III SA/GL 192/23

III SA/Gl 192/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Dorota Fleszer
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1414/23 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2, 38 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości stawki dotacji oświatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej: skarżąca, strona, spółka) reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Prezydenta Miasta T. (dalej: organ) w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...] w T. w 2023 r.
Zdaniem skarżącej, poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:
1. art. (bez wskazania jednostki redakcyjnej - przyp. sądu) w zw. 26 § 2 i w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2022 r. poz. 2082); dalej: "u.f.z.o.", w zw. z art. 1 ust. 1,3, 4, 9, 10,11, 14, art. 10, art. 11, art. 1 i art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U z 2021 r. poz.1082), poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,63 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;
2. art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w T. w 2023 r.;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
3. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.".
Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że C. sp. z o.o. z siedzibą w L. jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, tj. szkołę niepubliczną, której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W dniu 18 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej 2,63 zł. Skarżąca zauważyła, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego się w systemie zaocznym, kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Od września 2018 r., w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli na podstawie umowy o pracę, zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole, miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy wynosi 4.204,75 zł. To zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli, aniżeli tylko jednego.
Skarżąca zauważyła także, że wysokość wynagrodzenia nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a w konsekwencji -wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek aniżeli minimalne wynagrodzenie za pracę. Dodatkowo, szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną. Nadto, zajęcia w szkołach prowadzone muszą być w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Lokale takie są trudne do znalezienia, a w konsekwencji - czynsz za ich najem również stanowi znaczący koszt prowadzenia szkół.
Nadto skarżąca wskazała, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi 2,63 zł na słuchacza, to szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości, w przybliżeniu, 526 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie wynoszącym 3.490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Powyższe prowadzi do wniosków, iż szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji, nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Nawet, jeśli przyjąć, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to wskazać należy, że dotacja za efekt jest wypłacana, w zasadzie, 2 razy do roku, co skutkuje tym, iż skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.
Skarżąca podkreśliła, że - zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe - "Prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą". Powyższe oznacza, iż jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne, realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki, konieczny jest udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.
Skarżąca wskazała, że z prawem do nauki wiąże się wolność wyboru typu szkoły, przywołując artykuł 70 ust 3 Konstytucji RP, którego zdanie pierwsze odnosi tę wolność do decyzji, że - zamiast w szkole publicznej - nauka pobierana będzie w szkole niepublicznej. Ukształtowanie wyboru typu szkoły jako "wolności" (a nie "prawa") oznacza, że na władzach publicznych ciąży jedynie zakaz utrudniania czy uniemożliwiania dokonywania wyboru typu szkoły. Z jednej wiec strony musi istnieć swoboda tworzenia i działania szkół niepublicznych (dwusektorowość systemu szkolnego), a z drugiej - szkoły niepubliczne i wydawane przez nie dyplomy) musza mieć możliwość uzyskania tego samego statusu, co szkoły publiczne. Z art. 70 ust. 3 KRP zdanie pierwsze można też wyprowadzić zakaz dyskryminowania zarówno samych szkół niepublicznych, jak też ich uczniów (studentów).
W ocenie skarżącej, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły swoich celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w u.f.z.o. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 26, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do 30 września roku bazowego. Jednocześnie, szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.
Zdaniem skarżącej, takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Skarżąca zauważyła jednak, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - zdany egzamin, która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego, dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl w zależności od rodzaju szkoły wynosić może nawet kilka lat. W konsekwencji, ustalenie stawki dotacji na poziomie 2,63 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły.
Skarżąca wskazała także, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem finansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.
Skarżąca podkreśliła, iż działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami u.f.z.o., ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją RP. W związku z tym, organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia. Hierarchię aktów prawnych określa przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Jak powszechnie wiadomo, rozporządzenia zajmują w hierarchii prawa miejsce niższe niż ustawy, gdyż są wydawane w celu realizacji ustaw. Prowadzi to do wniosku, iż rozporządzenia nie mogą stać w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w ustawach, z czym mamy do czynienia w sprawie. I, chociaż, zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże organ zobowiązany jest do prawidłowej subsumcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest również do finansowania działalności oświatowej szkół. Żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył tego obowiązku.
Końcowo skarżąca wskazała, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał m.in., że dotacja, której wysokość kwestionuje skarżąca nie jest jedyną otrzymywaną na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych.
