III SA/GL 195/23

III SA/Gl 195/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I GSK 1281/23 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 91 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 16 marca 2018 r. nr NPII.4131.1.111.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 59/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Żory od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 606/18 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Żory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 czerwca 2018r. sygn. akt III SA/Gl 606/18 oddalił skargę Gminy Miejskiej Żory na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018, stwierdzające nieważność zarządzenia w przedmiocie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Prezydent Miasta Żory (dalej: Strona, Skarżąca lub Prezydent) 16 stycznia 2018 r., wydał zarządzenie, nr OR.0050.84.2018, w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Jako podstawę prawną tego aktu wskazał art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 827 – dalej: u.g.k.) oraz uchwałę nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Żorach z dnia 17 kwietnia 1997 r. i uchwałę nr 691/LXX/02 z 10 października 2002 r.
Wojewoda Śląski (dalej: Organ nadzoru lub Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 marca 2018 r., nr NPII.4131.1.111.2018, stwierdził nieważność w całości ww. zarządzenia Prezydenta Miasta Żory z 16 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej. Organ nadzoru doszedł do przekonania, że wspomniany akt jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827), uchwałą nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Żorach z dnia 17 kwietnia 1997 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.).
Wojewoda Śląski stwierdził, że Rada Miejska w Żorach, korzystając z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.g.k., 17 kwietnia 1997 r. podjęła uchwałę nr 310/XXVI/97 w sprawie upoważnienia Zarządu Miasta. Na jej mocy powierzyła ona wspomnianemu organowi wykonawczemu gminy podejmowanie uchwał w sprawach określania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W późniejszym czasie, w wyniku zmian ustawowych w ustroju gmin, w miejsce kilkuosobowego zarządu, organem wykonawczym Gminy Miasta Żory stał się Prezydent. To on jest obecnie upoważniony do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej we wspomnianej jednostce samorządu terytorialnego.
Przedmiotem zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta było ustalenie wysokości opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Żory sp. z o.o. Zdaniem Organu nadzoru przedmiotowy akt w istotny sposób narusza prawo, gdyż Prezydent ustalając zawarte w nim regulacje powinien zrobić to w sposób kompleksowy, precyzyjny i jasny, tak by każdy adresat tego zarządzenia był w stanie określić wysokość opłat, do ponoszenia, których jest zobowiązany. Tymczasem, według Wojewody, zarządzenie Prezydenta nie reguluje w sposób prawidłowy wysokości wspomnianych opłat. Dodatkowo, operuje się w nim terminem, który w tym samym akcie nie został zdefiniowany - pojęciem "powierzchnie odwadniane".
Jak wyartykułowano w rozstrzygnięciu nadzorczym, na mocy § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydent postanowił "ustalić z dniem 1.02.2018 r. wysokość opłat miesięcznych za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Żory Sp. z o.o.:
a) 0,13 zł za m2 miesięcznie + należny podatek VAT tj. brutto 0,14 zł za m1 miesięcznie dla powierzchni odwadnianych z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b);
b) 0,23 zł za m2 miesięcznie + należny podatek VAT tj. brutto 0,25 zł za m2 miesięcznie dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Żory. ".
Z kolei, na mocy § 1 ust. 2 zarządzenia Prezydent postanowił: "ustalić, że opłaty kwartalne za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Żory Sp. z o. o. ustalane będą przez Przedsiębiorstwo odpowiednio do opłat za usługi wodne, którymi Przedsiębiorstwo obciążane będzie przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie i powiększone o należny podatek VAT. ".
Nawiązując do przedstawionej regulacji, Organ nadzoru stwierdził, że działania Prezydenta należy uznać za istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro, bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.
Ponadto, zastrzeżenia budziło rozróżnienie stawek opłat "dla powierzchni odwadnianych, z wyjątkiem odbiorców, o których mowa w ppkt b oraz dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność Miasta Żory". Zdaniem Wojewody, Prezydent nie uzasadnił określenia odmiennych wysokości opłat w zależności od podmiotu, któremu przysługuje prawo własności "powierzchni odwadnianych". Tymczasem, w przekonaniu Organu nadzoru, rozróżnienia opłat można dokonać jedyne w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej, natomiast tytuł własności do takich kryteriów nie należy.
