III SA/Gl 181/25

III SA/Gl 181/25 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi D.B. na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zryczałtowanej diety za referendum ogólnokrajowe postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 11 grudnia 2023r. D. B. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na pismo Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent) z dnia 4 grudnia 2023 r. ([...]) w związku z przelewem bankowym z dnia 9 listopada 2023 r.
Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący zwrócił się do Prezydenta o wypłatę 180 zł diety za referendum ogólnokrajowe.
W odpowiedzi w piśmie z 4 grudnia 2023r. Prezydent poinformował, że zgodnie z art. 90 ust.1 pkt 2 ustawy o z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 851; z 2023r. poz. 497,1628; dalej: ustawa o referendum) w przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu lub wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zadania komisarzy wyborczych i komisji obwodowych wykonują odpowiednio okręgowe i obwodowe komisje wyborcze powołane do przeprowadzenia właściwych wyborów. W związku z tym w wyborach do Sejmu RP i do Senatu RP oraz w referendum ogólnokrajowym przeprowadzonych w dniu 15 października 2023r. odrębne komisje do spraw referendum nie były powołane. Referendum w dniu 15 października 2023r. zostało przeprowadzone przez komisje wyborcze powołane na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1277 i 2418 oraz z 2023 r. poz. 497), a diety członkom komisji zostały wypłacone - zgodnie z art. 154 § 7 Kodeksu wyborczego - na podstawie uchwały nr 29/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 2 sierpnia 2023r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Parlamentu Europejskiego (dalej: uchwała). Oznacza to więc, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowych komisji do spraw referendum w referendum ogólnokrajowym oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1216; dalej: rozporządzenie) nie mogły mieć zastosowania do komisji przeprowadzających referendum ogólnokrajowe w dniu 15 października 2023 r. W związku z powyższym wniosek Skarżącego o wypłatę dodatkowych 180 zł nie ma uzasadnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżący zarzucił naruszenie § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o referendum przez odmowę wypłaty zryczałtowanej diety w związku z referendum ogólnokrajowym i uznanie, że w przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu wypłacie podlega jedynie zryczałtowana dieta w związku z wyborami parlamentarnymi na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały, podczas gdy wypłacie powinny podlegać obydwie zryczałtowane diety.
W ocenie Skarżącego zryczałtowana dieta przysługuje "za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania", więc jej wypłata nie powinna zależeć od tego, że nazwa organu kolegialnego, w ramach którego określone czynności faktycznie wykonano jest inna. Odmowy wypłaty nie mogą uzasadniać też okoliczności pozaprawne, takie jak wprowadzenie do art. 154 Kodeksu wyborczego instytucji zwolnienia od pracy z zachowaniem prawa do wynagrodzenia czy znacząca podwyżka zryczałtowanych diet w stosunku do poprzedniej uchwały.
Według Skarżącego art. 90 ustawy o referendum stoi na przeszkodzie wykreowaniu w obrocie prawnym obwodowych komisji do spraw referendum powołanych przez prezydenta miasta (art. 13 ust. 1 ustawy o referendum) obok obwodowych komisji wyborczych powołanych przez komisarza wyborczego (art. 182 § 1 Kodeksu Wyborczego), ale jednocześnie jest źródłem podwójnego charakteru tych ostatnich. Skoro tak, to obowiązkiem Prezydenta było wypłacenie należności w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia.
Skarżący zaznaczył, że wobec braku normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie przyznania zryczałtowanej diety właściwym było wniesienie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zamiast wnoszenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Sposób określenia przedmiotu zaskarżenia wynika z mogących się pojawić wątpliwości co do tego, czy przelew bankowy sam w sobie stanowi "inną czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Niezależnie jednak od tego, czy przedmiotem orzekania uczyni się sam przelew bankowy czy samo pismo Prezydenta czy oba te elementy łącznie, 30-dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany.
Wreszcie Skarżący zwrócił uwagę na doniosłość kontroli sądowej w sprawie, która wynika z precedensowości i potencjalnych skutków dla budżetu państwa.
Wobec tak określonych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie albo stwierdzenie bezskuteczności przedmiotu zaskarżenia; uznanie jego uprawnienia do otrzymania zryczałtowanej diety na podstawie rozporządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z pism Krajowego Biura Wyborczego -Delegatura w K. z dnia 18 sierpnia 2023 r., 1 sierpnia 2023 r. oraz 5 października 2023 r.
