III SA/GL 191/23

III SA/Gl 191/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1113/23 - Wyrok NSA z 2025-11-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 17
art. 36, art. 38
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miasta Rybnik z dnia 26 września 2019 r. nr 190/XIV/2019 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości pobierania oraz wykorzystania dotacji oświatowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 5 ust. 13 pkt 2, § 8 ust. 6, § 9 ust. 7 pkt 7 od sformułowania "a także do sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji"; 2) w pozostałej części skargę oddala; 3) zasądza od Rady Miasta Rybnik na rzecz strony skarżącej kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 6 lutego 2023 r. C. Sp.z o.o. (dalej: Skarżąca) zaskarżyło uchwałę Rady Miasta Rybnika nr 190/XIV/2019 z dnia 26 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Miasto Rybnik oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: uchwała).
Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 poz. 6712.
Według Skarżącej poprzez regulacje zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ jest organem prowadzącym szkół niepublicznych na terenie Miasta Rybnika.
Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła:
1.naruszenie art. 38 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 z późn. zm., dalej u.f.z.o.) w zw. z art. 73 §1 k.c. w zw. z art. 781 §1 Kodeksu Cywilnego w związku z § 4 ust. 1 zd. 1 w zw. z §4 ust. 1 pkt 11 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku składania informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. w formie pisemnej z pieczątka oraz podpisem, w sytuacji gdy przepisy kodeksu cywilnego dopuszczają podpisywanie dokumentów kwalifikowanym podpisem elektronicznym oraz zrównują formę elektronicznej z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. Ponadto u.f.z.o. nie zastrzega dla złożenia informacji formy pisemnej z zastrzeżeniem rygoru nieważności, co w konsekwencji stanowi, iż możliwe jest złożenie informacji w formie dowolnej;
2. naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 211 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tekst jedn. Dz.U.2021 poz.305; dalej: u.f.p.) w związku z § 5 ust. 13 pkt 2 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad dokonywania zwrotów dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w szczególności nałożenie obowiązku zwrotu dotacji wypłaconej za grudzień do 15 stycznia jeśli jest ona wyższa od dotacji należnej, co stanowi nieuwzględnienie rocznego charakteru dotacji oświatowej oraz faktu, iż w niektórych sytuacjach z całorocznego rozliczenia dotacji może wynikać, iż dotacja roczna wypłacona była w prawidłowej wysokości z uwagi na fakt, że mimo iż w grudniu wypłacono więcej niż stanowiła dotacja należna, to w poprzednich miesiącach mogły wystąpić niedopłaty po stronie organu, co w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, sprzecznych z regulacją ustawową;
3. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 8 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku udokumentowania wydatków wskazanych w rozliczeniu rocznym dotacji oświatowej, w sytuacji gdy ustawa daje organowi możliwość weryfikowania dokumentacji organu prowadzącego jedynie w postępowaniu kontrolnym, co w konsekwencji stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z wyrażonej w art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.;
4.naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 8 ust. 6 uchwały w zakresie nałożenia na organ kontrolowany obowiązku zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek w wysokości ... zł....(słownie) sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Rybnika w roku, dotyczy (nazwa dotowanej jednostki oświatowej) (data i podpis osoby prowadzącej" w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji;
5. naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 uchwały poprzez upoważnienie kontrolujących do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli i jej zakresie, w tym zastrzeżeniu dla Organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej jednostkę oświatową przedłożenia oryginałów dokumentów, a także udzielenia kontrolującemu informacji i wyjaśnień w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji i informacji wymaganych od kontrolującego;
6.naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 5 w zw. z § 7 ust. 1-2 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej, w szczególności poprzez zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt. 5 ustawy Prawo oświatowe zapewnia wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego; a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 u.f.z.o
7.naruszenie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w związku z § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o sporządzanie obliczeń i zestawień wykorzystania dotacji, podczas gdy u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, że ustaleń dokonuje się na podstawie wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie w terminie 14 dni od wezwania tych dokumentów.
Wobec tego Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie § 4 ust. 1, § 5 ust. 13 pkt 2, § 7 ust. 8, § 8 ust. 6, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 7 pkt 1-2 w zw. § 9 ust. 5, § 9 ust. 7 pkt 7 oraz zasądzenie od Rady Miasta Rybnika na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono regulacje nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą się one ostać w obowiązującym porządku prawnym w następującym zakresie:
1. Wprowadzenia § 4 ust. 1 w zw. z §4 ust. 1 pkt 11 obowiązku udzielania informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o. w formie pisemnej oraz ustaleniu, iż obligatoryjnym elementem wniosku winna być pieczątka wraz z podpisem. Zgodnie treścią art. 33 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 26, są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8. Jednocześnie ustawa nie wskazuje w jakiej formie podmiot dotowany winien przekazać organowi taką informację, co prowadzi do wniosków, iż podmiot może przekazać informację w formie dowolnej, w tym także dokumentowej. Jednocześnie ustawa nie zastrzega dla ważności tej czynności prawnej formy pisemnej. Natomiast według art. 73 § 1 kodeksu cywilnego czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Oznacza to zatem, iż informacja może być składana w dowolnej formie, również dokumentowej. Jednocześnie uchwała pomija całkowicie, iż elektroniczna forma czynności prawnej jest równoważna z oświadczeniem woli złożonym w formie pisemnej. Tym samym informacja może zawierać również kwalifikowany podpis elektroniczny, zatem ustanowienie obowiązku umieszczenia pieczątki na wniosku stoi w sprzeczności z art. 781 §1 k.c. W związku z tym organ nakładając na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowe obowiązki, przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o.
