka ta była zarządem drogi. Zaakcentowanie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 ustawy konieczności posiadania przez jednostkę wspomagającą statusu zarządu dróg oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przy należnych zarządcy drogi, może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy - a nie jakichkolwiek innych. Zatem przepis art. 21 ust. 1 ustawy wprowadza odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Zarządy dróg mają charakter samorządowych jednostek organizacyjnych i w ogólnym tego słowa znaczeniu wchodzą w skład podmiotowo rozumianej administracji samorządowej, bezpośrednio związanej z organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego administracji. Zarządy dróg są jednocześnie jednostkami budżetowymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., II OSK 797/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., U GW 10/17). Z uwagi na powyższe do zadań zarządu drogi mogą należeć tylko te zadania, które w zakresie swojej właściwości posiada zarządca drogi. Zakres zadań zarządcy zaś sprowadza się wyłącznie do spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy) oraz szczegółowych uprawnień określonych w art. 20 ustawy.
Zarządca wykonuje zadania, które wprost wynikają z innych obowiązujących przepisów. Tym samym zarządowi dróg może być przekazane maksymalnie tyle zadań, ile posiada zarządca drogi. W przypadku decydowania o zakresie zadań jednostki pomocniczej zarządcy drogi, uchwałodawcy nie mogą więc schodzić z pola widzenia uregulowania ustawy o drogach publicznych, która w art. 19 ust. 1 wyraźnie wyznacza granice tychże zadań.
Tymczasem w § 1 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że: 3. MZD jest miejską jednostką organizacyjną zarządzającą w granicach administracyjnych Miasta Zabrze drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiącymi własność Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa i nie zarządzanymi przez inne podmioty. 4. MZD jest miejską jednostką organizacyjną zarządzającą w granicach administracyjnych Miasta Zabrze kanalizacją deszczową wraz z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego dróg, o których mowa w ust. 2 i 3 powyżej. Tym samym Rada Miasta Zabrze przyznała MZD zadania związane z zarządzaniem dróg wewnętrznych.
Organ zauważył, że z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że zarządca dróg publicznych na terenie gminy (tu: Prezydent Miasta) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Zatem tylko zadania związane z zarządem dróg publicznych mogą zostać przekazane do tej szczególnej jednostki budżetowej. Drogi publiczne stanowią tylko drogi zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z przepisu art. 2 ust. i ustawy wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe oraz drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania takimi drogami, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. brzmienie art. 8 ust. la ustawy), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego art. 21 ust. 1 ustawy - albowiem ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania drogami wewnętrznymi zarządowi dróg, który może zarządzać jedynie drogami publicznymi. Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi (tu: kwestię zarządzania drogami wewnętrznymi), przekracza upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 ustawy i tym samym narusza art. 7 Konstytucji RP.
Zgodnie z jego treścią organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis art. 7 Konstytucji RP wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu ) władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (art. 94 Konstytucji RP). Stwierdzone wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza materialne granice upoważnienia ustawowego do wydania danego aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego.
Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Stwierdzone uchybienia w przedmiotowej uchwale organ nadzoru zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa w uchwale to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazał na nieprawidłowości § 5 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania "wymagają formy pisemnej" oraz § 6 załącznika do uchwały. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z przepisem § 5 załącznika do uchwały: § 5. Wszelkie zmiany i uzupełnienia niniejszego Statutu wymagają formy pisemnej i są wprowadzane w trybie właściwym dla jego uchwalenia. Organ zaznaczył, że jedyną dopuszczalną drogą wprowadzenia zmian do Statutu przyjętego uchwałą Rady Miasta Zabrze jest ewentualna nowelizacja uchwały nr VIII/60/24 Rady Miasta Zabrze z 30 września 2024 r. w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu. Wprowadzenia zmian do Statutu przyjętego uchwałą organu stanowiącego nie można dokonać poza trybem uchwałodawczym. Tym samym wprowadzenie zmian Statutu poprzez bliżej niedookreśloną "formę pisemną" należy uznać za niedopuszczalne.
