III SA/GL 179/24

III SA/Gl 179/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 231/25 - Wyrok NSA z 2025-08-01
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T Sp. z o.o. w P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr 4576/RT/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu zwrotu środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 12 grudnia 2023 r., nr 4576/RT/2023, Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: organ), działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz.775 ze. zm., dalej: k.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2094), art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1 oraz art. 75 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm., dalej: O.p), w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 -2020 (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), art. 207 ust.1, ust.8 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 z późn. zm., dalej: u.f.p.), po rozpatrzeniu wniosku T Spółka z o.o. z/s w P. (dalej: Beneficjent) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K., nr [...] z 22 sierpnia 2023 r. odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w kwocie 920 240,79 zł z tytułu dokonanego przez Beneficjenta zwrotu środków w ramach projektu pn.: "[...]", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie o numerze [...] z 16 sierpnia 2017 r. ze zm. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 16 sierpnia 2027 r. pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Instytucję Pośredniczącą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 - tj. Wojewódzki Urząd Pracy w K. (dalej: IP lub WUP), a skarżącą Spółką zawarta została umowa, nr [...], o dofinansowanie projektu pn. "[...]’ (dalej: umowa/umowa o dofinansowanie), w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, którą następnie zmieniono aneksem z 26 listopada 2018 r. W ramach tej umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku o dofinansowanie (dalej również: WND), w sposób który zapewni osiągniecie i utrzymanie celów projektu, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu (§ 3 ust. 4 umowy). Z umowy wynikało także zobowiązanie Beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów (§ 4 ust. 1 umowy). Na realizację projektu przyznano dofinansowanie w kwocie 8 562 240,73 zł, co stanowiło 85 % całkowitych wydatków kwalifikowanych. Całkowita wartość projektu opiewała na kwotę 10 073 224,39 zł.
Głównym celem projektu miał być wzrost kompetencji językowych 4662 pracujących dorosłych (uczestników projektu) z obszaru województwa śląskiego należących do grup defaworyzowanych, uczestniczących z własnej inicjatywy
w kursach językowych i z zakresu umiejętności cyfrowych oraz uzyskanie przez co najmniej 74% z nich (tj. min. 3460 osób) potwierdzenia nabycia kwalifikacji cyfrowych i/lub językowych. Grupa docelowa projektu miała objąć 4662 osoby pracujące na obszarze województwa śląskiego, w wieku 25 lat i więcej należące do grup defaworyzowanych, w tym min. 90% (tj. 4196) osób o niskich kwalifikacjach, min. 24 % (tj. 119) osób w wieku 50 lat i więcej, min. 68% kobiet (tj. 3170).
W ramach projektu wyodrębniono siedem zadań tj:
- Zad. 1 Szkolenie z języka angielskiego dla 1920 osób (160 grup x 12 osób),
- Zad. 2 Szkolnie z języka niemieckiego dla 948 osób (79 grup x 12 osób);
- Zad. 3 Szkolenie z języka francuskiego dla 216 osób (18 grup x 12 osób);
- Zad. 4 Kurs komputerowy IC3 dla 1188 osób (99 grup x 12 osób);
- Zad. 5 Doposażenie pracowni do prowadzenia kursów IC3,
- Zad. 6 Doposażenie pracowni do prowadzenia szkoleń językowych,
- Zad.7 Egzaminy potwierdzające uzyskanie kompetencji i kwalifikacji językowych i cyfrowych uzyskanych poza projektem dla 390 osób.
Zgodnie z Regulaminem konkursu obok kosztów związanych z organizacją kursów i szkoleń zakończonych, wydaniem certyfikatów zewnętrznych potwierdzających zdobycie przez uczestników projektu kwalifikacji, w projekcie możliwe było również poniesienie wydatków z kategorii środków trwałych, które to miały służyć do realizacji zadań określonych w WND, w celu udzielenia wsparcia określonej grupie odbiorców. Przy czym powinny one spełniać warunki określone
w Regulaminie konkursu (pkt 6.76 - 6.78) oraz w Wytycznych ws. kwalifikowalności (rozdz. 6.12.1 pkt 3). W przedmiotowej sprawie koszty tej kategorii zostały zaplanowane w ramach zadania 5 i 6 WND i poniesione w okresie od października do listopada 2017 r. Przy założeniu uzyskania efektów projektu (na jego zakończenie) na poziomie wyznaczonym wartością wskaźników rezultatu, o których jest mowa w § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie, projekt zakładał ich refundację w całości (tj. w 100%).
W wyniku przeprowadzonej weryfikacji formalno- rachunkowej i merytorycznej końcowego wniosku o płatność za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 września 2020 r. stwierdzono, że Beneficjent nie dochował zobowiązań wynikających z zapisów umowy o dofinansowanie, bowiem stopień realizacji wskaźników znacznie odbiegał od określonych w umowie założeń i kształtował się następująco:
- liczba osób o niskich kwalifikacjach, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu: planowana wartość docelowa to 3114, wartość na zakończenie projektu to 561, co oznacza, że stopień realizacji założeń projektu wyniósł 18,02%,
- liczba osób w wieku 50 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu: planowana wartość docelowa to 831, wartość na zakończenie projektu to 149, co oznacza, że stopień realizacji założeń projektu wyniósł 17,93%,
- liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu: planowana wartość docelowa to 3460, wartość na zakończenie projektu to 678, co oznacza, że stopień realizacji założeń projektu wyniósł 19,60%.
Niższy niż zakładany stopień realizacji projektu (wskaźników) w ocenie WUP w sposób istotny przełożył na sposób wykorzystania zakupionego w ramach projektu doposażenia pracowni, które nie było wykorzystywane w założonej pierwotnie ilości godzin, a tym samym nie przyczynił się do osiągniecia celu projektu. Mając na uwadze, że celem projektów finansowanych w naborze jest wsparcie ludzi i procesów, a nie dążenie do pełnego wykorzystania budżetu i ponoszenie wydatków w nim zaplanowanych, dokonano określenia faktycznego stopnia wykorzystania zakupionego na potrzeby projektu doposażenia zakupionego w ramach zadania 5 i 6 i stwierdzono, że realizacja:
- łącznie 7 440 h szkoleń językowych (z pierwotnie zaplanowanych 30 840), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 24,12% (obliczono jako: 7 440 h/30 840 h* 100),
- łącznie 480 h kursów komputerowych (z pierwotnie zaplanowanych 7 920), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 6,06%, (obliczono jako; 480 h/7 920 h* 100).