2. Zgodnie z § 5 ust. 13 pkt 2 uchwały różnica pomiędzy wysokością dotacji należnej a wypłaconej za grudzień podlega zwrotowi do budżetu Miasta Rybnika do 15 stycznia kolejnego roku - w przypadku, gdy kwota dotacji wypłaconej za grudzień jest wyższa od kwoty należnej. W ocenie Skarżącej całkowicie pominięto fakt rocznego charakteru dotacji oświatowej. Zgodnie z art. 211 ust. 1 u.f.p. budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z ust. 2 wynika zaś, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast ust. 3 stanowi, że rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Art. 34 u.f.z.o. stanowi natomiast, iż dotacje oświatowe przekazywane są na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Dowodzi to rocznego charakteru dotacji oświatowej. Całkowicie zostało to pominięte, o czym świadczy zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z tytułu nierozliczonej frekwencji za grudzień nie uwzględniając przy tym kwot dotacji wypłaconych w poprzednich miesiącach oraz dotacji należnej w tychże miesiącach.
Skarżąca wskazała przy tym na art. 26 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 3 u.f.z.o. Wynika z nich, że organ ma prawo dotację przekazywaną w danym miesiącu zmniejszyć o liczbę słuchaczy, który w poprzednim miesiącu nie spełnili wymogu uczestnictwa w minimum 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. W przypadku dotacji grudniowej, organ nie może dokonać potrącenia w styczniu kolejnego roku ze względu roczny charakter dotacji oświatowej. Nie jest to jednak równoznaczne z obowiązkiem zwrotu dotacji wypłaconej w grudniu za uczniów, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych.
Zwróciła także uwagę Skarżąca na art. 34 ust. 1 u.f.z.o., według którego dotacja oświatowa przekazywana jest w 12 częściach. W jej ocenie nie oznacza to jednak że przekazywane jest 12 różnych dotacji. Przekazywana jest jedna dotacja za cały rok budżetowy płatna ratalnie. Rozliczenie dotacji czynione w następnym roku budżetowym po roku budżetowym którego dotyczy dotacja stanowi rozliczenie dotacji jako całości. Dotacja przekazana w grudniu nie jest zatem przekazana na grudzień, lecz jest to kolejna transza dotacji obejmującej cały rok budżetowy. Swoje stanowisko w tej kwestii Skarżąca oparła na poglądach wyrażonych w doktrynie. W konsekwencji dotacja wypłacona w grudniu zawsze musi zostać zwrócona do budżetu Miasta. W sytuacji gdy organ wypłacił dotację w poprzednich miesiącach w kwocie niższej niż należało, kwota dotacji wypłacona w grudniu nie będzie podlegała zwrotowi, o ile mieści się ona w kwocie należnej organowi prowadzącemu szkołę za dany rok. Jeśli wskutek błędów organu w poprzednich miesiącach dotacja została zaniżona bądź nie wypłacona w kwocie odpowiadającej ilości słuchaczy, a kwota grudniowa pokryła ten niedobór (uzupełnienie dotacji) i okoliczność nieosiągnięcia wymaganej w grudniu frekwencji nie będzie miała znaczenia. W tym stanie rzeczy niedopłata za poprzednie miesiące została uzupełniona w miesiącu grudzień. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacja podlega zwrotowi w terminie 15 dni od stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przez beneficjenta (tj. w tym przypadku od dnia sporządzenia rozliczenia). Jednakże w opisanym przypadku kwota nie jest "nadmiernie pobrania", gdyż została pobrana na poczet całości należnej dotacji za dany rok budżetowy oraz wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy nie podlega ona zwrotowi. Zwrotowi podlega dotacja nadmiernie pobrana w danym roku budżetowym. Kwota ta nie musi być tożsama z kwotą wypłaconą na słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu 50% obecności na zajęciach edukacyjnych. Roczny charakter dotacji przemawia za tym, aby organ prowadzący dokonał rozliczenia dotacji wypłaconej w danym roku i zwrócił jedynie to, co stanowi nadmiernie pobraną dotację w skali roku. Zwrot kwoty dotacji wypłaconej na słuchaczy, którzy nie spełnili wymogu 50% obecności na zajęciach edukacyjnych, może niekiedy prowadzić do zwrotu kwoty wyższej niż nadmiernie pobrana dotacja w danym roku. Z tych względów zaskarżona regulacja jest w sprzeczności z regulacją ustawową.
3. Stosownie do § 7 ust. 8 uchwały organ dotujący ma prawo żądać od organu prowadzącego szkołę udokumentowania wydatków wskazanych w rozliczeniu rocznym dotacji oświatowej. Natomiast zgodnie z art. 36 u.f.z.o. organ ma prawo żądać złożenia dokumentów, ale zgodnie z art. 36 u.f.z.o. wyłącznie w przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego. Ustawa daje organowi możliwość weryfikowania dokumentacji organu prowadzącego jedynie w postępowaniu kontrolnym. W konsekwencji powyższe postanowienie uchwały stanowi naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o.
4. Według § 8 ust. 6 uchwały organ kontrolowany ma obowiązek zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek w wysokości...zł....(słownie) sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Rybnika w roku, dotyczy ... (nazwa dotowanej jednostki oświatowej) (data i podpis osoby prowadzącej" w sytuacji, gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji. Skarżąca oparła stanowisko na art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., które nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków i tym samym przepisy uchwały przekroczyły delegację ustawową. Na potwierdzenie swojego stanowiska Skarżąca podała stosowne orzeczenia sądowoadministracyjne. Mając to na uwadze w jej ocenie § 8 ust. 6 Uchwały sprzeczny jest z art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o.
