III SA/GL 192/22

III SA/Gl 192/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aleksandra Żmudzińska /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1795/22 - Wyrok NSA z 2023-07-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 1 i  ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1057
art. 5a ust. 4  pkt 11,  art. 5a ust. 3
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1227.2021 w przedmiocie programu współpracy Miasta Bielska-Białej z organizacjami pozarządowymi 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2021 r.
nr NPII.4131.1.1227.2021, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVII/882/2021 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie Programu współpracy Miasta Bielska-Białej z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art.3 ust.3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2022 rok, w części określonej jako:
- § 6 ust.7 pkt 3 załącznika do uchwały w brzmieniu: "i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze", jako sprzecznej z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057, ze zm. – dalej zwanej u.d.p.p.w.) oraz
- § 9 ust.2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 5a ust.3 u.d.p.p.w.
W ocenie Wojewody regulacja zawarta w § 6 ust.7 pkt 3 załącznika do uchwały w brzmieniu: "i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze" nie wypełnia dyspozycji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. Nie określa bowiem prawidłowo zasad działania komisji konkursowej do opiniowania złożonych ofert.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, że z regulacji art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. wynika, że oceny formalnej i merytorycznej ofert dokonać powinien wyłącznie organ wykonawczy gminy, zaś stanowisko komisji konkursowej w tym procesie ma mieć wyłącznie charakter niewiążącej opinii.
Zdaniem Wojewody wskazane brzmienie regulacji zawartej w § 6 ust.7 pkt 3 załącznika do uchwały przewiduje, że to Komisja, a nie organ administracji wskaże oferty, które wezmą udział w dalszym procedowaniu. Przyznane w ten sposób szerokie uprawnienia rozstrzygające czynią Komisję organem decyzyjnym, wypaczając zupełnie opiniodawczą rolę Komisji Konkursowej.
Argumentując z kolei stwierdzenie nieważności § 9 ust.2 załącznika do uchwały Wojewoda wskazał, że regulacja ta nie stanowi sposobu oceny realizacji programu oraz została podjęta z naruszeniem art. 5a ust.3 u.d.p.p.w. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że powtórzenie (czy modyfikacja) przepisów ustawy może wypaczyć ich sens.
Gmina Bielsko-Biała, reprezentowana przez radcę prawnego, w całości zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze zarzucono naruszenie:
- art.5 ust.4 pkt 11 u.d.p.p.w. polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że regulacja § 6 ust.7 pkt 3 załącznika do uchwały w brzmieniu: "i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze" nie wypełnia dyspozycji ustawowej zawartej w art.5 ust.4 pkt 11 u.d.p.p.w.
- art. 5a ust.3 u.d.p.p.w. polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że regulacja § 9 ust.2 załącznika do uchwały nie stanowi sposobu oceny realizacji Programu oraz ponownie reguluje materię zawartą w ustawie;
- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała w zaskarżonej części jest sprzeczna z prawem;
- art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 10 i art. 61§ 4 k.p.a poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenia prawa strony do złożenia wyjaśnień w sprawie.
W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Strona skarżąca, powołując się na zapis § 6 ust. 5 załącznika do uchwały, wywiodła, że charakter prac komisji jako ciała opiniodawczego został przez Radę Gminy jednoznacznie określony. Zwróciła uwagę, że zakwestionowany przez organ nadzoru zapis § 6 ust. 7 załącznika do uchwały dotyczy tylko i wyłącznie prac komisji. Oferty, które nie spełniały warunków zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze komisji jako ciała opiniodawczego. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, Rada Gminy w sposób odpowiadający kompetencji wskazanej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. wprowadziła do uchwały zapis dotyczący trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Strona skarżąca wskazała także na zapis § 6 ust. 12 załącznika do uchwały, z którego wynika, że wyboru ofert, które otrzymają dotację dokonuje Prezydent Miasta ogłaszając wyniki
w formie zarządzenia. Według strony skarżącej wykładnia dokonana przez organ nadzoru miała zatem miejsce w oderwaniu od pozostałej niekwestionowanej części uchwały, tj. § 6 ust. 5 i ust.12 jej załącznika. Nadto zdaniem strony skarżącej
z zakwestionowanego zapisu § 6 ust. 7 załącznika do uchwały nie wynika, że to komisja decyduje o dalszym procedowaniu danej oferty. W zapisie tym wskazano, że oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym są tylko omawiane.
Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że identyczne jak obecnie kwestionowane zapisy uchwały znajdowały się w uchwałach Rady Gminy podjętych w latach uprzednich i nie były kwestionowane przez organ nadzoru.