Z kolei, § 6 załącznika do uchwały stanowiący, że: 6. Statut wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. nie stanowi materii statutowej, a jest jedynie normą temporalną właściwą dla treści uchwały przyjmującej czy nadającej Statut jednostki budżetowej, Ponadto należy zauważyć, że pomija ona w rzeczywistości normę § 2 kwestionowanej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzenie nieważności uchwały Nr VIII/60/24 Rady Miasta Zabrze z 30 września 2024 r. w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu w całości, uznał za uzasadnione i konieczne.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Zabrze wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa:
- art. 11 ust 2, art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 21 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. drogach publicznych oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że definicja zakresu zadań tworzonej jednostki budżetowej poprzez odesłanie do regulacji ustawowej nie realizuje zasady demokratycznego państwa prawa oraz wymogu działania organów władzy publicznej w granicach i na podstawie przepisów prawa;
- art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że zakwestionowana uchwała Rady Miasta Zabrze jest sprzeczna z prawem, a nadto uchybienia prawu mają charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego w Katowicach kosztami postępowania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru dotyczących nieprecyzyjnego i zbyt ogólnikowego uregulowania w statucie jednostki zakresu jej zadań, podniosła m.in., że tożsame postanowienia funkcjonowały już w obowiązującym dotychczas statucie jednostki (§ 2 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Rady Miasta Zabrze nr XXXI11/548/21 z 17 maja 2021 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu). Wykonując uprawnienia nadzorcze i kontrolując ww. uchwałę. Wojewoda Śląski nie wnosił wcześniej uwag i zastrzeżeń co do sposobu sformułowania zakresu zadań tworzonej jednostki. Znalazło to swoje potwierdzenie również w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 23 czerwca 2021 r. NPII.4131.1.645.2021, gdzie Organ nadzoru nie zakwestionował ww. regulacji, uznając tym samym, iż są one zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru dotyczących objęcia regulacją statutu jednostki zadań obejmujących zarząd drogami wewnętrznymi oraz kanalizacją deszczową i urządzeniami służącymi odwadnianiu pasa drogowego dróg publicznych i dróg wewnętrznych, skarżąca podniosła, że drogi wewnętrzne nie posiadają statusu dróg publicznych, a jednocześnie, z uwagi na brak definicji właściciela wskazała również na to, że drogi te mogą być własnością podmiotów publicznych (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) lub własnością podmiotów prywatnych. W przypadku miast na prawach powiatu prezydent miasta jest zarówno zarządcą dróg publicznych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.), w którego skład niewątpliwie wchodzą budowle - drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też urządzenia kanalizacji deszczowej oraz urządzenia służące odwadnianiu pasa drogowego. W ramach swobody organizacji wykonywania przez gminę swoich zadań gospodarowanie częścią mienia - drogami wewnętrznymi może być realizowane tak w ramach aparatu pomocniczego prezydenta na prawach powiatu (urzędu), jak i w ramach odrębnie powołanej jednostki, w tym jednostki budżetowej. Z uregulowań zawartych w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Podejmowanie uchwał w zakresie tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym).
Dalej, Gmina wskazała, że Miejski Zarząd Dróg w Zabrzu pozostaje zarządem drogi, w rozumieniu powyżej powołanego wcześniej art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyłącznie w stosunku do dróg publicznych, co wyraźnie wynika z treści § 1 ust. 2 statutu, zaś w stosunku do dróg wewnętrznych, znajdujących się w granicach Miasta Zabrze oraz stanowiących własność Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa i jednocześnie nie będących zarządzanymi przez inne podmioty działa jako miejska jednostka organizacyjna wykonująca zadania określone w art. 8 ust. 2 u.d.p. Wobec tego powierzenie wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej, jaką jest Miejski Zarząd Dróg w Zabrzu, wykonywania zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, w zakresie dróg wewnętrznych stanowiących własność Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa czy też zarządzania kanalizacją deszczową i urządzeniami odwadniania dróg, nie jest sprzeczne z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru dotyczących objęcia regulacją statutu trybu jego zmiany oraz chwili wejścia w życie, Skarżąca wskazała, że ujęcie w statucie przepisów stanowiących powtórzenie przepisów ustawy lub postanowień o charakterze wyłącznie informacyjnym (§ 5 i § 6) nie przemawia za stwierdzeniem ich nieważności jako istotnie naruszających prawo.
Zmiana statutu powinna nastąpić w takim samym trybie, w jakim dochodzi do jego nadania, a zatem powtórzenie tej reguły w § 5 statutu żadną miarą nie może być postrzegane jako sprzeczne z przepisami prawa. Treść regulacji § 6 statutu, ma wyłącznie charakter informacyjny, albowiem stanowi powtórzenie materii stanowiącej przedmiot uchwały Rady Miasta Zabrze, a ściślej jej § 2, zawierającego normę o charakterze temporalnym, określającą datę wejścia w życie uchwały, a co za tym idzie, także datę wejścia w życie statutu tworzonej jednostki.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 31 października 2024 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z 30 września 2024 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu.
W podstawie prawnej tej uchwały powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Uchwała została jako akt prawa miejscowego opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Wobec braku ustawowej definicji, w doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie zakres działalności jednostki uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Stwierdzenie nieważności uchwały, może nastąpić więc tylko wtedy, gdy zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100).
Sąd w składzie orzekającym, wskazując na powyższe stwierdził, że uchwała Rady Miasta Zabrze w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem.