W pierwszej kolejności Prezydent podniósł, że w sprawie nie zachodzi kognicja sądu administracyjnego. Pismo z dnia 9 listopada 2023 r. nie znajduje się bowiem w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie może być również "przelew bankowy z dnia 9 listopada 2023r.". Z tego powodu Prezydent wniósł o odrzucenie skargi.
W przypadku jednak, gdyby Sąd przyjął odmienne stanowisko skarga - jako bezzasadna - winna ulec oddaleniu.
Prezydent wskazał, że w dniu 9 listopada 2023 r. wypłacił Skarżącemu kwotę 800,00 zł zryczałtowanej diety z tytułu pełnienia czynności (przewodniczącego) w obwodowej komisji wyborczej nr [...] na podstawie uchwały. Nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że przysługuje mu również zryczałtowana dieta w wysokości 180,00 zł za czynności związane z referendum ogólnokrajowym, które odbyło się wraz z wyborami do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 15 października 2023 r. Swoje stanowisko oparł na art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy o referendum. Referendum ogólnokrajowe w dniu 15 października 2023 r. zostało przeprowadzone przez komisje wyborcze powołane na podstawie art. 182 § 1 Kodeksu wyborczego. Za pracę w tej komisji – zgodnie z art. 154 § 1 pkt. 2 Kodeks wyborczy – jej członkom przysługują zryczałtowane diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji w przypadku członków okręgowych, rejonowych i terytorialnych komisji wyborczych oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania w przypadku członków obwodowych komisji wyborczych.
Z kolei według art. 154 § 7 Kodeksu wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza określi, w drodze uchwały: 1) wysokość oraz szczegółowe zasady, na których przysługują diety, zwrot kosztów podróży i noclegów oraz zryczałtowane diety, o których mowa w § 1,; 2) warunki obniżania wysokości diet członków komisji wyborczych w przypadku nieuczestniczenia w wykonywaniu części zadań komisji, - biorąc pod uwagę zakres obowiązków członków komisji wyborczych.
Działając na podstawie wymienionego przepisu Państwowa Komisja Wyborcza podjęła w dniu 2 sierpnia 2023 r. uchwałę. Z jej § 8 pkt 3 wynika, że przewodniczącym obwodowych komisji wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w obwodach głosowania utworzonych w kraju i na polskich statkach morskich przysługuje zryczałtowana dieta za czas związany z wykonywaniem czynności, o których mowa w § 1 pkt 2, w wysokości 800 zł.
Skoro zatem nie zostały powołane obwodowe komisje do spraw referendum to nie ma podstaw do tego, aby osobom, które wykonywały czynności związane z obsługą głosowania w ramach referendum wypłacić zryczałtowane diety w oparciu o § 7 ust. 1 pkt 2 lit a rozporządzenia. Prezydent zaznaczył przy tym, że taka jest również oficjalna interpretacja przywołanych przepisów pochodząca od Państwowej Komisji Wyborczej. Interpretację tę Państwowa Komisja Wyborcza potwierdziła w dwóch swoich stanowiskach, w tym w odpowiedzi na zapytanie Rzecznika Praw Obywatelskich przywołane w skardze przez Skarżącego, związanych z wyborami i referendum zarządzonymi na dzień 15 października 2023 r.
Prezydent podał, że pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Krajowe Biuro Wyborcze - Delegatura w K. przyznało Gminie Miejskiej K. dotację na zadania związane z przygotowaniem, przeprowadzeniem i ustaleniem wyników zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. W piśmie określono wysokość zryczałtowanych diet dla członków obwodowych komisji wyborczych (w wysokości zgodnej z uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 2 sierpnia 2023 r.). Po ustaleniu liczby obwodowych komisji wyborczych oraz ich członków kwota ta następnie została zwiększona, o czym poinformowało Krajowe Biuro Wyborcze - Delegatura w K. pismem z dnia 5 października 2023 r. Natomiast w piśmie z 1 września 2023 r. Krajowe Biuro Wyborcze - Delegatura w K. przyznało Gminie Miejskiej K. kwotę dotacji na zadania związane z przygotowaniem, przeprowadzeniem i ustaleniem wyników zarządzonego na dzień 15 października 2023 r. referendum ogólnokrajowego w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Wskazało w nim, że jest to dotacja przeznaczona jest na finansowanie wydatków związanych z obsługą administracyjną i zapewnieniem warunków techniczno - materialnych obwodowym komisjom wyborczym oraz zadań związanych z referendum ogólnokrajowym zleconych jednostkom samorządu terytorialnego do wykonania na terenie gminy. W tym piśmie dokładnie wyszczególniono rodzaje zadań, które mają być finansowane z dotacji. W zakresie zadania: ..zryczałtowane diety dla członków obwodowych komisji wyborczych" - tabela nie wprowadziła rozróżnienia na zadanie w ramach wyborów do Sejmu i Senatu oraz w ramach referendum - lecz zadanie to potraktowała jako wspólne na potrzeby wyborów i referendum, a kwoty określone jako zryczałtowana dieta dla członków obwodowych komisji wyborczych zostały ustalone zgodnie z uchwałą.