Strona skarżąca zajęła stanowisko także odnośnie stwierdzonej przez Wojewodę sprzeczności § 9 ust.2 załącznika do uchwały z art. 5a ust.3 u.d.p.p.w. wskazując, że zapis ten w istocie stanowi powtórzenie zapisu ustawowego i zamiast ogólnych pojęć jak organ wykonawczy i stanowiący wprowadzono odpowiednio Prezydenta Miasta i Radę Miasta. Zapis ten nie wypacza zatem sensu zapisu ustawowego ani nie stanowi nawet częściowej zmiany intencji prawodawcy. Przy czym strona skarżąca zwróciła jednocześnie uwagę, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny. Jako nieprawidłowe oceniła odczytywanie zapisu § 9 ust.2 załącznika do uchwały w oderwaniu od jego ust. 3. Podkreśliła, że ten ostatni zapis uzupełnia treść § 9 ust.2 załącznika do uchwały i oba zapisy
w całości powinny być traktowane jako wypełnienie delegacji w zakresie określenia "sposób oceny realizacji programu".
W dalszej kolejności strona skarżąca przedstawiając rozważania związane
z kategoriami wad uchwał organów gminy, odniosła się do argumentacji organu nadzoru dotyczącej § 9 ust.2 załącznika do uchwały, uznając, że jego zapis nie narusza istotnie prawa.
W odniesieniu do ostatniego z zarzutów skargi strona skarżąca wskazała na okoliczności, z których wynika, że organ nadzoru nie zajął stanowiska co do złożonych przez nią wyjaśnień, gdyż wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zanim wyjaśnienia te, w terminie zakreślonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, mogły do niego dotrzeć.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ nadzoru wskazał, że § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały nie zawiera uściślenia, że postanowienie o braku procedowania nad ofertami dotyczy wyłącznie prac komisji. Zauważył, że z kolei przyjęcie, iż zapis ten dotyczy wyłącznie działania komisji to wskazanie, że oferty niekompletne nie będą brane pod uwagę
w dalszej procedurze powoduje, iż nie zostaną one przekazane organowi wykonawczemu. Nadto zdaniem Wojewody zawarta w art. 5a ust. 1 pkt 11 u.d.p.p.w. kompetencja nie obejmuje upoważnienia do zamieszczenia w uchwale wszelkich czynności, które decydują o dalszym udziale ofert w konkursie. Według Wojewody kwestionowany zapis budzi wątpliwości interpretacyjne zatem jest on sformułowany w sposób niejasny i nieprecyzyjny.
Wojewoda wskazał również na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 5a ust.3 u.d.p.p.w. i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dodatkowo zauważając, że wykonanie i przedłożenie sprawozdania jest czynnością techniczną.
Organ nadzoru za niesłuszne uznał także ostatnie dwa zarzuty skargi. Jego zdaniem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykaże się, że zarzucanie uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy. Podkreślił przy tym, że spór dotyczył jedynie interpretacji przepisów prawnych. Wobec tego nie sposób wywodzić, że wyjaśnienia strony skarżącej sprowadzające się do odmiennej interpretacji przepisów miały wpływ na stanowisko organu nadzoru, czyli wynik sprawy.
Nadto organ nadzoru przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4097/18, zgodnie z którym na gruncie postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw
w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.) sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd podkreśla nadto, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 - dalej jak dotychczas u.s.g.), który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).
Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Jak wynika z wyjaśnień zawartych
w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 24 listopada 2021 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 24 listopada 2021 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 23 grudnia 2021 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na jego wydanie.
Także skarga spełnia warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g. została bowiem poprzedzona uchwałą o jej wniesieniu, tj. uchwałą Rada Miejska w Bielsku - Białej
z dnia 20 stycznia 2022 r. nr XL/944/2022.
Kolejno obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda
w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym części kontrolowanej uchwały.
Przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei
w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.
W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony
w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.
Stosownie do treści art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. roczny program współpracy
z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:
1) cel główny i cele szczegółowe programu;
2) zasady współpracy;
3) zakres przedmiotowy;
4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;
5) priorytetowe zadania publiczne;
6) okres realizacji programu;
7) sposób realizacji programu;
8) wysokość środków planowanych na realizację programu;
9) sposób oceny realizacji programu;
10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;
11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Jednocześnie zgodnie art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.
W świetle powyższej regulacji organ nadzoru stwierdził, że zapis § 6 ust.7
pkt 3 załącznika do uchwały w brzmieniu: "i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze" nie wypełnia dyspozycji art.5 ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w.
Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru.
Nie ulega wątpliwości, że uprawnienie komisji konkursowej dotyczy tylko
i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane.