5. Jak stanowi § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały kontrola może być prowadzona po uprzednim powiadomieniu kontrolowanego co najmniej 3 dni przed planowaną kontrolą. Jednocześnie - zgodnie z §9 ust. 5 uchwały - kontrolujący dokonują ustaleń na podstawie m.in. dokumentów. Według Skarżącej zezwolenie kontrolującym do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym powiadomieniu o planowanej kontroli i jej zakresie jest sprzeczna z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin do udostępniania dokumentacji i informacji wymaganych od kontrolującego. Nie można uznać za zgodną z prawem regulację dopuszczającą przeprowadzenie kontroli po uprzednim powiadomieniu minimum 3 dni, skoro ustawa wprost wskazuje, iż organ może żądać udostępnienia dokumentacji i udzielenia informacji w związku z dokonywaną kontrolą dopiero po upływie 14-dniowego terminu udzielonego placówce dotowanej.
6. Na gruncie § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 5 w zw. z § 9 ust. 7 pkt. 1-2 uchwały kontrolującym zezwala się na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli. Dodatkowo § 9 ust. 4 uchwały przewiduje, że "kontrole zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów mogą odbywać się w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej." Tymczasem są to czynności nieprzepisane art. 36 ust. 2 u.f.z.o., o czym wypowiedział się WSA w Lublinie w wyroku z 20 lipca 2018 r. (sygn. akt I SA/Lu 200/18). Skarżąca podkreśliła przy tym, że kontrolerzy nie mają uprawnień nadzoru dydaktycznego i nie są uprawnieni do pozostawania w klasach lekcyjnych w trakcie zajęć lekcyjnych. Mogą jedynie badać dokumentację przebiegu nauczania, w tym dzienniki lekcyjne i integralną ich część, a więc listy obecności, co wynika z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Jednakże badanie tych dokumentów powinno odbywać się poza miejscami i godzinami, w których prowadzone są zajęcia ze słuchaczami.
7. Błędem obarczony jest także § 6 ust. 15 uchwały poprzez ustanowienie, że kontrolujący mogą występować do organu prowadzącego kontrolowany podmiot o sporządzanie obliczeń i zestawień wykorzystania dotacji. Ustaleń w tym zakresie dokonuje organ dotujący na podstawie wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz list obecności, a obowiązkiem organu prowadzącego jest jedynie przekazanie tych dokumentów w terminie 14 dni od wezwania. Ustawa zawiera katalog zamknięty dokumentów, które musi dostarczyć na wezwanie kontrolujących organ prowadzący i nie może być on rozszerzany w drodze uchwały. Kontrolujący mają prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej, przebiegu nauczania oraz list obecności. Ustawa nie przewiduje nałożenia na organ prowadzący obowiązku sporządzania dodatkowych zestawień i obliczeń w zakresie przekazanej dotacji.
W odpowiedzi na skargę Miasto Rybnik wniosło o jej oddalenie w całości.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazało, zakwestionowanie § 4 ust. 1 zd. 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały jest nieuzasadnione. Oświadczenia przywołane w treści zakwestionowanych przepisów stanowią podania, w odniesieniu do których akt prawa miejscowego szczegółowo opisuje sposób ich wniesienia. Jest przy tym przepisem jasnym i czytelnym, nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu jego stosowania. Jego niedochowanie skutkuje brakiem skutecznego złożenia podania (wniosku). Konsekwencją zatem nie jest skutek w postaci nieważności, ale brak wywołania skutku jakim jest skuteczne złożenie wniosku o udzielenie dotacji.
Miasto Rybnik zaznaczyło przy tym, że według § 4 ust. 3 uchwały wniosek podlega kontroli i w przypadku, gdy jest niekompletny lub zawiera błędy, podmiot zobowiązany jest do jego uzupełnienia lub korekty w zakresie wskazanym przez dotującego. Tym samym organ przewidział możliwość uzupełnienia braku/nieprawidłowości wniosku. Nie jest zatem prawidłowym odnoszenie do regulacji art. 781 kc. Przepis ten określa warunki, jakie powinny być spełnione w celu skutecznego złożenia oświadczenia woli w formie elektronicznej, jak też określa skutki formy elektronicznej - zachowanie tej formy wywołuje takie same skutki jak "tradycyjna" forma pisemna. Nie znajduje on jednak stosowania w przedmiotowej sprawie. Organ nie przewidział bowiem złożenia oświadczenia opisanego w zaskarżonej regulacji w formie elektronicznej. Tym samym skoro możliwości takiej nie przewidziano, brak podstaw do odnoszenia jego dyspozycji zaskarżonych przepisów.