W ocenie Wojewody, również regulacja zawarta w § 1 ust. 2 zarządzenia jest sprzeczna z prawem, ponieważ w tym przepisie nie została określona opłata za usługi komunalne, a jedynie – jak to ujęto - kompetencja do ich ustalenia została przekazana przez Prezydenta na inny podmiot, tj. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Żory Sp. z o.o. Przekazanie kompetencji do określenia opłat kwartalnych za usługi komunalne wspomnianemu przedsiębiorstwu jest zaś sprzeczne z prawem.
Jak podkreślił Organ nadzoru, zgodnie z art. 4 u.g.k. to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wprawdzie uprawnienie to może zostać przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powierzone organom wykonawczym tych jednostek (tak, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), jednakże dalsza ich subdelegacja stanowi istotne naruszenie prawa. Prezydentowi została, bowiem przekazana ściśle określona kompetencja, w której zakresie nie mieści się dalsze przenoszenie uprawnień na inny, niewymieniony w ustawie podmiot.
Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że jednym z podstawowych pryncypiów funkcjonowania organów administracji publicznej jest zasada praworządności. Wynika z niej powinność działania tych podmiotów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), której konsekwencją jest w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest, bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29).
Zdaniem Organu nadzoru oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Jednocześnie, każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ uprawnienia do działania. Kompetencje organów państwowych powinny zaś wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej.
W skardze strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu naruszenie:
- art. 4 ust.1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. i art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnym przyjęciu, że użycie w zarządzeniu Prezydenta sformułowania "powierzchnie odwadniane" stanowi sprzeczne z prawem użycie pojęcia w tym akcie niezdefiniowanego;
- art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust.2 u.g.k. i art.7 Konstytucji RP, polegające na błędnym przyjęciu, że § 1 ust.2 zarządzenia Prezydenta stanowi sprzeczne z prawem przekazanie Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Żory sp. z o.o. kompetencji nadanych Prezydentowi Miasta Żory;
- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że zarządzenie Prezydenta zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa;
- art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na niespełnieniu określonego w tym przepisie wymogu, by rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jednoznacznie wskazujące naruszony przepis prawa i wyjaśniające na czym to naruszenie polega
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż uznał, że nie wszystkie zarzuty oraz argumenty Organu nadzoru są trafne. Wojewoda zarzucił zarządzeniu Prezydenta istotną niezgodność z prawem, ponieważ wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych". Tymczasem pojęcie to nie zostało zdefiniowane i dlatego mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić.
Odnosząc się do zagadnienia "powierzchni odwadnianych" Sąd wskazał, że nie mógł stwierdzić, na jakiej podstawie Organ nadzoru przyjął, że Strona w swoim zarządzeniu nie może różnicować stawek wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej w zależności od tego, do kogo należą "powierzchnie odwadniane", dlaczego taka podmiotowa klasyfikacja jest niezgodna z prawem, jako oparta na nieobiektywnym kryterium i wreszcie, dlaczego Prezydent w swoim akcie miałby uzasadniać takie zróżnicowanie. Oceny tej nie ułatwiał fakt, że także Wojewoda, kwestionując tę część zarządzenia nie wskazał przepisu, który w ten sposób miałby być naruszony, w dodatku, w istotny sposób.
W przekonaniu Sądu, przedstawione różnicowanie opłat nie dyskryminuje mieszkańców gminy (jak również podmiotów gospodarczych, mających siedzibę na jej terenie), bo przewidziana stawka opłat jest dla nich niższa niż dla jednostek gminnych (dla powierzchni odwadnianych stanowiących własność gminy). Podmiotowe różnicowanie wysokości różnego rodzaju obciążeń jest zaś dość powszechne w prawie Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest sprzeczne ani z Konstytucją RP, ani z jakimkolwiek innym aktem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisach prawa, a już zwłaszcza w Konstytucji RP nie nakazuje się uzasadniania takiej, a nie innej treści aktu prawa miejscowego. W konsekwencji, działając w granicach prawa powszechnie obowiązującego i nadając swojemu zarządzeniu zgodną z nim (a co najmniej niesprzeczną z nim) treść organ gminy realizuje zasadę samodzielności gminy, będącą przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego.