Zdaniem Sądu, z zakwestionowanego zapisu § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały nie wynika jednakże, że to komisja decyduje o dalszym procedowaniu danej oferty. W zapisie tym wskazano wyłącznie na kwestie związane z omawianiem ofert konkursowych. Przyjęto, że w pierwszej kolejności omawiane będę oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym. Wskazanie, że te oferty nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze nie oznacza, że komisji konkursowej nadane zostało uprawnienie przekraczające zakres opiniodawczy. Bowiem oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym będę przez komisje konkursową, w ramach jej działań związanych z opiniowaniem ofert, wyłącznie omawiane.
Jak słusznie wskazuje strona skarżąca interpretacja omawianego zapisu winna uwzględniać zapisy § 6 ust. 5 i ust.12 załącznika do uchwały. Jak wynika bowiem odpowiednio z ich treści: "Komisje opiniują oferty złożone do konkursów (...)", a "Wyboru ofert, które otrzymują dotacje dokonuje Prezydent Miasta (...)".
W zapisach tych w sposób jednoznaczny wskazano zatem na opiniodawczy charakter prac komisji, nadto określono inny niż ta komisja organ decyzyjny.
Co więcej, należy zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 5 załącznika do uchwały: "Komisje opiniują oferty złożone do konkursów na podstawie stopnia spełnienia każdego z kryteriów sformułowanych w ogłoszeniu konkursowym z spośród kryteriów wskazanych w ust. 8".
Omawiane ofert jest niewątpliwie jednym z etapów działania komisji konkursowej. W § 6 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano kto dokonuje omówienia oferty, z kolei w ust. 3 określono kolejność tego omówienia oraz wskazano, że oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze. Zdaniem Sądu pod pojęciem dalszej procedury,
o której mowa w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały należy zaś rozumieć dalszy etap działania komisji konkursowej jako ciała opiniodawczego. Jeżeli oferta nie spełniła warunków zawartych w ogłoszeniu to komisja konkursowa nie będzie jej opiniować co do stopnia spełnienia każdego z kryteriów sformułowanych w ogłoszeniu konkursowym spośród kryteriów wskazanych w § 6 ust. 8 załącznika do uchwały. Taka oferta, zgodnie z § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały, będzie tylko omówiona.
W ocenie Sądu organ nadzoru bezpodstawnie wywodzi natomiast, że
w świetle zakwestionowanego zapisu § 6 ust.7 pkt 3 załącznika do uchwały oferty niekompletne nie będą przekazane organowi wykonawczemu, a zaprezentowana przez niego wykładnia przeprowadzona została w oderwaniu od przywołanych wyżej zapisów uchwały.
W kontekście dotychczasowych rozważań Sąd stwierdził, że Rada Gminy
w sposób odpowiadający kompetencji wskazanej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. wprowadziła do uchwały zapis dotyczący zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Przechodząc z kolei do zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących § 9 ust.2 załącznika do uchwały, podkreślić należy, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru wskazał wyłącznie, że powtórzenie (czy modyfikacja) przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Poprzestając na stwierdzeniu naruszenia art. 5a ust.3 u.d.p.p.w., nie podano, w jakim zakresie regulacja § 9 ust.2 załącznika do uchwały wypacza sens wskazanego przepisu ustawowego.
Ustosunkowując się do powyższej kwestii Sąd stwierdził, że stanowisko organu nadzoru opiera się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać czy modyfikować przepisów ustawowych.
Aczkolwiek, zdaniem Sądu, organ nadzoru błędnie uznał, że § 9 ust.2 załącznika do uchwały narusza prawo w stopniu istotnym.
Sąd nie podziela poglądu przedstawionego przez Wojewodę, obecnego również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego istotnym naruszeniem jest powtórzenie w uchwale organu stanowiącego gminy treści zawartej w przepisie ustawowym.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Naruszeniem prawa jest bez wątpienia takie stanowienie prawa miejscowego, które jest sprzeczne z normami ustawowymi.
W świetle powyższych rozważań obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego jest zatem każdorazowa ocena, czy rzeczywiście dane powtórzenie (modyfikacja) treści przepisu stanowi naruszenie mogące zostać zakwalifikowane jako istotne. Owa istotność powinna być przy tym oceniana przy uwzględnieniu treści normatywnej wynikającej z powtórzenia treści przepisu ustawy w uchwale rady gminy. Niezbędne jest zatem wykazanie, że w kontekście uchwały dochodzi do nadania innego znaczenia treści przepisu ustawowego, niezgodnego z tym, jakie wynika z ustawy.
Zestawiając kwestionowany § 9 ust.2 załącznika do uchwały z regulacją art. 5a ust.3 u.d.p.p.w. zauważyć należy, że w miejsce ogólnych pojęć jak organ wykonawczy i organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadzono odpowiednio zapisy "Prezydent Miasta" i "Radzie Miejskiej" oraz wskazano termin "do 31 maja 2023 r."