Przede wszystkim organ nadzoru prawidłowo w ocenie Sądu orzekającego w sprawie stwierdził, że w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną sformułowano w § 1 ust. 2 i 5 załącznika do uchwały zakres działalności jednostki budżetowej MZD, co powoduje niezgodność postanowień statutu z przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. O ile Statut Miejskiego Zarządu Dróg w Zabrzu zawiera pierwsze dwa konieczne elementy tj. nazwę jednostki budżetowej i jej siedzibę, o tyle brakuje w nim trzeciego obligatoryjnego elementu tj. przedmiotu działalności, bowiem nie określa co jest poddane aktywności MZD. Niedopuszczalne jest w ocenie Sądu odesłanie w tym zakresie do bliżej nieokreślonych przepisów ustawowych, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych. Rację ma organ nadzoru, że regulacje uchwały w tym zakresie są zupełnie nieczytelne i niejasne dla przeciętnego adresata norm prawnych uchwały Tego mankamentu statutu nie usuwa zapis zawarty w § 1 ust. 2, który stanowi, że MZD w granicach administracyjnych Miasta Zabrze wykonuje obowiązki zarządcy drogi na podstawie przepisu art. 21 ustawy o drogach publicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym zarzut skarżącej, że podobny zapis był zawarty w poprzednim statucie i nie został zakwestionowany przez organ nadzoru. Obie strony zgodne są co do tego, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, tym bardziej więc jej postanowienia skierowane do nieograniczonego kręgu podmiotów nie mogą być przedmiotem domysłów i wątpliwości, przeciwnie powinny być określone w sposób wyraźny, jasny i zrozumiały.
Brak określenia przedmiotu działania jednostki budżetowej stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały, która bez tego koniecznego elementu nie ma racji bytu jako całość.
Odnośnie zapisów dotyczących powierzenia zarządzania MZD jako jednostce organizacyjnej dróg wewnętrznych oraz kanalizacją deszczową stanowiących własność Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa, Sąd w pełni podziela zarzuty i argumentację Gminy Zabrze przedstawione w skardze. Tutejszy Sąd podobnie wypowiedział się w tym przedmiocie w prawomocnym wyroku z 14 lipca 2021 r., sygn. III SA/Gl 132/21.
Podobne stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podziela zostało zaprezentowane w nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 5 lutego 2025 r., sygn. III SA/Gl 529/24. Przyjęcie poglądu Wojewody, że zadania dotyczące dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy nie mogą być powierzone jednostce wykwalifikowanej i specjalnie w tym celu utworzonej w trybie art. 21 ust. 1 u.d.p. prowadziłoby do wniosku, że w odniesieniu do tych zadań gmina winna utworzyć i utrzymywać dwa odrębne i niezależne podmioty, organizacyjne i sprzętowe: jeden do wykonywania zadań zarządcy drogi na drogach publicznych, drugi do realizacji tych samych zadań na drogach wewnętrznych, niebędących w zarządzie innych podmiotów. Byłoby to działanie nie tylko oczywiście nieracjonalne, ale także niegospodarne, bo generujące zbędne koszty funkcjonowania dwóch niezależnych struktur organizacyjnych dla realizacji de facto takich samych zadań. Przy czym należy podkreślić, że w treści uchwały i statutu wyraźnie wskazano, że chodzi tu o drogi wewnętrzne niebędące w zarządzie innych podmiotów, a z odpowiedzi na skargę wprost wynika, że chodzi o drogi stanowiące własność gminy.
Przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. h u.s.g. będący podstawą prawną zaskarżonej uchwały, stanowi że do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.
Zarządy dróg mają charakter samorządowych jednostek organizacyjnych i w ogólnym tego słowa znaczeniu wchodzą w skład podmiotowo rozumianej administracji samorządowej, bezpośrednio związanej z organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego administracji.
Wbrew stanowisku organu nadzorczego, brak podstaw do stwierdzenia nieważności zapisów statutu zawartych w § 1 ust. 3 i 4, jednak jak już wskazano brak przedmiotu działania MZD uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zabrze w sprawie nadania statutu w całości. Postanowienia zawarte w §1 ust. 3 i 4 mają jedynie charakter uzupełniający i porządkujący zarządzaniem dróg wewnętrznych i kanalizacji deszczowej w imieniu Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa przez jednostkę organizacyjną jaką jest MZD.
Ponadto odnośnie § 5 i § 6 Sąd stwierdza, że są to zapisy zawierające jedynie informacje, które same w sobie nie są nieważne, o znaczeniu tylko informacyjnym.
Podsumowując, brak koniecznego elementu o fundamentalnym znaczeniu w postaci określenia w statucie przedmiotu działania Miejskiego Zarządu Dróg w Zabrzu czyni zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zasadnym. Bez określenia w statucie jednostki budżetowej przedmiotu działalności, jednostka ta nie może działać i tym samym nie ma racji bytu co uzasadnia stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W związku powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.