W oparciu o ustalony stopień faktycznego wykorzystania zakupionego wyposażenia pracowni językowych (tj. 24,12%) oraz pracowni do prowadzenia kursów komputerowych IC3 (tj. 6,06%), za niekwalifikowalne koszty projektu uznano kwotę 648 657,87 zł, na którą składała się kwota:
- 205 558,92 zł stanowiącą 24,12 % kosztów poniesionych w ramach zad. 6 na doposażenie pracowni językowych,
- 384 130,05 zł – stanowiące 6,06 % kosztów poniesionych w ramach zad. 5 na doposażenie pracowni do prowadzenia kursów komputerowych IC3,
- 58 968,90 zł – tj. koszty pośrednie stanowiące 10 % kosztów uznanych za niekwalifikowalne.
W konsekwencji powyższych ustaleń Beneficjent został wezwany do zwrotu 648 657, 87 zł wraz z odsetkami w wysokości 271 583,09 zł, co też uczynił.
Jednak pismem z 12 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki zwrócił się
z wnioskiem do WUP o zwrot nadpłaty wskazując, że Spółka nie naruszyła przepisów o dofinansowanie, co w konsekwencji oznacza, że pobranie od niej kwoty należności głównej i odsetek było niezasadne, a WUP przyjął błędną metodę określenia wydatków niekwalifikowalnych projektu. Pełnomocnik przedstawił jednocześnie własną analizę metody wyliczania kosztów niekwalifikowanych
z wykorzystaniem reguł proporcjonalności, nie kwestionował on przy tym ustalonego stopnia realizacji wskaźników rezultatu na zakończenie projektu oraz ustalonej liczby przeprowadzonych godzin językowych.
Pismem z 20 grudnia 2022 r. Dyrektor WUP zawiadomił stronę skarżącą
o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem przez Dyrektor WUP, działającego jako organ pierwszej instancji, decyzji z 22 sierpnia 2023 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w kwocie 920 240,79 zł, wynikającej z nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. [...] - kompetencje przyszłości, realizowanego
w ramach RPO WSL 2014-2020.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółka wykorzystała przyznaną dotację z naruszeniem procedur określonych w art. 184 ust. 1 u.f.p., co uzasadnia żądanie jej zwroty wraz z odsetkami, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Działania strony doprowadziły bowiem do naruszenia warunków kwalifikowalności określonych w rozdz. 6.2. pkt 3 lit. e, f, g, k.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł odwołanie, w którym podtrzymał argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Dodatkowo wskazał, że z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie rozpatrywanego łącznie § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynika, że warunkiem pociągnięcia do odpowiedzialności na gruncie zawartego kontraktu jest możliwość przypisania Beneficjentowi nienależytej staranności. Sankcjonowanie "niezgodnego z zapisami umowy wydatkowania środków" jest bowiem możliwe tylko wówczas, gdy strona doprowadziła do tego swoim działaniem lub zaniechaniem (np. nie dochowała należytej staranności). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy skarżąca nie mogła nie ponieść wydatków przewidzianych w ramach Zad. 5 i 6 ponieważ wydatkowanie środków w tych zadaniach warunkowało możliwość przystąpienia do realizacji zadań 1-4. Ponadto organ stwierdzając, że doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie zaniechał obowiązku zbadania, czy podane przez Beneficjenta okoliczności pozwalają na stawianie mu zarzutu nienależytej staranności.
Pełnomocnik podniósł także, że liczba zakładanych uczestników projektu była determinowana minimalną wartością projektu w konkursie (wespół m.in. z rozliczeniem szkoleń, stawkami jednostkowymi oraz określoną dokumentacją konkursową, maksymalną liczebnością grupy tj. 12 osób). Nie jest zatem tak, że strona skarżąca przeszacowała ilość uczestników projektu, a jednocześnie nie miała jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że wskaźniki projektu nie zostaną zrealizowane z przyczyn leżących po jej (a nie uczestników stronie).
W dalszych motywach odwołania pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ pominął, iż realizowany projekt zakładał ze swej istoty dystrybucję środków opartą na podejściu popytowym (inicjatywę własną zainteresowanego, samodzielnie decydującego o wyborze narzędzi metod wsparcia). Mimo obiektywnej atrakcyjności szkoleń dającej się bez trudu potwierdzić zainteresowaniem osób z wyższym wykształceniem, strona nie może ponosić odpowiedzialności za fakt, że w grupie osób z niskim wykształceniem szkolenia nie cieszyły się zainteresowaniem, względnie, że uczestnikom brakowało motywacji, aby dotrwać do momentu certyfikacji. Ponadto organ pominął również fakt, że skarżąca Spółka w całym okresie realizacji projektu informowała o problemach z rekrutacją osób i niskich kwalifikacjach oraz zwracała się o zniesienie kryterium premiującego dotyczącego wskazanej grupy osób, tym bardziej, że zmiana ta nie miałaby wpływu na przyjęcie projektu do dofinasowania. Organ nie wziął również pod uwagę, że w okresie realizacji projektu strona poniosła niebagatelne wydatki (128 855,69 zł) ze środków własnych na działania promocyjne w mediach, gazetach telewizji regionalnej, radio, czy [...], co stanowi dowód zaangażowania strony w powodzenie projektu oraz ponadprzeciętną staranność w wypełnianiu przyjętych obowiązków umownych.
Zaakcentował ponadto, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby wydatki poniesione na potrzeby realizacji Zad. 5 i 6 były racjonalne i efektywne wyłącznie w zakresie w jakim sprzęt został wykorzystany oraz z przyjętym przez organ sposobem ustalenia stopnia wykorzystania sprzętu. Zaakcentował, że wydatki te były wydatkami koniecznymi, które strona musiała ponieść w okresie od 25 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. W tym celu przygotowała 12 stanowisk szkoleniowych w każdym z 10-ciu oddziałów, nie planowała i nie dokonała zakupu doposażenia indywidulanie dla każdego uczestnika. Sale szkoleniowe musiały zostać doposażone jeszcze przed rozpoczęciem rekrutacji na szkolenia, dlatego też strona nie mogła wpierw rekrutować uczestników szkoleń, a dopiero po ich rekrutacji zająć się doposażeniem pomieszczeń. W ocenie skarżącej nie doszło zatem do zakupu zbędnego sprzętu, ani sprzętu w nadmiarze, ale do zakupu sprzętu absolutnie niezbędnego aby przeprowadzić szkolenie w ogóle.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki organ pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia zakazu reformationis in peius w zakresie w jakim w zaskarżonej decyzji postawił stronie zarzut naruszenia § 3 ust. 4 umowy, mimo że tego rodzaju zarzuty nie postawiono stronie przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nadpłaty,
a ponadto podjął próbę wykazania trzeciej z przesłanek warunkujących stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, tj. faktu wystąpienia lub możliwości wystąpienia szkody w budżecie UE.