Zdaniem Sądu powtórzenie przepisu ustawowego w tym przypadku nie prowadzi do zmiany znaczenia, wykładni czy zastosowania art. 5a ust.3 u.d.p.p.w.
Wprowadzone ww. modyfikacje nie ingerują w treść normy prawnej w zakresie obowiązku organu wykonawczego przedłożenia nie później niż do 31 maja każdego roku organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdania
z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Nie mogły ono zatem skutkować stwierdzeniem nieważności tego zapisu załącznika do uchwały.
Jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego zapis § 9 ust.2 załącznika do uchwały, zdaniem organu nadzoru, dodatkowo nie stanowi sposobu oceny realizacji programu. Jednakże również i to stanowisko to nie zostało w żaden sposób uargumentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Tymczasem powoływane się przez organ nadzoru na sprzeczność z prawem jako przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazana, że sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia. Organ nadzoru nie sprostał jednak temu wymaganiu.
Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska strony skarżącej Sąd stwierdził, że takie ujęcie przez Radę Miasta sposobu oceny realizacji programu w poszczególnych jednostkach redakcyjnych jednego przepisu prawa (§ 9 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały) jest czytelne i przy kompleksowym odczytaniu ww. jednostek redakcyjnych stanowi wypełnienie ustawowego upoważnienia.
Zauważyć również należy, że choć sposób oceny realizacji programu powinien zawierać, wskazane przez organ nadzoru, regulacje materialne, tj. wskaźniki oceny umożliwiające ocenę stopnia realizacji poszczególnych celów, to nie oznacza to, że wykluczone zostało przez ustawodawcę uprawnienie do zawarcia w tym programie regulacji formalnych, do których zaliczyć można zapis § 9 ust.2 załącznika do uchwały.
W świetle zaprezentowanych rozwazań Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy § 6 ust.7 pkt 3 załącznika do uchwały w brzmieniu: "i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze" oraz § 9 ust.2 załącznika do uchwały nie naruszają prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem ich nieważności. Dlatego na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięte nadzorcze.
Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w związku
z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Komplementarnie, z uwagi zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 10 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) Sąd wskazuje, że nie budzi wątpliwości, iż z mocy art. 91 ust.5 u.s.g. organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności umożliwienia stronie skarżącej zajęcia stanowiska. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 91 ust. 5 u.s.g., należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 9/02 oraz wyrok NSA z dnia
27 czerwca 2006 r. sygn. akt. II OSK 447/06).
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania, lecz przywołanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że owe zawiadomienie wraz z pouczeniem o prawie złożenia wyjaśnień miało wyłącznie formalny charakter, gdyż dokonano go w terminie, w którym prawo to zostało naruszone. Słusznie zatem wskazuje strona skarżąca, że celem owego zawiadomienia winno być gotowość organu do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie. Strona skarżąca nie wskazała jednak jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są sporne pomiędzy stronami i wymagają szczegółowego wyjaśnienia. Zaistniały w sprawie spór dotyczył natomiast interpretacji przepisów prawnych.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że jakkolwiek zachowanie Wojewody w powyższym zakresie uniemożliwiło stronie skarżącej zajęcie stanowiska w trybie art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., to opisana okoliczność nie rzutowała na ocenę legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zważywszy na charakter uchybień wytkniętych przez organu nadzoru wobec uchwały, jak również uwzględniwszy treść wywodów zawartych w skardze oraz w wyjaśnieniach strony skarżącej z dnia 23 grudnia 2021 r., brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby przedstawione przez nią wnioski czy wyjaśnienia mogły spowodować odmienną przez organ nadzoru ocenę istotnych dla sprawy okoliczności.
Odnosząc się z kolei do podniesionej przez stronę skarżącą kwestii tożsamości zapisów uchwały obecnie zakwestionowanych przez organ nadzoru z zapisami znajdującymi się w uchwałach podjętych przez stronę skarżącą w latach wcześniejszych i niekwestionowanych wówczas w trybie postępowania nadzorczego, Sąd, w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym
w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4097/18 (przywołanym już w odpowiedzi na skargę) stwierdził, że odpowiednie stosowanie art. 8 § 2 k.p.a.
w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną będzie polegało na wyłączeniu stosowania tego przepisu w tym postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zawartą w w/w wyroku argumentację mającą na względzie diametralnie odmienny charakter postępowania w sprawach nadzoru od postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. w tym także samodzielność organów gminy w podejmowaniu należących do jego właściwości uchwał i zarządzeń, brak związania uchwałami organów innych jednostek samorządu terytorialnego, jak również rozstrzygnięciami nadzorczymi organów nadzoru, zapadłymi w innych sprawach.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.