Przedmiotowe dokumenty wiązały Prezydenta w zakresie wypłat zryczałtowanych diet dla członków obwodowych komisji wyborczych i ich wysokości. Oznacza to, że Prezydent nawet gdyby chciał prezentować odmienną interpretacji przepisów normujących kwestię wypłaty zryczałtowanych diet dla członków obwodowych komisji wyborczych, zbieżną z interpretacją Skarżącego, to nie mógł wypłacić Skarżącemu kwoty innej aniżeli wynikała ona z pism Krajowego Biura Wyborczego. W przeciwnym razie naraziłby się na zarzut naruszenia ustawy o finansach publicznych i dyscyplinę finansów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 9 grudnia 2024r. sygn. akt III SO/Gl 15/24 wyłączył od orzekania w sprawie sędziów i asesorów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: Bogusławę Wolas, Annę Kopeć, Hannę Knysiak-Sudykę, Kazimierza Bandarzewskiego, Grzegorza Karczaka oraz Mariusza Kotulskiego.
Postanowieniem z 23 lipca 2024r. sygn. akt III OW 35/24 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do rozpoznana wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Obowiązkiem Sądu jest zatem, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, zbadanie m.in. legitymacji Skarżącego, zachowanie terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością Sądu administracyjnego.
Jak wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kognicji sądów administracyjnych podlegają więc sprawy należące do kompetencji organów administracji publicznej, a także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji publicznej nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta z 4 grudnia 2023r. znak ([...]). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie pismo to nie należy do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Zasady przyznawanie diety, zwrot kosztów podróży i noclegów oraz zwolnienie od pracy przysługujące członkom komisji wyborczej określone zostały w art. 154 Kodeksu wyborczego. W badanej sprawie znaczenie ma jego § 1 pkt. 2, według którego członkom komisji wyborczych przysługują zryczałtowane diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji w przypadku członków okręgowych, rejonowych i terytorialnych komisji wyborczych oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania w przypadku członków obwodowych komisji wyborczych. Na uwagę zasługuje także regulacja art. 154 § 7 Kodeksu wyborczego. Wynika z niego, że Państwowa Komisja Wyborcza określi, w drodze uchwały: 1) wysokość oraz szczegółowe zasady, na których przysługują diety, zwrot kosztów podróży i noclegów oraz zryczałtowane diety, o których mowa w § 1, 2) warunki obniżania wysokości diet członków komisji wyborczych w przypadku nieuczestniczenia w wykonywaniu części zadań komisji, - biorąc pod uwagę zakres obowiązków członków komisji wyborczych.
Jednocześnie według art. 90 ust. 1 pkt. 2 ustawy o referendum w przypadku przeprowadzenia referendum w tym samym dniu, w którym odbywają się wybory do Sejmu i do Senatu lub wybory Prezydenta Rzeczypospolitej zadania komisarzy wyborczych i komisji obwodowych wykonują odpowiednio okręgowe i obwodowe komisje wyborcze powołane do przeprowadzenia właściwych wyborów.
Warto też zwrócić uwagę na art. 156 Kodeksu wyborczego, którego przedmiotem regulacji jest zapewnienie obsługi i techniczno-materialnych warunków pracy komisji wyborczych. Z jego § 1 wynika, że obsługę i techniczno-materialne warunki pracy obwodowych i terytorialnych komisji wyborczych oraz wykonanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów na obszarze gminy, powiatu lub województwa, zapewnia odpowiednio wójt, starosta lub marszałek województwa. Zadania wykonywane w tym zakresie są zadaniami zleconymi jednostek samorządu terytorialnego.
W badanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżone pismo Prezydenta nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę administracyjną, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a. Zauważyć przy tym wypada, że pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Zatem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będzie takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków. Zaskarżone pismo Prezydenta nie tylko nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu procesowym, ale także materialnym.
Sporną natomiast stała się kwestia, czy zaskarżone pismo Prezydenta to "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...)", wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu brak jest podstaw do dokonania takiej kwalifikacji zaskarżonego pisma.
Po pierwsze, sprawa wypłaty diety za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji wyborczej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w sposób władczy.
NSA w uzasadnieniu uchwały z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) określone są w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei w wyroku z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 768/24 NSA podkreślił, że w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowanie w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienia albo obowiązku, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego.
Jednocześnie NSA zauważył, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji publicznej. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 768/24).
Tymczasem analiza treści zaskarżonego pisma Prezydenta pozwala stwierdzić, że w istocie pismo to jest pismem informacyjnym. Przedstawione w nim zostały regulacje prawne mające zastosowanie nie tylko do tworzenia komisji wyborczych, w tym tych przeprowadzających referendum ogólnokrajowe, ale także określające zasady ustalania wysokości diety ich członków. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 24 marca 1998 r., sygn.akt II SA 1155/97, ONSA 1999, nr 2, poz. 51, z glosą krytyczną J. Zimmermanna, OSP 1999, z. 9, poz. 164) działania, które polegają wyłącznie na wyjaśnianiu określonych przepisów prawa, wypowiadaniu poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych norm prawnych, wyrażaniu stanowiska na temat stosowania określonych przepisów prawa nie są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej.
Po drugie, brak jest przepisu prawnego, który tworzyłby kompetencje dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do indywidualnego ustalania wysokości diety członkowi komisji wyborczej. Takiego uprawnienia nie zawiera art. 156 Kodeksu wyborczego odnoszącego się do zapewniania obsługi i techniczno-materialnych warunków pracy komisji wyborczych. "Komisje wyborcze to podmioty administrujące sprawami wyborczymi, a więc wymagające dla wykonywania swych zadań odpowiednich warunków, typowych dla warunków pracy aparatu administracyjnego – pomieszczeń i środków technicznych: wyposażenia biurowego i materiałów biurowych, środków łączności i komunikacji, wreszcie obsługi (pomocy) innych osób. Komisje niestałe, powoływane w związku z zarządzonymi wyborami, siłą rzeczy nie posiadają własnego takiego zaplecza czy wyposażenia. Muszą więc korzystać z pomocy i środków innych podmiotów, w szczególności jednostek administracji, zaangażowanych w wykonywanie zadań wyborczych." (por. A. Kisielewicz, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski, F. Rymarz, A. Kisielewicz, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, art. 156.) W wymienionej regulacji mowa jest zatem o konieczności wykonania czynności o charakterze techniczym, dzięki którym ma być w ogóle możliwa praca członków komisji wyborczych. W ramach tych działań nie ma podstaw prawnych do ich realizacji z wykorzystaniem form władczych właściwych dla prawa publicznego, a także wydawania rozstrzygnięć indywidualnych.
Po trzecie przedstawione przez Prezydenta w zaskarżonym piśmie stanowisko w istocie nie jest jego stanowiskiem, a powtórzeniem poglądu Państwowej Komisji Wyborczej co do wypłaty zryczałtowanej diety przysługującej członkom obwodowych komisji wyborczych. Zostało ono sformułowane w związku z wystąpieniem Rzecznika Praw Obywatelskich do Państwowej Komisji Wyborczej, która - co wynika z art. 157 § 1 Kodeksu wyborczego - jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów. Według art. 160 § 1 pkt. 1 Kodeksu wyborczego do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Także na gruncie art. 10 pkt. 1 ustawy o referendum wśród organów przeprowadzających referendum w pkt. 1 wskazana została Państwowa Komisja Wyborcza, powołana na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Do jej zadań należy zapewnienie organizacji oraz przeprowadzenie referendum (art. 11 ust. 1 ustawy o referendum) oraz sprawowanie nadzoru nad przygotowaniem referendum oraz przestrzeganiem przepisów regulujących zasady i tryb przeprowadzenia referendum (art. 11 ust. 2 pkt. 1 ustawy o referendum).
Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym w sprawie, opierając się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznał, że sprawa odmowy wypłaty zryczałtowanej diety za referendum ogólnokrajowe nie mieści się w jej zakresie. Tym samym skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Jako taka podlega odrzuceniu zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.