Zarząd Województwa nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania
i zaskarżoną decyzją z 12 grudnia 2023 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności odwołał się do określonych
w art. 184 u.f.p. procedur dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich oraz wskazał na uregulowany art. 207 u.f.p. tryb postępowania w razie nieprawidłowego wykorzystania przyznanych środków i definicję nadpłaty zawartą w art. 72 § 1 O.p. Następnie przypomniał założenia projektu oraz stan realizacji projektu na jego zakończenie i podkreślił, że stopień realizacji projektu (wskaźników) był znacznie niższy od zakładanych rezultatów, w konsekwencji czego zakupiony w ramach projektu doposażenie pracowni nie było wykorzystywane w założonej pierwotnie ilości godzin, a tym samym nie przyczyniło się do osiągniecia celu projektu.
Dalej organ odwoławczy odniósł się do kwestii kwalifikowalności kosztów związanych z zakupem środków trwałych wskazując, że IP zastosowała regułę proporcjonalności i za kwalifikowalne koszty projektu uznano wyłącznie wydatki poniesione na poziomie adekwatnym do osiągniętych wskaźników projektu. Dodał, że poniesienie kosztów za zakup środków trwałych (Zad. 5 i zad. 6) zostały szczegółowo określone w zapisach Regulaminu konkursowego oraz rozdz. 6.12.1 Wytycznych ws. kwalifikowalności, gdzie określono m.in. jaki typ środków trwałych i w jakim celu można było nabyć w ramach projektu oraz w jaki sposób należało określić stopień ich kwalifikowalności. Zdaniem organu odwoławczego zakupione w Zad. 5 i 6 wniosku o dofinansowanie doposażenie spełniało warunki określone w pkt 6.76-6.78 Regulaminu konkursu. Aby jednak prawidłowo określić procent przysługującego dofinansowania, tj. prawidłowo oszacować, w jakim stopniu wydatki na zakup środków trwałych powinny stanowić koszt kwalifikowalny projektu, spełniony powinien zostać warunek określony w Wytycznych ws. kwalifikowalności rozdz. 6.12.1 pkt 3, tj.: "zakup środków trwałych (...) także koszty ich dostawy, montażu i uruchomienia mogą być kwalifikowalne w całości lub części swojej wartości zgodnie ze wskazaniem beneficjenta opartym o ich faktyczne wykorzystanie na potrzeby projektu". Oznacza to, że wysokość możliwego do otrzymania dofinansowania w konkursie została uzależniona też od innych założeń projektowych, niż tylko poniesione na zakup środków trwałych koszty, których wielkość na etapie projektowania - dostosowano do zakresu wsparcia zaplanowanego we wniosku o dofinansowanie. Aby mówić zatem o "faktycznym wykorzystaniu" środka trwałego obowiązkiem organu było rozważyć, jaka będzie intensywność jego użytkowania. W projekcie strony czynnikami wpływającymi na ocenę tej kwestii są:
- ilość godzin, podczas których doposażenie miało być wykorzystywane na potrzeby uczestników projektu
- ilość użytkowników korzystających z zakupionego sprzętu i wyposażenia.
Zdaniem organu odwoławczego to liczba godzin zajęć szkoleniowych i kursów jest elementem obiektywnym możliwym do weryfikacji na każdym etapie planowania. Takie podejście zakłada, że sposób faktycznego wykorzystania zakupionego
w projekcie doposażenia odpowiada liczbie zrealizowanych godzin szkoleniowych, podczas których gotowych do użytku było wszystkich 12 stanowisk dla uczestników projektu i jednego stanowiska dla prowadzącego. Jednocześnie jest ono niezależne od losowych nieobecności uczestników na poszczególnych zajęciach, dlatego też odwołanie się wyłącznie do wymiaru godzinowego zrealizowanych zajęć, jako do wielkości obiektywnej, należy uznać za prawidłowe.
Dalej zauważył, że Zad. 5 i 6 nie są zadaniami merytorycznymi. Obejmują one wyłącznie zakup doposażenia, o których jest mowa w pkt 6.76 Regulaminu, a zatem podlegają wytycznym w zakresie kwalifikowania wydatków wpisujących się w kategorię środków trwałych. W przypadku niezrealizowania projektu na założonym w WND i w umowie o dofinansowanie poziomie, wyliczenie wartości kosztów niekwalifikowalnych nie jest zatem dokonywane, jak wielokrotnie sugeruje strona, z wykorzystaniem reguły proporcjonalności uwzględniającej wartość wskaźników rezultatu na zakończenie projektu, ale wyznaczane jest w oparciu o ustalenie faktycznego wykorzystania doposażenia na potrzeby projektu. Również dokumentacja konkursowa nie przewiduje procedury pozwalającej utożsamiać mechanizm reguły proporcjonalności (przypisany zadaniom merytorycznym), z oceną faktycznego wykorzystania środka trwałego.
Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że dokumentacja konkursowa nie wskazuje jednego tylko momentu, w którym ocenia się kwalifikowalność wydatków. Obowiązkiem IP jest monitorowanie zarówno przebiegu realizacji projektu jak i stanu projektu po jego zakończenie, dlatego też pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej od 20 do 21 czerwca 2028 r., na który powołuje się skarżąca, na żadnym etapie nie przesądzał no uznaniu prawidłowości kwalifikowania wydatków na doposażenie na poziomie 100% na zakończenie projektu. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z Beneficjentem umowy i dofinansowanie nie znaczy, że wszystkie wydatki, które przedstawi on we wniosku płatność w trakcie realizacji projektu zostaną uznane za kwalifikowalne. Organ zwrócił ponadto uwagę, że dokumentacja konkursowa przewidywała możliwość rozliczenia kosztów poniesionych na zakup środków trwałych również w sytuacji, gdy jeszcze na etapie planowania dany wnioskodawca założył, że nie będą one wykorzystane na potrzeby jego projektu w 100%. Wówczas rozliczenie obejmowałoby odpisy amortyzacyjne, dokonywane proporcjonalnie do wykorzystania danego środka trwałego na potrzeby projektu w okresie jego realizacji. Niezależnie od przyjętej metody rozliczenia kosztów z kategorii środków trwałych, w konkursie przewidziano, że kwestia ta powinna podlegać bieżącej aktualizacji ze strony Beneficjenta, a zatem (co do zasady) w każdym momencie podlegała również kontroli ze strony IP. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, że w czasie kiedy przeprowadzona była kontrola nie było podstaw, by sądzić, że dla projektu realizowanego w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2020 r., w którym wydatki na zakup środków trwałych zostały poniesione w okresie październik- listopad 2017 r. strona przez kolejne dwa lata nie zrekrutuje założonej w projekcie liczby uczestników i nie zrealizuje zaplanowanej liczby godzin szkoleniowych, a tym samym doposażenie nie zostanie wykorzystane w pełnym zakresie godzinowym. Ponadto podkreślił, że skarżąca Spółka będąc świadoma skali problemów z rekrutacją uczestników projektu nie skorzystała z możliwości zmiany metody kwalifikacji wydatków, która uwzględniałaby poziom faktycznego wykorzystania doposażenia na potrzeby projektu.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Zarząd Województwa zwrócił uwagę, że poza przypadkiem wystąpienia siły wyższej, przewidzianym w § 28 ust. 6, 7 i 8 umowy o dofinansowanie, w dokumentacji konkursowej, w Wytycznych oraz przepisach prawa, jaki i w umowie o dofinansowanie brak jest zapisów, które zwalniałyby stronę z odpowiedzialności za realizację projektu niezgodnie z zapisami umowy. W ocenie organu siłą wyższą z pewnością nie jest nieskuteczna rekrutacja spowodowana niechęcią potencjalnych uczestników projektu do udziału w projekcie. To beneficjent deklarował posiadanie umiejętności i doświadczenie w pracy z grupą docelową i na nim spoczywała odpowiedzialność skutecznego dotarcia z informacją do zainteresowanych. Z kolei, samo przeprowadzenie bardzo kosztownej i szeroko zakrojonej akcji promocyjno-informacyjnej nie przesądza o uznaniu, że podjęto wszelkie możliwe kroki w tym obszarze, które zwalniałyby automatycznie z odpowiedzialności za realizację projektu, czy przeniosłyby odpowiedzialność na osoby trzecie lub też szeroko rozumiane czynniki zewnętrzne. Ponadto z akt sprawy nie wynika, że wybrane przez skarżącą kanały komunikacji (m.in. radio, prasa lokalna, Internet, [...]) były adekwatne dla grupy docelowej, wskazują one jedynie, że kampania została skierowana do masowego i przypadkowego odbiorcy. Co istotne wszelkie działania podjęte przez stronę, a które nie zostały zaplanowane w umowie o dofinansowanie, pozostają poza obszarem kontroli IP, a tym samym poza oceną prawidłowości realizacji projektu, dlatego też zarzuty pominięcia tego faktu przez organ I instancji uznano za bezzasadne.