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz., 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach na inne akty lub czynności, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość ustalenia kwoty dotacji oświatowej należnej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności jest ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem zaskarżona czynność objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie, czego organ nie kwestionował, czynność wypłaty dotacji nastąpiła, jak wskazano w skardze 18 stycznia 2023 r., stąd skarga z 16 lutego 2023 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa.
Warunki i sposób przekazania dotacji określa art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu wykonawczym na 2023 r. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ zastosował obowiązujące przepisy prawa, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony skarżącej organ był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Tymczasem pominięcie zapisów rozporządzenia wykonawczego przy ustalaniu wysokości należnej dotacji i oparciu się o normy o charakterze ogólnym nie pozwala na ustalenie konkretnej kwoty dotacji.
Organ prawidłowo dokonał w styczniu 2023 r. zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,62 zł.
W skardze strona zarzuciła, że regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.
Skarżąca zakwestionowała w sprawie prawidłowość ustalenia wysokości należnej jej dotacji oświatowej, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. (dla niepublicznej szkoły, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki), w wyniku jej aktualizacji przeprowadzonej na podstawie art. 43 u.f.z.o.
W ocenie organu, zaskarżona czynność Prezydenta Miasta T. jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.
W sprawie znajdują zastosowanie poniższe regulacje prawne:
Art. 38 ust. 1 u.f.z.o. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Stosownie zaś do brzmienia art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki (...).
Zgodnie także z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie sądu, przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w danym roku.
Natomiast, subwencja oświatowa dzielona jest na jednostki samorządu terytorialnego na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2820 ze zm.);dalej: "rozporządzenie".
Algorytm podziału subwencji na rok 2023 (zawarty w załączniku do rozporządzenia) dla słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przewiduje 0,005 x Sg,i (gdzie Sg,i oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, w tej jednostce samorządu terytorialnego). W wyniku dokonanych obliczeń, w styczniu 2023 r. na takiego słuchacza w szkole działającej na terenie Gminy Miasto T. stawka wyniosła 2,63zł.
Jak z przedstawionej regulacji prawnej wynika, organ w kwestii stawki dotacji nie miał swobody administracyjnej. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji RP znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu, w sprawie - w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz w rozporządzeniu. Skoro więc ustawodawca przyjął powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny niż dotychczas wyliczać w 2023 roku dotację na słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie może działać w sposób dowolny, a tym bardziej pomijać treść bezwzględnie obowiązujących przepisów.
Nadto wskazać należy, że wcześniej obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2022 wygasło z dniem 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. organ dotujący zobligowany był do stosowania nowego rozporządzenia, które określa zasady podziału subwencji na rok 2023. Co roku bowiem, w drugiej połowie grudnia, Ministerstwo Edukacji i Nauki ogłasza rozporządzenie, które jest podstawą do podziału subwencji na następny rok budżetowy. Powyższe rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 stycznia roku następnego i zawiera aktualny algorytm podziału subwencji oraz wartości wag przypadające na danego ucznia/słuchacza w danej szkole/placówce. Takie rozporządzenie jest podstawą do naliczania subwencji dla szkół publicznych oraz stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny organ niż jednostka samorządu terytorialnego, wynikających z podziału subwencji oświatowej na dany rok.
Podkreślenia wymaga, iż obowiązująca stawka na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w systemie zaocznym w roku 2023, która wynika z rozporządzenia, obowiązuje zarówno szkoły publiczne jak i niepubliczne. Tym samym, nie ma żadnej formy nierównego traktowania między szkołami, jak wskazuje to skarżąca. Szkoły publiczne subwencję w takiej wysokości otrzymują na uczniów takiej samej szkoły, a koszty, których nie zabezpiecza przekazana subwencja, organ prowadzący - gmina/powiat - pokrywa ze środków własnych. Natomiast, w przypadku szkół niepublicznych, dotacja oświatowa jest tylko jednym z kilku źródeł finansowania działalności szkoły, a nie jedynym.
Jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, zaś jej wysokość jest ustalana na podstawie jej art. 26 ust. 2 oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Skoro na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, organ odpowiada za działalność szkoły i jego zadania zasadniczo sprowadzają się do zapewniania szeregu warunków dla działalności szkoły, to tym bardziej chodzi tu także o aspekt jej finansowania. Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne aplikowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie. Podstawowym źródłem finansowania jest możliwość pobieranie czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania. Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w swoim statucie wskazało jako źródła finansowania m.in. odsetki bankowe, darowizny, zapisy oraz inne źródła dozwolone prawem.