Miasto Rybnik nie zgodziło się z zarzutami co do § 5 ust. 13 uchwały. Skarżąca czyta pkt 2 ww. regulacji w ten sposób, że nakłada on obowiązek zwrotu dotacji wypłaconej za grudzień do 15 stycznia, jeśli jest ona wyższa od dotacji należnej, co stanowi nieuwzględnienie rocznego charakteru dotacji oświatowej oraz faktu, iż w niektórych sytuacjach z całorocznego rozliczenia dotacji może wynikać, iż dotacja roczna wypłacona była w prawidłowej wysokości z uwagi na fakt, iż mimo iż w grudniu wypłacono więcej niż stanowiła dotacja należna, to w poprzednich miesiącach mogły wystąpić niedopłaty po stronie organu, co w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązków, sprzecznych z regulacją ustawową. Taka interpretacja z pominięciem przepisów poprzedzających § 5 ust. 11 i 12 uchwały jest nieuzasadniona. Stanowią one odpowiednio:
- ust. 11 - podmioty prowadzące dotowane jednostki oświatowe zobowiązane są do comiesięcznej aktualizacji w systemie informatycznym danych dotyczących adresu zamieszkania uczniów, poziomu i kierunku ich kształcenia oraz innych danych niezbędnych do ustalenia prawidłowej kwoty dotacji na uczniów, na których udzielana jest dotacja,
- ust. 12 - miesięczna część dotacji jest obliczana w oparciu o informację o liczbie uczniów, o której mowa w ust. 2 i 3 oraz wypłacana z uwzględnieniem art. 34 ust. 3 u.f.z.o. oraz aktualizacji i korekt dokonywanych w trakcie roku, na zasadach opisanych w art. 43-45 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 13.
Powyższe implikuje wniosek, że prawidłowa postawa podmiotu dotowanego i bieżące aktualizacje i korekty liczby uczniów sprawi, że po pierwsze rzeczone niedopłaty za okresy poprzedzające nie nastąpią. Po drugie zaś, nawet gdyby do tego rodzaju sytuacji doszło tj. np. dotacja wypłacona za grudzień m.in. z powodu rzeczonych korekt będzie niższa od kwoty należnej organ na zasadzie § 5 ust. 13 pkt 1 uchwały ją wypłaci. Skarżąca pomija, że przywołana powyżej regulacja pozwala na korektę dotacji należnej szkole w ten sposób, że w razie niedopłaty organ ją wyrównuje (pkt 1), zaś w razie nadpłaty oczkuje jej zwrotu (pkt 2). Niezrozumiałym jest zatem pominięcie przez Skarżącą regulacji dla niej korzystnej, a skarżenie regulacji niekorzystnej, podczas ze względu na specyfikę ustalania i wypłaty dotacji należnej oba zapisy z sobą współgrają (uzupełniają się). Z wywodu Skarżącej wynika, że rata jest wypłacana w 12 częściach. Nie oznacza to zatem, że części te muszę być równe. Oznacza to, że w sytuacji gdy do aktualizacji i korekty doszło w listopadzie danego roku to dotacja wypłacona za grudzień uwzględniać będzie zarówno dotację należną za ten miesiąc oraz dotację co do kwot skorygowanych za miesiące poprzednie. Podkreślenia wymaga, że kwestionowana regulacja stanowi o kwocie "(...) dotacji wypłaconej za grudzień" nie zaś "kwoty dotacji należnej za miesiąc grudzień". Jej celem jest takie ustalenie sposobu wypłaty dotacji, aby dotowany otrzymał dotację mu należną w pełnej wysokości. Dopiero w sytuacji, gdy kwota dotacji wypłaconej za dany rok przekroczy kwotę dotacji należnej zobowiązany będzie do jej zwrotu na zasadzie zakwestionowanego przepisu. Powyższy zapis stanowi o wykonaniu zasad opisanych w art. 43-45 u.o.f.z.o. tj. dotowany ma otrzymać dotację w pełnej wysokości ustalona za pełny rok kalendarzowy i odpowiednio w sytuacji wypłaceniu środków ponad tak ustaloną dotację różnice winien zwrócić do organu.
Regulacja § 7 ust. 8 uchwały stanowi, że dotujący ma prawo żądać od dotowanego złożenia dodatkowych informacji i szczegółowych wyjaśnień - wraz z ich udokumentowaniem - w zakresie rozliczenia, o którym mowa w ust. 1, 4 i 5.
Przywołane w jego dyspozycji zapisy stanowią:
- ust. 1 - podmiot zobowiązany jest sporządzić odrębnie dla poszczególnych jednostek oświatowych rozliczenie wykorzystania dotacji, w formie informacji o wydatkach poniesionych w danym roku budżetowym ze środków przekazanej w tym roku dotacji;
- ust. 5 - podmiot, który przekazuje w trakcie roku kalendarzowego prowadzenie jednostki oświatowej innej osobie prawnej lub fizycznej, zobowiązany jest złożyć rozliczenie, o którym mowa w ust. 1, za okres prowadzenia jednostki oświatowej w danym roku kalendarzowym, w ciągu 15 dni od dnia przekazania jednostki oświatowej;
- ust. 6 - podmioty prowadzące dotowane jednostki oświatowe mogą składać korekty rozliczeń, o których mowa w ust. 1, 4 i 5 nie później niż do końca roku następującego po roku objętym rozliczeniem wykorzystania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 7. Korekta rozliczenia złożona po upływie ww. terminu nie wywołuje skutków prawnych.
Regulacje te dotyczą zatem sposobu rozliczania dotacji. Norma kompetencyjna art. 38 u.f.z.o. stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, (...) oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Tym samym w jej wykonaniu organ był upoważniony do ustalania zasad rozliczania dotacji. Jej elementem jest zaś w razie braku kompletności złożonej informacji konieczność pozyskania dalszych wyjaśnień oraz ich weryfikacja. Uzasadniając merytorycznie przywołaną regulację organ nie widzi potrzeby by w sytuacji braków rozliczenia lub wątpliwości co do jego rzetelności każdorazowo wszczynać postępowanie kontrolne. W sytuacji wyjaśnienia nieprawidłowości będącej np. skutkiem omyłki pisarskiej/omyłkę lub nieścisłości w rozliczeniu ich wyjawienie/udokumentowanie może skutkować przyjęciem informacji i brakiem zasadności dalszych czynności względem dotowanego.