Zdaniem organu odwoławczego również proponowana przez stronę skarżącą zmiana założeń projektowych w zakresie charakterystyki osób, które miałyby zostać objęte wsparciem nie mogła zostać zaakceptowana. Zmiana ta doprowadziłaby bowiem do zmiany wszystkich założeń projektowych, w tym dot. grupy docelowej oraz dedykowanych jej zadań projektu, co wymusiłoby z kolei ponowną ocenę wniosku o dofinansowanie, która jest niemożliwa na etapie realizacji projektu. Ponadto zgoda na wprowadzenie proponowanych zmian skutkowałaby nierównym traktowaniem przez IP pozostałych członków konkursu, którzy po zaP. się z oceną swoich projektów nie mieli szans na ich modyfikację w taki sposób, aby przyjęte przez nich założenia dopasować odpowiednio do poziomu punktacji gwarantującej wybór projektu do dofinansowania, a zarazem do ewentualnie zmieniających się warunków na rynku szkoleniowym. Braku realizacji projektu w zaplanowanym zakresie nie może usprawiedliwiać również "popytowy" charakter. Przystępując do naboru strona była świadoma charakteru wsparcia jakiego powinna udzielić uczestnikom projektu oraz ryzyka jakie się wiąże z realizacją tego typu projektu. Natomiast podpisując umowę o dofinasowanie dobrowolnie zobowiązała się do realizacji opracowanego przez siebie projektu zgodnie z regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, wytycznych oraz przepisów prawa krajowego i prawa unijnego.
Zarząd Województwa nie podzielił także twierdzeń Beneficjenta, że zakres projektu podyktowany był Wytycznymi konkursowymi, w tym minimalną wartością projektu określoną w Regulaminie konkursy. W tym kontekście wyjaśnił, że pkt 2.6.1. Regulaminu określał minimalną wartość projektu na poziomie 9 936 742,02 zł. Skarżąca Spółka ten warunek spełniła. Istotne jest jednak to, że pkt 2.6.1. tego Regulaminu określił też kwotę średniego kosztu wsparcia jednego uczestnika projektu, która została oszacowana na 9 923,49 zł. Zestawienie tych dwóch wartości pozwala uzyskać informację, że uwzględniając minimalną wartość projektu i średni koszt uczestnictwa 1 osoby w projekcie, w ramach projektu można było przeszkolić 1002 uczestników. Z powyższego zestawienia wynika zatem, że skarżąca Spółka nie tylko ponad czterokrotnie przekroczyła liczebność swojej grupy docelowej (4662 uczestników projektu), ale przekroczyła również określoną w pkt 2.6.1. Regulaminu konkursu liczbę osób planowanych do objęcia wsparciem (4 261 osób). Planując zatem objąć wsparciem 4 662 uczestników projektu, w oparciu o swoje doświadczenie Spółka samodzielnie uznała, że realizacja projektu w tym zakresie jest możliwa i podczas planowania założeń do projektu nie rozważyła możliwości zrealizowania projektu o mniejszym zakresie lub zasięgu.
Zdaniem organu odwoławczego również twierdzenia skarżącej o konieczności nabycia środków trwałych w pełnym zaplanowanym w WND zakresie nie przesądzaj o uznaniu kwalifikowanych spornych wydatków w 100%. Sama zasadność doposażenia sal szkoleniowych jako takich nie była kwestionowana na żadnym etapie realizacji projektu, jego rozliczania czy też na etapie postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem decyzji z wniosku o stwierdzenie nadpłaty jest weryfikacja, czy na zakończenie projektu prawidłowo wyznaczono wartość kosztów kwalifikowalnych dot. zakupu środków trwałych, który zgodnie z Wytycznymi ws. kwalifikowalności zależy od faktycznego wykorzystania doposażenia na potrzeby projektu.
Dodał, że całokształt poczynionych przez organy ustaleń jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe kwalifikowanie spornych wydatków na poziomie określonym w umowie oraz WND, gdyż nie spełniają one zapisów przyjętych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków na zakup środków trwałych pozwalających na ich 100% refundację (rozdz. 6.2 pkt 3 lit. e), f), g), k. Wytycznych). W konsekwencji Zarząd Województwa podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których jest mowa w §15 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, tj. na skutek działania Beneficjenta doszło do wydatkowania środków europejskich niezgodnie z zapisami umowy. Zbadany na zakończenie projektu IP wnioskowany poziom kwalifikowania wydatków na zakup środków trwałych w odniesieniu do ich faktycznego wykorzystania wskazuje bowiem, że przekazane stronie skarżącej środki finansowe zostały przez nią pobrane w nadmiernej wysokości, co miało szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem i uzasadniało wezwanie do zwrotu pobranych środków. W ocenie organu odwoławczego bezpodstawne jest tym samym zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji stanowisko strony, że w sprawie zasadnym jest uznanie wydatków poniesionych w ramach Zad. 5 i 6 za kwalifikowalne w pełnym wymiarze zaplanowanym w WND, tj. na poziomie 100% tylko dlatego, że zostały one poniesione przed realizacją zadań merytorycznych i świadczyły o gotowości strony do ich realizacji przez kolejne ponad 2 lata. Wytyczne konkursowe nie dają bowiem możliwości oceny faktycznego wykorzystania danego środka trwałego w odniesieniu do wspomnianej gotowości strony do realizacji zadań merytorycznych, czy też do poziomu/stopnia osiągniętych celów merytorycznych na zakończenie projektu, dlatego też organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął metodę wyliczenia wartości spornych kosztów biorąc pod uwagę liczbę godzin szkoleniowych, podczas których strona realnie oddała do używania uczestnikom projektu zakupione doposażenie i na tej podstawie wyznaczył procentową wartość rzeczywiście zrealizowanych godzin szkoleniowych, odnoszącą się do zaplanowanej w WND liczby szkoleń i kursów.