Na marginesie, zauważyć należy, że skarżąca jest wpisana do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, a nie jako np. stowarzyszenie non-profit, i że tego rodzaju działalność oświatowa nie jest jedyną, bowiem skarżąca zajmuje się także wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, co oznacza że jest zorientowana na generowanie zysku i z niego także może finansować działalność szkoły w zakresie wykraczającym poza comiesięcznie otrzymywaną dotację.
W dalszej kolejności wskazać należy, iż w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, iż: "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji "za efekt", a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich.".
Właśnie analiza danych z Okręgowych Komisji Egzaminacyjnych o tym, ilu słuchaczy podeszło do egzaminów oraz ilu je zdało, skłaniała od dawna do wniosku, że dotowanie szkół dla dorosłych, w których nie ma znaczenia tzw. efekt, tj. uzyskanie świadectwa dojrzałości w przypadku liceum ogólnokształcącego, było od dawna przeszacowane na etapie kształcenia i należało uruchomić proces jego zmiany, co znalazło swój początek już w 2018 r., gdy weszła w życie u.f.z.o. Obecne uregulowanie w rozporządzeniu jest tylko kontynuacją procesu zmiany dotowania tego rodzaju szkół. Skarżąca funkcjonująca na rynku oświatowym od dawna miała pełną świadomość ww. tendencji i zapoczątkowanego kierunku zmian. Tym bardziej, że nowe rozporządzenie w sposób znaczny pomniejszyło wartość wag dotyczących słuchaczy niepublicznych szkół dla dorosłych, jakim jest szkoła skarżącej z 0,12 (rok 2022) na 0,005 (rok 2023), podczas gdy w tym samym rozporządzeniu wartość wag za uzyskane świadectwo dojrzałości w niepublicznych liceach ogólnokształcących wzrosła z 0,4 (w roku 2022) aż do 0,950 (w roku 2023), zaś uzyskanie dyplomu potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji zawodowych albo dyplomu wzrosło z 0,400 w roku 2022 do poziomu 0,850 w roku bieżącym.
Sąd zauważył, iż organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że: "zmiana wysokości jednostkowej miesięcznej stawki dotacyjnej w 2023 r. dotyczy stawki dotacji wypłacanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. lecz podwyższeniu uległa stawka dotacyjna w 2023 r., wypłacana na podstawie art. 26 ust. 5 u.f.z.o. (zwana dalej "dotacją za efekt")
Sumarycznie wartość dotacji wzrosła, co obrazują następujące wyliczenia:
Jednostkowa miesięczna stawka dotacyjna w 2022 r.: 63,04 zł. 12 miesięcy = 756,48 zł (dotacja roczna na słuchacza).
Dotacja za efekt - jednorazowa, dla słuchaczy, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości w 2022 r.: 2433,79 zł.
Za cały cykl kształcenia w LO (4-letnim) wraz z maturą w 2022 r.; (4 lata’*'756,48 zł) + 2433,79 = 5459,71 zł.
Jednostkowa miesięczna stawka dotacyjna w 2023 r.: 2,89 zł 12 miesięcy = 34,68 zł (dotacja roczna na słuchacza).
Dotacja za efekt - jednorazowa, dla słuchaczy, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości w 2023 r.: 6578,19 zł.
Za cały cykl kształcenia w LO (4-letnim) wraz z maturą w 2023 r.; (4 lata 34,68 zł) + 6578,19 = 6716,91 zł.
Wzrost dotacji w 2023 r. w stosunku do 2022 r. na 1 słuchacza za cały 4 - letni cykl kształcenia wraz z maturą: 1257,20 zł co stanowi wzrost o 23%."
W ocenie Sądu sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 r. ustala Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 grudnia 2022 r. wydane na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1672 z późn. zm.), zaś organ nie ma wpływu na ustalenie wysokości tych kwot.
Zdaniem Sądu dotacja nie musi a nawet nie powinna pokrywać kosztów funkcjonowania szkoły niepublicznej. Zaznaczyć należy, że szkoły niepubliczne mogą z tytułu prowadzonego kształcenia pobierać czesne i nie mają obowiązku kształcić bezpłatnie, w przeciwieństwie do szkół publicznych.
W podsumowaniu, wskazać należy, że organ dotujący wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. Nie jest także rolą organu dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom, takim jak prowadzone przez skarżącego. Tym samym, Prezydent Miasta T., dokonując czynności ustalenia kwoty dotacji w sprawie, nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów u.f.z.o, a jego działanie było legalne i w pełni uzasadnione.
Z tych względów za nieuprawnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. oraz art. 70 ust.4 Konstytucji RP.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej w 2023 r., została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.