Sąd nie uznał podniesionego przez Wojewodę zarzutu niezgodnego z prawem przeniesienia kompetencji do stanowienia prawa z Prezydenta na gminną spółkę – Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Żory Sp. z o. o. Dokonując oceny tego zagadnienia z uwzględnieniem dwóch sfer działania samorządu terytorialnego – przestrzeni stanowienia prawa oraz przestrzeni stosowania prawa, Sąd wskazał, że obydwie wspomniane sfery należy od siebie oddzielić. Prezydent, ustalając stawki opłat skorzystał z kompetencji przekazanej mu przez Radę Miasta. Formułując taką, a nie inną treść § 1 ust. 2 swojego zarządzenia nie przeniósł on natomiast na przedsiębiorstwo swojej kompetencji w zakresie stanowienia prawa, natomiast upoważnił ten podmiot do stosowania prawa – dokonywania wymiaru opłaty. Tym samym, sytuacja prawna Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji jest analogiczna do pozycji organu, który stosuje prawo. W tej sytuacji przedsiębiorstwo jedynie stosuje prawo, a nie je stanowi. Zdaniem Sądu, nie ma w tym niczego sprzecznego z prawem.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprecyzyjności regulacji prawnej, ponieważ w zarządzeniu, Prezydent posłużył się pojęciem niezdefiniowanym w tym akcie, tzn. terminem "powierzchnie odwadniane", Sąd wskazał, że nie jest tak, że każde pojęcie, jakim operuje się w prawie stanowionym powinno być w nim definiowane. Analizując przepisy prawa polskiego, łatwo zauważyć, że w wielu przypadkach ustawodawca odstępuje od takiego działania. Dzieje się tak, dlatego, że nie sposób w każdym akcie prawnym wyjaśniać znaczenia każdego użytego w nim pojęcia, a ponieważ ustawy pisane są w języku polskim, w razie wątpliwości stosuje się znaczenie określonego terminu funkcjonujące w języku powszechnym (potocznym). Jednakże w ocenie Sądu pojęcie "powierzchnie odwadniane", niezdefiniowane w zarządzeniu Prezydenta, w języku potocznym ma różne znaczenia. Tym samym, desygnat niewyjaśnionego terminu, zaczerpnięty z języka powszechnego nie pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia określenia "powierzchnie odwadniane". To zaś przekłada się na brak precyzji w stosowaniu prawa. Dlatego właśnie, w przekonaniu Sądu zasadny był podniesiony przez Wojewodę zarzut istotnego naruszenia prawa w zakwestionowanym zarządzeniu Prezydenta – obrazy art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i z art. 4 ust. 2 u.g.k. Skoro, bowiem wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględniać. Wspomniane uchybienie rzutuje zaś na precyzję stosowania całego zarządzenia zakwestionowanego przez Organ nadzoru, co do jego zgodności z prawem.
Gmina Miejska Żory złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Zaskarżonemu wyrokowi, Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz.1302), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niespełnienie wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia.
Ponadto skarżący kasacyjne zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię przepisów art. 2 Konstytucji RP, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017, poz. 827) skutkującą przyjęciem, że użycie w zarządzeniu niezdefiniowanego w nim sformułowania "powierzchnie odwadniane" dowodzi braku precyzji w stosowaniu prawa, gdyż nie pozwala na jednoznaczne odczytanie znaczenia tego sformułowania i prowadzi do wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać,
2) błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 ) polegającą na przyjęciu, że użycie w zarządzeniu zwrotu "powierzchnie odwadnianie" stanowi podstawę do uznania zarządzenia za wydane z istotnym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako bezzasadnej
Naczelny Sąd Administracyjny wymienionym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę kasacyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r., stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Żory w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej.
Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo, a w szczególności art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.
Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Sporne zarządzenie w sprawie ustalenia opłat za usługi komunalne związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacyjnej wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2017 r., poz. 827 – dalej: u.g.k.) oraz uchwały nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Żorach z dnia 17 kwietnia 1997 r. i uchwały nr 691/LXX/02 z 10 października 2002 r.
W ocenie organu nadzoru wspomniany akt jest niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz uchwałą nr 310/XXVI/97 Rady Miejskiej w Żorach z 17 kwietnia 1997 r.
W szczególności organ nadzoru stwierdził, że skoro wysokość opłat ma zależeć od wielkości "powierzchni odwadnianych", to nie mogą istnieć wątpliwości, co do tego, jaką powierzchnię należy uwzględnić. Rozróżnienia opłat można dokonać jedynie w oparciu o obiektywne kryteria, mające rzeczywisty wpływ na zakres i koszt świadczonej usługi komunalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2022 r. podkreślił, że skarżący w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wyraźnie zawarł zarzut dotyczący nie sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego tego rozstrzygnięcia (art. 91 ust. 3 u.s.g.) z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Gmina Miejska Żory w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zarzuciła bezpodstawne zakwestionowanie posłużenia się zwrotem powierzchnie odwadniane, które to pojęcie wykorzystywano w praktyce, jako niebudzące wątpliwości interpretacyjnych (prawo wodne; ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków). Wojewodzie zarzucono nie przedstawienie analizy w tym zakresie przy jednoczesnym przyjęciu, że jest to zwrot niezrozumiały dla adresatów. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, który z mocy art. 91 ust. 5 u.s.g. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.
Dalej NSA podkreślił, że Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że istotnym naruszeniem prawa jest posłużenie się w zarządzeniu (§ 1 ust. 1) terminem, który nie został w tym akcie zdefiniowany. Sąd zaakceptował jednocześnie za Wojewodą Śląskim: "Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać."
NSA wskazał, że w rozumieniu art. 91 ust. 3 u.s.g. (art. 107 § 3 k.p.a.), rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 marca 2018 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dotyczącego omawianej kwestii, a braku tego nie mógł uzupełnić wojewódzki sąd administracyjny badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego. Powtórzenie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę ustalenia organu nadzorczego, że pojęcie powierzchnie odwadniane budzi wątpliwości nie jest wsparte merytoryczną argumentacją, która i tak nie mogłaby zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie.
Respektując zatem ww. stanowisko NSA, Sąd w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, że w pierwszej kolejności należy usunąć mankamenty rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem jak zauważył NSA, argumentacja Sądu nie mogłaby zastąpić rozstrzygnięcia nadzorczego w trym zakresie. Rzeczą organu nadzoru jest zatem sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organ nadzoru wyjaśni i uzasadni sprzeczność z prawem zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta Miasta Żory, a w szczególności, z czego organ nadzoru wywodzi, że istotnym naruszeniem prawa jest posłużenie się w zarządzeniu terminem " powierzchni odwadnianych".
Organ nadzoru będzie miał na względzie § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który reguluje przepisy stosowane do projektów aktów prawa miejscowego. Z kolei, w § 146, § 147, § 149 Działu VIII Typowe środki techniki prawodawczej zawarto zasady określania definicji pojęć. Formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: dane określenie jest wieloznaczne; dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym. Jeżeli w akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Jeżeli zachodzi konieczność odstąpienia od tej zasady, wyraźnie podaje się inne znaczenie danego określenia i ustala się jego zakres odniesienia. W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
Według art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu. Natomiast, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Organ uwzględnieni przy wykładni pojęcia powierzchnie odwadniane niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej praktyki jego stosowania. Ponadto Wojewoda Śląski sporządzi uzasadnienie prawne z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stwierdzonego istotnego naruszenia prawa polegającego na: "Skoro wysokość opłaty ma zależeć od wielkości (w metrach kwadratowych) "powierzchni odwadnianych" nie mogą istnieć wątpliwości, jaką powierzchnię należy uwzględniać."
Z powyższych względów Sąd podzielił zarzuty i argumentację strony skarżącej, respektując przy tym wskazania NSA wyrażone w sprawie.
Podsumowując, wobec stwierdzonych mankamentów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił wydany akt nadzoru.