Za bezzasadne organ odwoławczy uznał także zarzuty w zakresie naruszenia zakazu reformationis in peius wskazując, że przepis ten dotyczy postępowania karnego i nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Ponadto środek odwoławczy nie został wniesiony na niekorzyść strony i nawet w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nadpłaty sytuacja strony nie ulegnie pogorszeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości
i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucił:
I. naruszenie przepisu § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym i nieuprawnionym przyjęciem, jakoby w użytym w tym przepisie pojęciu "działania lub zaniechania Beneficjenta" (na skutek którego może dojść do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy) mieściło się "niezastosowanie się przez stronę do Wytycznych nt. kwalifikowania wydatków przy rozliczaniu kosztów poniesionych na zakup środków trwałych" (s. 35 zaskarżonej decyzji), czy "oszacowanie wartości spornych kosztów na zakończenie Projektu w sposób, który nie odpowiada ich faktycznemu wykorzystaniu na potrzeby Projektu" (s. 32 decyzji), tj. że działaniem (zaniechaniem) Beneficjenta w rozumieniu komentowanego tu przepisu może być niestwierdzenie przez samego Beneficjenta (na etapie końcowego rozliczenia Projektu, w tym na podstawie Wytycznych), że pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, gdy tymczasem:
a. działaniem (zaniechaniem) skutkującym "wydatkowaniem środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy" może być wyłącznie takie działanie (zaniechanie), które towarzyszy temu wydatkowaniu i to właśnie okoliczności wydatkowania (nie zaś rozliczenia) dofinansowania organ obowiązany był uwzględnić (ustalić, czy strona dopuściła się takich działań lub zaniechań przy okazji wydatkowania dofinansowania, które skutkowały wydatkowaniem ich niezgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami umowy),
b. ww. działaniem (zaniechaniem) nie może być "naruszenie procedur" przez stronę na zakończenie projektu, w szczególności rozumiane tak, jak to prezentuje Zarząd Województwa, tj. jako niezgłoszenie przez samego Beneficjenta (w 5 lat po dokonaniu zakupu doposażenia), że naruszył Wytyczne (pobierając dofinansowanie na zakup doposażenia w nadmiernej wysokości),
II. naruszenie zakazu reformationis in peius w zakresie, w jakim organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji postawił stronie zarzut naruszenia 6.12.1 pkt 3 Wytycznych, mimo że zarzutu tego rodzaju nie postawiono stronie ani przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nadpłaty (w szczególności w wezwaniu do zwrotu środków z dn. 26 lipca 2022 r.), ani w decyzji organu pierwszej instancji,
III. naruszenie przepisu 6.12.1 pkt 3 Wytycznych, poprzez niesłuszne przyjęcie, jakoby był to przepis adresowany do strony na etapie rozliczenia projektu i jakoby mogła w związku tym dopuścić się jego naruszenia na etapie rozliczenia projektu (w sposób uzasadniający żądanie od niej zwrotu środków wydatkowanych przez nią w 2017 r.),
IV. naruszenie zakazu reformationis in peius w zakresie, w jakim organ drugiej instancji błędnie uznaje, że zakaz ten jest domeną (wyłącznie) prawa karnego i nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, a także w zakresie,
w jakim organ drugiej instancji twierdzi, że zakazu tego nie naruszył WUP (tj. że mógł dopiero na etapie wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty uzupełnić stawiane wobec strony zarzuty o rzekome naruszenie przez nią § 3 ust. 4 umowy), albowiem - jak twierdzi Zarząd Województwa - strona powinna była wyczytać intencję postawienia jej ww. zarzutu z uzasadnienia pisma WUP z dn. 8 lipca 2022 r. (por. s. 38 i s. 39 zaskarżonej decyzji),
V. naruszenie przepisu § 3 ust. 4 umowy poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem (s. 34 zaskarżonej decyzji), jakoby nieosiągnięcie celów umowy w postaci wskaźników produktu i rezultatu określonych dla zadań merytorycznych zawsze i w każdym przypadku otwierało możliwość kwestionowania kwalifikowalności wydatków poniesionych w wyprzedzających je zadaniach niemerytorycznych (polegających na zakupie doposażenia niezbędnego do realizacji zadań merytorycznych), gdy tymczasem ocena tych ostatnich wydatków (w kontekście ich celowości, rzetelności, racjonalności i oszczędności) powinna być oceną samodzielną; wskazując (por. s. 30 zaskarżonej decyzji), że przyjęta metoda wyliczenia kosztów poniesionych w Zadaniu nr 5 oraz w Zadaniu nr 6, a podlegających (zdaniem organu pierwszej instancji) zwrotowi "nie nawiązuje do stopnia osiągniętych celów merytorycznych projektu" - organ zdaje się nie zauważać, że popada w wewnętrzną sprzeczność, skoro to właśnie z powodu nieosiągnięcia tych celów (wskaźników) nakazano stronie zwrot środków wydatkowanych w 2017 r. na zakup doposażenia,
VI. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne zdyskredytowanie przez organ drugiej instancji (por. zwł. s. 35 i 36 zaskarżonej decyzji) okoliczności towarzyszących wydatkowaniu przez stronę środków dofinansowania na zakup doposażenia sal do prowadzenia szkoleń językowych oraz kursów IC3 (które to okoliczności organ drugiej instancji uznał niesłusznie za niemające znaczenia i niewykazujące związku ze sprawą, bo niewynikające z decyzji WUP i z tej przyczyny niemające także - zdaniem Zarządu Województwa - wpływu na ocenę racjonalności i efektywności zakwestionowanych wydatków i to pomimo jednoczesnego przyznania, że w sprawie rzeczywiście koniecznym było najpierw doposażenie sal szkoleniowych, a następnie dopiero rekrutacja uczestników projektu i realizacja szkoleń oraz kursów, por. s. 36 zaskarżonej decyzji), a mianowicie faktu, że:
a. wyposażenie dziesięciu oddziałów w dwanaście stanowisk szkoleniowych stanowiło warunek konieczny, aby uruchomić szkolenia cyfrowe / językowe w ogóle (aby rozpocząć proces rekrutacji uczestników pierwszych 12-osobowych grup w ramach każdego ze szkoleń) - niezależnie od globalnej i spodziewanej liczby uczestników w całym okresie realizacji projektu,