Nielogiczne jest przy tym stanowisko Skarżącej, które sprowadza się do wyeliminowania możliwości czynienia wyjaśnień z dotowanym co do dokonanego rozliczenia i zastąpienia ich faktycznie koniecznością wszczynania w każdym wypadku błędu/omyłki w rozliczeniu postępowania kontrolnego względem dotowanego. Miasto Rybnik nie uznaje za prawidłowe wnioskowanie, że zaskarżony przepis stanowi o nałożeniu na dotowanego "(...) obowiązku udokumentowania wydatków wskazanych w rozliczeniu rocznym dotacji oświatowej". Stanowi on o złożeniu dodatkowych informacji i szczegółowych wyjaśnień - wraz z ich udokumentowaniem. Tym samym nie stanowi o konieczności udokumentowania wydatków, ale złożenie dodatkowych informacji i wyjaśnień. Założenie, że stanowić to będzie o konieczności udokumentowania wydatków jest wnioskowaniem ponad dyspozycję zaskarżonej normy.
Niezasadnym jest zarzut wobec § 8 ust. 6 uchwały, zobowiązującego do umieszczania na każdym oryginale dokumentu księgowego, będącego potwierdzeniem poniesienia wydatku ze środków z dotacji otrzymanej z budżetu dotującego, informacji o stosownej treści. Kwestia legalności nałożenia obowiązku opisywania faktur i rachunków nie jest jednolicie oznaczona w orzecznictwie. Według stanowiska NSA (wyrażonego w wyrokach z 8 kwietnia 2021 r., sygn. I GSK 1833/18 1 10 marca 2015r., sygn. II GSK 261/14) mieści się ona w zakresie upoważnienia ustawowego. W ocenie Miasta Rybnik użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku - bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli - co bardzo istotne.
Równocześnie w sytuacji, gdy dany podmiot jest organem prowadzącym dla wielu dotowanych szkół tak sformułowany obowiązek umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania i to w odniesieniu do każdej placówki, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę. Wprowadzony obowiązek mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej.
Przywołany zapis uchwały dotyczy w istocie stosunkowo prostej czynności, która w mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a jest to wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającej z ustawy.
Odnosząc się do zarzutów Skarżącej wobec § 9 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 Miasto Rybnik stwierdziło, że ustalając termin w pierwszym z ww. przepisów nie nałożył na dotowanego w sposób władczy żadnych obowiązków, które kształtowałyby jego sytuację prawną. Zawarto jedynie informację o terminie i zakresie kontroli. Regulacja ta nie zobowiązuje do żadnej czynności związanej z planowaną kontrolą takich jak udostępnienie dokumentacji, względnie wydanie lub przekazanie dokumentów oczekiwanych przez organ. Dopiero podjęcie czynności przez osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli może skutkować powstaniem po stronie kontrolowanej jednostki określonych obowiązków wynikających z prowadzonej kontroli - w tym przedstawienie dokumentów w terminie wskazanym w ustawie (patrz: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. i SA/Gd 537/22). Oznacza to, że zakwestionowany zapis nie zmienia terminu, o którym mowa w ww. przepisie ustawy. Każdy z terminów dotyczy innych sytuacji. Czternastodniowy termin, o którym mowa w ustawie to termin, w którym podmiot kontrolowany ma udostępnić dokumenty. Z kolei zapis uchwały dotyczy terminu w jakim podmiot kontrolowany najpóźniej przed jej rozpoczęciem, ma zostać powiadomiony o kontroli. Dotyczą one zatem odmiennych okoliczności, które nie pozostają z sobą w sprzeczności, ani też wzajemnie się nie wykluczają. Aby wiedzieć jakich dokumentów organ może i powinien żądać od kontrolowanego najpierw musi poczynić czynności kontrolne.
Miasto Rybnik nie zgadza się także z oceną Skarżącej § 9 ust. 4 i ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Wskazuje ona, że tworzą one zezwolenie kontrolującym na swobodne poruszanie się na terenie kontrolowanej jednostki, w tym dostępu do obiektów i pomieszczeń związanych z przedmiotem kontroli oraz przyznanie kontrolującym prawa do przeprowadzenia kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych jednostki dotowanej, podczas gdy art. 55 ust. 3 pkt. 5 ustawy Prawo oświatowe zapewnia wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Tymczasem prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości i wynika z treści art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a system kontroli ma być skuteczny. Nielogicznym byłoby więc, gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. art. 55 ust. 3 pkt. 5 ustawy Prawo oświatowe). Przedmiotem kontroli nie jest tu "jakość" i rzetelność zajęć", ale ustalenie liczby uczniów którzy w nich w danym momencie uczestniczą, jak też czy liczba ta jest zgodna z tą odnotowaną na liście obecności. Poza tym prawo wstępu, o którym mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wiąże się bezpośrednio z możliwością swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu
Natomiast zarzut Skarżącej wobec § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały nie dotyczy całości przepisu, ale jego części, w zakresie w jakim dotujący jest zobowiązany "(...) do sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji." Nie przedstawia Skarżąca przy tym własnej argumentacji na poparcie podniesionego zarzutu. Pomija że obowiązkiem organu nie jest tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez umożliwienie podmiotom kontrolującym uprawnień jak w zaskarżonym zapisie. Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Miasto Rybnik zaznaczyło przy tym, że przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z obowiązkami istniejącymi po stronie kontrolowanej. Pobieranie środków publicznych wiąże się jednak nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ wykonując przywołaną delegację ustawową uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której organ nie mógłby lub byłaby utrudniona możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji zwłaszcza w kontekście sporządzania obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Natomiast według art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyrok NSA z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 9 kwietnia 2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. (...)
Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.) tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.
Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w w/w wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16 NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.
Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Samodzielność ta musi jednakże być realizowana w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących, a organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową (por. wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Op 123/22).
Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała 190/XIV/2019 z dnia 26 września 2019 r. Rady Miasta Rybnik w sprawie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Miasto Rybnik oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 26 listopada 2021 r. pod poz. 2938 i weszła w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (§ 4 uchwały). Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Na wstępie niniejszych rozważań Sąd wyjaśnia, że uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, iż po stronie Skarżącej wystąpił interes prawny.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że – co wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. - skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes sprawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Innymi słowy kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u..g. musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę skarżący musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. (por. wyrok WSA w Opolu z 15 czerwca 2022 r., sygn.. akt I SA/Op 123/22).
W postępowaniu toczącym się na podstawie na art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że Sąd bada uchwałę w takiej części, w jakiej skarżący wskazał na naruszenie jego interesu prawnego. Jeżeli zatem Skarżąca ograniczyła się do podniesienia zarzutów wobec konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały i w tym zakresie wykazała swój interes prawny, to Sąd ograniczył się jedynie do badania tych konkretnych przepisów. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie NSA, który w wyroku z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08 wskazał, że zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 NSA wskazał, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (tak również NSA w wyroku z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).
Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż Skarżąca jest organem prowadzącym dla szkół niepublicznych w Mieście Rybnik, której udzielono dotacji. Skoro tak, to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. W ocenie Sądu istnieje bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżąca wykazała pomiędzy zaskarżonym aktem, a sytuacją jej prawną. Zatem kwestionowane przez nią normy prawa miejscowego mają wpływ na jej indywidualną sytuację, zaś skarga nie nosi cech actio popularis.
Na wstępie Sąd zobowiązany był ustalić zakres zaskarżenia, albowiem Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, wskazując jednocześnie na § 4 ust. 1, § 5 ust. 13 pkt 2, § 7 ust. 8, §8 ust. 6, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 7 pkt 1-2 w zw. § 9 ust. 5, § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały jako sprzeczne z prawem. W skardze wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a w szczególności w w/w zakresie.
Przystępując do kontroli zaskarżonej części uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") - dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu - należy wyjść od stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem kontroli wydatków dokonywanych przez podmiot spoza kręgu władzy publicznej pochodzących z dotacji z budżetu j.s.t. Jak podkreślił NSA, kontroli podlegają również dochody publiczne, w tym między innymi podatki. Dokonując porównania regulacji prawnych dotyczący kontroli dochodów publicznych oraz wydatków w postaci dotacji z budżetu j.s.t. NSA zwraca uwagę na różnicę w zakresie konstrukcji hierarchicznej tych przepisów. Otóż jeżeli chodzi o konstrukcję przepisów regulujących kontrolę podatków to mamy do czynienia z regulacjami w znacznej mierze o randze ustawowej, których adresatami są organy wykonujące kontrolę podatków. Regulacje te w sposób niemal wyczerpujący regulują przebieg kontroli (postępowania kontrolnego), w tym uprawnienia kontrolujących, a także obowiązki podmiotów kontrolowanych (zob. np. 281 - 292 o.p. oraz art. 54-94 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Natomiast analiza regulacji dotyczący kontroli wydatkowania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych pochodzących z budżetu j.s.t. prowadzi do wniosku, że w tym przypadku ustawodawca zdecydował pewne aspekty tej kontroli pozostawić do regulacji władzom lokalnym. NSA stoi na stanowisku, że niezależnie czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy też z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu j.s.t. uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii stawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych - aktach prawa miejscowego doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21).
Realizując zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. delegację ustawową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2 oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21). Tryb w rozumieniu potocznym - według słownika języka polskiego oznacza - ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. red. E. Sobol, Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Z kolei pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Zatem uprawnienie do określenia trybu kontroli to ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12; wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 916/20). Zastrzec przy tym należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzystając z prawotwórczej kompetencji przewidzianej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze powołaną powyżej zasadę uwypuklającą doniosłość ustawy jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z którą do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32. Zakres czynności podejmowanych w ramach tej kontroli wyszczególniony został w art. 36 ust. 2 u.f.z.o w ten sposób, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Natomiast – o czym stanowi art. 36 ust. 3 u.f.z.o - przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.
Przechodząc do rozpatrzenia wniesionych przez Skarżącą zarzutów, pierwszym przepisem, którego stwierdzenia nieważności domaga się Skarżąca jest § 4 ust. 1 zd. 1 w zw. z §4 ust. 1 pkt 11. Zarzut wobec tej regulacji sprowadza się do ograniczenia formy wniosku jedynie do formy pisemnej i opatrzenia go pieczątką imienną. W ocenie Sądu zarzut jest nieuzasadniony i zakwestionowane przepisy nie naruszają art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Przypomnieć tutaj warto, że daje on prawo organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały do ustalenie trybu udzielania dotacji, w tym także do ustalenia formy prowadzenia spraw z tego zakresu. Nie stanowi więc naruszenia prawa przez Radę Miasta Rybnik określenie jako wyłącznie stosowanej formy pisemnej, z wyłączeniem elektronicznej. Podnoszone przez Skarżącą argumenty, oparte na stosownych regulacjach kodeksu cywilnego co do równoważności w skutkach stosowania pisemnej i elektronicznej formy wyrażenia oświadczenia woli nie mogą wobec tego być wzięte pod uwagę. Warto w tym miejscu zauważyć, że na gruncie prawa administracyjnego w procedurze realizacji konkretnych zadań publicznych stosowane są rozwiązanie, polegające na ustaleniu wiążącej formy ich realizacji.