b. w przypadku utworzenia dwunastu stanowisk dla uczestników szkoleń należało postąpić dokładnie w taki sam sposób, jak w przypadku zakupu dla nich dwunastu podręczników, tj. dokonać zakupu "przed rozpoczęciem wsparcia szkoleniowego" (vide także: s. 5 dokumentu pn. Ostateczna Informacja z wizyty monitoringowej z dn. 31 lipca 2018 r., w aktach sprawy); nie doszło bowiem do zakupu sprzętu zbędnego albo sprzętu w nadmiarze ani też strona nie dokonała ani nie planowała dokonywać zakupu 4662 zestawów urządzeń, służących doposażeniu pracowni do prowadzenia kursów IC3 oraz szkoleń językowych (indywidualnie dla każdej z osób, która miała zostać objęta wsparciem w programie), a tylko wtedy (tj. gdyby dokonała zakupu 4662 zestawów przed zrekrutowaniem 4662 uczestników) można by jej było zarzucać nieracjonalność i nieefektywność dokonanego wydatku,
c. pominięcie faktu, że za określony przez WUP poziom dofinansowania (65.341,08 zł + 24.779,95 zł) strona byłaby władna doposażyć dwa pomieszczenia do prowadzenia szkoleń językowych (w dwóch różnych oddziałach, przy założonej ich realizacji w dziesięciu oddziałach) oraz nie byłaby w stanie doposażyć żadnego z pomieszczeń do prowadzenia kursów IC3 (w żadnym z oddziałów), skutkiem czego nie byłaby w stanie przeprowadzić żadnej z zaplanowanych godzin szkoleniowych,
VII. naruszenie przepisu art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 4 umowy poprzez błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie jakoby wydatek zakwestionowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy (589.688,97 zł) nie spełniał wymogów art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. i jakoby strona, wykorzystując ww. kwotę w okresie od 25 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. dopuściła się naruszenia jakichkolwiek procedur w rozumieniu 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p, gdy tymczasem ww. wydatek pozostawał wydatkiem poczynionym zgodnie umową i dokumentacją konkursową, a w szczególności był wydatkiem racjonalnym, celowym, oszczędnym i terminowym oraz efektywnym (kwalifikowalnym w całości),
VIII. naruszenie przepisu 6.2. pkt 3) lit. e, f, g i h Wytycznych poprzez niesłuszne przyjęcie, jakoby zakwestionowany wydatek (589.688,97 zł) nie spełniał wskazanych tam warunków kwalifikowalności (gdy tymczasem został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy, był niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z jego realizacją, a ponadto został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, był wydatkiem kwalifikowalnym i nie podlegał zwrotowi),
IX. naruszenie przepisów § 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 umowy oraz przepisu § 3 ust. 4 umowy poprzez błędne przyjęcie, jakoby dokonując w 2017 r. zakupu doposażenia sal do szkoleń językowych oraz kursów IC3, strona dopuściła się naruszenia któregokolwiek z tych przepisów,
X. naruszenie przepisu § 15 ust. 1 umowy, w tym w zw. z § 4 ust. 1 umowy poprzez ich błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie, jakoby (s. 26 zaskarżonej decyzji) "brak było zapisów czy to w dokumentacji konkursowej, czy w Wytycznych, w przepisach prawa czy też w samej umowie o dofinansowanie, które zwalniałyby stronę (z wyłączeniem przypadku ujętego w § 28 ust. 6, 7 i 8 tej umowy dot. wystąpienia siły wyższej) z odpowiedzialności za realizację projektu niezgodnie z zapisami umowy" i że "żadne zapisy umowy nie zwalniały strony z zobowiązania realizacji projektu w zaakceptowanym tą umową zakresie ani też nie przewidywały możliwości zwolnienia jej z odpowiedzialności za nieskuteczną realizację projektu z uwagi na czynniki zewnętrzne" (s. 28 zaskarżonej decyzji), gdy tymczasem to właśnie z ww. przepisów § 15 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 umowy (odwołujących się wprost do należytej staranności oraz potrzeby wykazania związku pomiędzy wydatkowaniem środków dofinansowania niezgodnie z Umową a działaniami lub zaniechaniami strony) wynikają okoliczności wskazane przez organ drugiej instancji (sam zresztą Zarząd Województwa, choć przy innej okazji, wskazuje, cyt. "Strona słusznie zauważyła, że sankcjonowanie niezgodnego z zapisami umowy wydatkowania środków jest możliwe tylko wówczas, gdy strona doprowadziła do tego swoim działaniem lub zaniechaniem", por. s. 33 zaskarżonej decyzji),
XI. naruszenie przepisu § 4 ust, 1 umowy (w zw. z art. 355 KC) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym i nieuprawnionym przyjęciem, jakoby o "należytej staranności" można było mówić wyłącznie wówczas, gdy projekt zostanie zrealizowany w pełnym, tj. określonym w umowie zakresie, "bo jedynie realizacja projektu zgodnie z umową pozwalałaby na stwierdzenie, że strona wykazała się należytą starannością" (s. 34 zaskarżonej decyzji) oraz że "jedynie realizacja projektu dla wskazanej w WND liczby uczestników projektu, którzy mieli uczestniczyć w dedykowanych im zajęciach we wskazanym wymiarze godzinowym, pozwalałaby na uznanie, że wydatki na zakup środków trwałych były racjonalne i zarazem kwalifikowalne na zaplanowanym pierwotnie poziomie" (s. 23 zaskarżonej decyzji), gdy tymczasem:
a. należyta staranność odnosi się do sposobu działania strony (a nie do wyniku tego działania), a jej ocena w kontekście celowości, rzetelności, racjonalności i oszczędności wydatku na zadania niemerytoryczne (zakup doposażenia) nie może się odbywać z odnoszeniem jej do celów nieosiągniętych w zadaniach merytorycznych (i im tylko dedykowanym),
b. odpowiedzialność strony z tytułu niedochowania "należytej staranności" uzależniona jest od winy, polegającej na negatywnej ocenie postępowania strony, wyrażającej się w możliwości postawienia jej zarzutu, że mogąc w określonych okolicznościach postąpić w sposób zgodny z treścią zobowiązania i wymogami należytej staranności, postąpiła ona inaczej (podjęła niewłaściwą decyzję), gdy tymczasem strona niniejszego postępowania nie mogła nie dokonać zakupu doposażenia w zaplanowanej ilości (albowiem zakup ten stanowił warunek konieczny, aby uruchomić szkolenia cyfrowe/językowe w ogóle, tj. aby w ogóle przystąpić do wykonania zadań merytorycznych),
c. stanowisko organu drugiej instancji prowadzi do niedorzecznego wniosku, że nawet osiągnięcie wskaźników rezultatu mogłoby skutkować żądaniem zwrotu środków przeznaczonych na zakup doposażenia (strona już w tym miejscu wyjaśnia, że wskazana we wskaźnikach rezultatu liczba osób, które miały uzyskać potwierdzenia nabycia kwalifikacji cyfrowych i / lub językowych była mniejsza niż wskazana we wskaźnikach produktu liczba osób obejmowanych wsparciem; możliwe było zatem zrealizowanie wskaźników rezultatu bez przeprowadzenia wszystkich zaplanowanych godzin szkoleniowych, gdyby wszystkie osoby przystępujące do szkoleń - w ilości wskazanej przy wskaźnikach rezultatu i wyłącznie te osoby - uzyskały potwierdzenie nabycia kwalifikacji cyfrowych i / lub językowych),
XII. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § i k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. (w tym także w konsekwencji zarzutów nr X i XI powyżej) poprzez:
a. brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie nie miał znaczenia fakt, że dystrybucja środków w projekcie była oparta na podejściu popytowym (zależnym wyłącznie od uczestników, ich inicjatywy i motywacji w osiągnięciu 80% frekwencji warunkującej przystąpienie do certyfikacji/uzyskania potwierdzenia nabycia kwalifikacji cyfrowych i/lub językowych), albowiem strona powinna być świadoma tego ryzyka już na etapie składnia WND, gdy tymczasem uwzględnienie ww. okoliczności (jako leżących po stronie uczestników projektu i niezależnych od strony) powinno mieć znaczenie przy okazji oceny staranności strony przy wykonywaniu umowy (skoro nieosiągnięcie celów projektu było powodowane okolicznościami zewnętrznymi, których nie można powiązać z żadnym zachowaniem strony, za które mogłaby ponosić odpowiedzialność i którym starała się zapobiec),
a. dowolną ocenę, sprzeczną także z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego myślenia, zgodnie z którą spółka prawa handlowego (strona) mogła wydatkować kwotę stu kilkudziesięciu tysięcy złotych (ściślej: 128 855,69 zł) na działania marketingowe i promocyjne skierowane "do odbiorcy masowego i przypadkowego" i kanałami "nieadekwatnymi do grupy docelowej",
b. nieuprawnione i pozbawione podstaw stanowisko organu drugiej instancji jakoby dla zwolnienia z odpowiedzialności kontraktowej konieczne było podejmowanie "wszelkich możliwych" kroków i jakoby z tej przyczyny "samo przeprowadzenie bardzo kosztownej, a zarazem szeroko zakrojonej akcji promocyjne - informacyjnej" nie mogło przesądzać o uznaniu, że strona podjęła kroki, które zwalniałyby ją z odpowiedzialności,
c. brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie, jakoby nie miały w niniejszej sprawie znaczenia działania podjęte przez stronę dla zapewnienia realizacji Projektu (por. przedstawione przez stronę wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty dokumenty księgowe, potwierdzające wydatki na plakaty, ulotki, gazetki, kolportaż, kampanie w Google Adwords, kampanie reklamowe, umieszczanie sponsorowanych artykułów, emisje reklam, promocje w serwisach społecznościowych, czy usługi Contact Center zapewniające telefoniczną obsługę kampanii, a także dołączony do pisma strony z dnia 11 lipca 2019 r. raport z działań podejmowanych w okresie od grudnia 2018 r. do marca 2019 r., a polegających na telefonicznym kontakcie z 389 pracodawcami, w aktach sprawy, oraz załączniki do pisma strony z 28 sierpnia 2018 r., w aktach sprawy, obrazujące dystrybuowane ulotki i ogłoszenia), w tym także w zakresie, w jakim organ drugiej instancji niesłusznie wskazuje, cyt. "Wszelkie dodatkowe działania podjęte przez stronę, które jej zdaniem mogły polepszyć efekty rekrutacji, a które nie zostały zaplanowane w WND, pozostają poza obszarem kontroli IP, a tym samym również poza oceną prawidłowości realizacji projektu", bowiem "zostały podjęte niezależnie od IP i stanowią działania samodzielne oraz dobrowolne strony" (a czym organ daje, zdaniem strony, nie tylko dowód niezrozumienia przepisów umowy, ale także jednostronnej i tendencyjnej ich interpretacji),
XIII. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i niesłuszne przyjęcie (s. 29 zaskarżonej decyzji), jakoby na etapie opracowania WND strona nie rozważyła możliwości zrealizowania projektu o mniejszym zakresie, czy zasięgu i jakoby przekroczyła liczebność grupy docelowej czterokrotnie (względem liczby osób planowanych do objęcia wsparciem w całym konkursie, tj. 4 261), do którego to wniosku organ drugiej instancji dochodzi dzieląc (określoną dokumentacją konkursową) minimalną wartość projektu (9 936 742,02 zł) przez (określony dokumentacją konkursową) średni koszt wsparcia jednego uczestnika projektu (9 923,49 zł) i uzyskując wynik 1002 uczestników projektu (jako rzekomo minimalnej liczby), ale za jednoczesnym pominięciem: stawek jednostkowych na szkolenia językowe (określonych Załącznikiem nr 9 do Regulaminu) oraz stawek dla towarów i usług określonych Taryfikatorem (stanowiącym Załącznik nr 7 do Regulaminu i dotyczącym cen szkolenia komputerowego), a które to stawki determinowały faktyczną ilość uczestników projektu (przy jednoczesnym wymogu, aby każda grupa liczyła min. 12 osób),
XIV. naruszenie art. 13 ust. 1 zdanie drugie Rozporządzenia 1828/2006 poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne pominięcie, że zdolności do wypełnienia warunków otrzymania dofinansowania były weryfikowane (musiały być weryfikowane) przez WUP przed podjęciem decyzji o dofinansowaniu (a skoro Spółka jako beneficjent otrzymała dofinansowanie nie sposób zarzucać jej obecnie nienależyte rozeznanie, rozpoznanie, czy zdiagnozowanie sytuacji problemowej grup docelowych objętych wsparciem, zwłaszcza jeśli czyni się to - jak organ drugiej instancji - z pominięciem okoliczności od strony zupełnie niezależnych, tj. braku możliwości zmuszenia kogokolwiek do wzięcia udziału i ukończenia szkoleń - choćby obiektywnie atrakcyjnych i odpowiadających należycie zweryfikowanym potrzebom grup docelowych),