Kolejnym zakwestionowanym przez Skarżącą przepisem jest § 5 ust. 13 pkt 2 uchwały. Wynika z niego, że ewentualna różnica pomiędzy wysokością dotacji należnej a wypłaconej za grudzień podlega zwrotowi do budżetu Miasta Rybnika do 15 stycznia kolejnego roku - w przypadku, gdy kwota dotacji wypłaconej za grudzień jest wyższa od kwoty należnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyroku z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 863/21, że wprowadzenie takiej regulacji uchwały modyfikuje przepis rangi ustawy. Mowa tutaj o art. 252 ust. 1 u.f.p., według którego dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Jeżeli określona materia jest już regulowana ustawą, a tak jest w przypadku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, to wprowadzenie do uchwały innego terminu zwrotu dotacji jest niedopuszczalne. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter (po. wyrok WSA w Białymstoku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Bk 150/20; wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1439/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1687/20).
Skarżąca zarzuciła regulacji §7 ust. 8 uchwały, że jej realizacja będzie skutkować nałożeniem na organ prowadzący obowiązku udokumentowania wydatków wskazanych w rozliczeniu rocznym dotacji oświatowej, w sytuacji gdy ustawa daje organowi możliwość weryfikowania dokumentacji organu prowadzącego jedynie w postępowaniu kontrolnym. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Jak wynika z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. Organ dotujący (...) może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji (...) Nie wskazane zostały jednocześnie formy kontroli. Kontrola może być zatem wykonywana bezpośrednio, "na miejscu", ale może także być realizowana w formie pośredniej. Polega ona na sprawdzaniu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolowaną. (por. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007 r., s. 43). Zatem wprowadzenie przedmiotowej regulacji interpretować jako prowadzenie kontroli tzw. "siedzącej", pośredniej, dopuszczanej na gruncie prawa administracyjnego. Wobec tego Sąd w regulacji §7 ust. 8 uchwały nie znajduje naruszenia prawa.
Według Skarżącej nieprawidłowym jest § 8 ust. 6 uchwały, zobowiązujący podmiot do umieszczenia na każdym oryginale dokumentu księgowego, będącego potwierdzeniem poniesienia wydatku ze środków z dotacji otrzymanej z budżetu dotującego, informacji o następującej treści:
"Wydatek w kwocie............... zł (słownie:..................) sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Rybnika w......... roku, dotyczy............................................................ (nazwa dotowanej jednostki oświatowej)................................................... (data i podpis osoby prowadzącej)".
Oceniając analogiczny zapis uchwały w NSA wyroku 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21 stwierdził, że obowiązek zamieszczenia zapisu tej treści na dokumentach źródłowych nie wynika z ustawy. Wprowadzenie zapisu o tej treści stanowi element z zakresu rachunkowości i księgowości podmiotu dotowanego. Żaden przepis ustawy nie przyznaje Radzie Miasta kompetencji do regulowania kwestii finansowo-księgowych aktem prawa miejscowego. W konsekwencji wprowadzając taki zapis do zaskarżonej uchwały Rada Miasta wykroczyła poza zakres kompetencji ustawowej określonej art. 38 u.f.z.o., dopuszczając się istotnego naruszenia prawa, co z kolei spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności tego przepisu (por. Wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 310/21).
Nie jest zasadnym zarzut Skarżącej co do oceny § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały w części odnoszącej się do co najmniej 3 dniowego terminu zawiadomienia o planowanej kontroli. Jak wynika z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Ustawowo oznaczony termin 14 dni odnosi się do dokonania czynności udostępnienia dokumentacji, a nie podjęcia czynności kontrolnych od zawiadomienia o zamiarze podjęcia kontroli. Wyznacza zatem termin dla wykonania innych działań w procedurze kontroli niż samo podjęcie czynności kontrolnych. Nie ma przy tym podstaw aby poprzez analogię14 dniowy termin miał znaleźć zastosowanie także do wyznaczania czasookresu pomiędzy zawiadomieniem o zamiarze podjęcia kontroli a faktycznym jej podjęciem.
Następny zakwestionowany przepis to § 9 ust. 4 uchwały o treści cyt. "Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego w dniach i godzinach pracy obowiązujących u kontrolowanego, a w uzasadnionych przypadkach - w godzinach ustalonych pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym, przy czym kontrole zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów mogą odbywać się w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej i innych zadań statutowych kontrolowanej jednostki oświatowej. Ponadto w uzasadnionych przypadkach czynności kontrolne mogą być dokonywane w siedzibie dotującego, w szczególności gdy jednostka oświatowa zakończyła działalność." Sąd orzekający w sprawie w tej kwestii podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21. Z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. wynika, iż osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Zaskarżone przepisy aktu prawa miejscowego nawiązują wprost do ww. regulacji ustawowej. Regulacje mają charakter wykonawczy do ustawy i jednocześnie mieszczą się w ramach kompetencji kontrolujących zakreślonych w art. 36 u.f.z.o. Ze wstępem do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek wiąże się bowiem bezpośrednio możliwość swobodnego poruszania się na terenie kontrolowanego podmiotu. Wstęp do podmiotu kontrolowanego nawiązuje do powszechnie akceptowanej, w przepisach prawa regulujących procedury kontrolne, zasady, zgodnie z którą czynności kontrolne dokonywane są przede wszystkim w siedzibie podmiotu kontrolowanego i w miejscach, w których kontrolowana działalność jest wykonywana. Tym w szczególności różni się postępowanie kontrolne od postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji administracyjnej, że to drugie ma charakter gabinetowy i - co do zasady - prowadzone jest w siedzibie organu administracyjnego. Oznacza to, że zarzut Skarżącej wobec § 9 ust. 4 uchwały jest nieuzasadniony.
Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej co do § 9 ust. 5 uchwały. Jak wynika z jego brzmienia "Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności na podstawie oględzin, dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń i innych nośników informacji zebranych w toku postępowania kontrolnego, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości naliczenia, pobrania i wykorzystania dotacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz dokumentacji przebiegu nauczania" W ocenie Sądu przedmiotem regulacji jest wyznaczenie uprawnień, jakie ma kontrolujący i jest on zgodny z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Wiadomym jest Sądowi, że istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości pozyskiwania informacji i wyjaśnień podczas kontroli. Według jednego poglądu wykracza ono poza upoważnienie ustawowe (wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1046/21; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21), według drugiego zaś jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13; wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12 ). Sąd orzekający w sprawie przychyla się do stanowiska drugiego. Z przepisu art. 38 u.f.z.o. można wywieść umocowanie do nałożenia obowiązku "współdziałania" z kontrolującymi m.in. poprzez udostępnianie dokumentacji związanej z prowadzeniem szkoły, odbieranie wyjaśnień od przedstawicieli dotowanego, wzywanie i przesłuchanie świadków. System kontroli wykorzystywany przez beneficjentów dotacji musi być systemem skutecznym, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie stanowi to nadmiernego uprawnienia kontrolujących. Skoro art. 36 ust. 2 u.f.z.o. uprawnia kontrolujących do weryfikacji przedstawianych dokumentów, oczywiste jest, że mogą czynić to w każdy dopuszczony przez prawo sposób. Możliwość odebrania informacji i wyjaśnień udzielanych przez organ prowadzący lub upoważnione przez niego osoby stwarza możliwość ewentualnego uwzględnienia stanowiska kontrolowanego, której to możliwości byłby pozbawiony w sytuacji zaaprobowania stanowiska Skarżącej. W badanym zakresie istotnym jest pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie, który kładzie nacisk na istnienie obowiązku organu dotującego na dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji osoby prowadzące kontrolę mają prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Kwestionowany zapis stanowi gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek. Słusznie WSA w Warszawie podkreśla, że przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonym unormowaniu uchwały postanowień uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzącemu placówkę. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji (wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 916/20).
Zasadnym okazał się natomiast zarzut dotyczący wadliwości § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały w części, w jakiej uprawnia kontrolerów do żądania sporządzania przez podmiot obliczeń i zestawień w zakresie pobrania i wykorzystania dotacji. Z treści art. 36 ust. 2 u.f.z.o. nie wynika, aby uprawniony do przeprowadzenia kontroli miał możliwość żądania od kontrolowanego zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach. Co więcej – co także podnosi NSA - konstrukcji prawnej żądania od kontrolowanego sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach nie przewidują nawet przepisy ustaw regulujących kontrolę podatkową oraz celno - skarbową. Nałożenia przez kontrolujących na kontrolowanego obowiązku sporządzenia zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych i innych dokumentach w swojej istocie prowadzi do przerzucenia realizacji kontroli z kontrolujących na kontrolowanych. Sporządzanie przez organ kontrolujący najróżniejszych zestawień i obliczeń opartych na księgowych dowodach źródłowych stanowi formę działania administracji publicznej określoną jako czynności materialno - techniczne, charakterystyczną właśnie procedurom kontrolnym. W toku kontroli to kontrolujący bazując na materiałach źródłowych dostarczonych przez kontrolowanego analizują tę dokumentację i - co do zasady - we własnym zakresie sporządzają zestawienia i różnego rodzaju obliczenia. Z natury rzeczy nie jest zadaniem kontrolowanego sporządzanie na potrzeby kontroli takich zestawień oraz obliczeń. W przeciwnym wypadku mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której czynność kontrolna jaką jest sporządzanie zestawień oraz obliczeń przeprowadza kontrolowany. Jest to zatem pewna odmiana autokontroli. Istotna jest także kwestia zaangażowania podmiotu kontrolowanego do kontroli, co wiąże się również z aspektem ekonomicznym. Nasuwa się bowiem pytanie, kto w takim przypadku pokryje koszty sporządzenia wskazanych zestawień oraz obliczeń? Nie można mieć wątpliwości co do tego, że obowiązek sporządzenia na potrzeby kontroli takich zestawień oraz obliczeń jest dolegliwością znacznie dalej idącą niż znoszenie kontroli (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 117/21).
Oceniając interes prawny Skarżącej we wniesieniu skargi przez pryzmat art. 101 u.s.g. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji wyroku. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Z kolei zarzuty dotyczące sprzeczności z prawem § 4 ust. 1, § 7 ust. 8 ust. 4 oraz § 9 ust. 2 pkt. 1, § 9 ust. 4, § 9 ust. 5 należało za chybione i w tej części skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono. Podobnie rzecz ma się z kwestionowaniem pozostałej części uchwały, wobec której Skarżąca nie sformułowała żadnych zarzutów (mimo że zaskarżyła uchwałę w całości).
Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz 206 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.1800 z późn. zm.), zasądzając od Miasta Rybnik zwrot opłaty w wysokości 407 zł.