XV. naruszenie przepisu 6.12.1 pkt 3) Wytycznych poprzez ich błędną wykładnię i niesłuszne (nieznajdujące podstaw w dokumentacji konkursowej) przyjęcie, jakoby ocena kwalifikowalności wydatków na podstawie tego przepisu mogła się odbywać na etapie innym niż ocena WND (tu; także na zakończenie realizacji Projektu), strona (wbrew sugestiom czynionym na s. 30 i s. 36 zaskarżonej decyzji) nie wyklucza możliwości kontroli po zakończeniu projektu, ale kwestionuje możliwość dokonywania oceny kwalifikowalności wydatków na podstawie tego konkretnie przepisu Wytycznych na etapie innym niż ocena WND;
XVI. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i poczynienie odmiennego od treści WND ustalenia, jakoby wydatki zaplanowane na doposażenie obu kategorii sal szkoleniowych stanowiły w całości wydatki na zakup środków trwałych, których ocena kwalifikowalności odbywa się z zastosowaniem przepisu 6.12.1. pkt 3 Wytycznych (wydatki, o których mowa w 6.12.1. pkt 1 lit. a Wytycznych), gdy tymczasem lektura WND pozwala na stwierdzenie, że:
a. spośród ww. kwoty jedynie kwota 320 000 zł została wskazana w WND jako kategoria kosztów podlegających limitowi środków trwałych (po zmianach: 362 000 zł); pominięto tym samym w WND (w limitowanej kategorii kosztów) doposażenie o wartości 360 400 zł (po zmianach: 318 400 zł),
b. wartość środków trwałych nie wchodzi do ww. limitu, gdy są one środkami trwałymi, o których mowa w przepisie 6.12.1. pkt 1 lit. b Wytycznych (por. przepis 6.12.1. pkt 4 Wytycznych), tj. wykorzystywanych w celu wspomagania procesu wdrażania,
c. przepis 6.12.1. pkt 3 Wytycznych (odnoszący się do "faktycznego wykorzystania na potrzeby projektu) stosuje się wyłącznie do środków trwałych, o których mowa w 6.12.1. pkt 1 lit. a Wytycznych, tj. środków trwałych bezpośrednio powiązanych z przedmiotem projektu, co w konsekwencji może prowadzić do wniosku, że organ drugiej instancji dokonał w sposób nieuprawniony oceny kwalifikowalności wszystkich wydatków na zakup doposażenia w oparciu o ich "faktyczne wykorzystanie" (tj. na podstawie przepisu 6.12.1. pkt 3 Wytycznych), gdy tymczasem przepis 6.12.1 pkt 3 Wytycznych mógł znaleźć zastosowanie jedynie do wydatków na poziomie 362 000 zł (wskazanych jako podlegających limitowi środków trwałych),
XVII. naruszenie przepisu 6.12.1. pkt 3 Wytycznych w zw. z przepisem 6.12.1. pkt 4 Wytycznych poprzez ich błędną wykładnię i niesłuszne uznanie, że zakwestionowane wydatki na zakup doposażenia podlegają Wytycznym w zakresie ich kwalifikowania na tych samych zasadach,
XVIII. naruszenie przepisu 6.12.1 pkt 3) Wytycznych poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, jakoby w analizowanym przypadku stopień "faktycznego wykorzystania" doposażenia (i tym samym stopień kwalifikowalności wydatków na jego zakup) należało ustalać z odniesieniem do liczby godzin przeprowadzonych szkoleń i kursów (względem ilości zaplanowanej), a nie do minimalnej liczby uczestników każdej z grup, dla której to wyposażenie pozostawało niezbędne, aby wziąć udział w szkoleniu lub kursie, skutkiem którego to naruszenia dla określenia wysokości wydatków - zdaniem Zarządu Województwa - niekwalifikowalnych, organ nie tylko zastosował błędną i nieuprawnioną co do zasady metodologię, ale i zakwestionował prezentowane przez stronę z ostrożności stanowisko, że wysokość nadpłaty w niniejszej sprawie wynosi co najmniej kwotę 601.178,46 zł,
XIX. błędne ustalenie jakoby stopień wykorzystania zakupionego doposażenia sal szkoleniowych (językowych) wynosił 24,12%, a stopień wykorzystania zakupionego doposażenia pracowni komputerowych wynosił 6,06% (to, że strona nie kwestionuje wartości wskaźników rezultatu, jak i liczby zrealizowanych ostatecznie godzin szkoleniowych, nie oznacza że akceptuje sposób wykładni pojęcia "stopnia wykorzystania", czy stosowaną w tym celu przez organ metodologię odnoszącą się do liczby przeprowadzonych szkoleń),
XX. zupełnie nieuprawnione i kontrfaktyczne ustalenie (s. 22 zaskarżonej decyzji), jakoby "Strona we wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie kwestionowała prawidłowości dokonanych przez IP wyliczeń, nie wniosła żadnych uwag do przebiegu procedury odzyskiwania niewykorzystanych środków i nie zakwestionowała treści wezwań, uznając je tym samym za prawidłowe",
XXI. zupełnie dowolne i nieuprawnione ustalenie, jakoby strona "była świadoma, że zakupione doposażenie nie zostało wykorzystane w stopniu zaplanowanym w WND" (s. 42 zaskarżonej decyzji), czynione w warunkach kategorycznie odmiennego stanowiska strony skarżącej,
XXII. zupełnie dowolne i nieuprawnione ustalenie, jakoby "na etapie wyboru projektu wydatki związane z zakupem doposażenia na założonym w WND poziomie zostały uznane za racjonalne jedynie w sytuacji, gdyby przeprowadzono pełny, zaplanowany w WND zakres szkoleń i kursów" (s. 37 zaskarżonej decyzji), gdy tymczasem okoliczność podobnego rodzaju nie wynika z żadnego z przeprowadzonych dowodów,
XXIII. naruszenie art. 2 pkt 36 Rozporządzenia poprzez, po pierwsze - jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym nie doszło ani do naruszenia przepisów prawa unijnego lub krajowego, ani tym bardziej - do takich naruszeń ww. przepisów prawa, które by "wynikały z działania lub zaniechania" strony (nie doszło do spełnienia dwóch pierwszych przesłanek warunkujących stwierdzenie "nieprawidłowości"), po drugie - poprzez błędne uznanie, jakoby ww. "działaniem" (powodującym naruszenie przepisów prawa unijnego lub krajowego) było w niniejszej sprawie "utrzymywanie przez Stronę, że ma prawo do refundacji kosztów poniesionych na zakup środków trwałych" (s. 32 zaskarżonej decyzji), a po trzecie - w zakresie, w jakim stwierdzono wystąpienie "nieprawidłowości" mimo że organ I instancji na etapie poprzedzającym wniosek o stwierdzenie nadpłaty (w decyzji wzywającej do zwrotu środków) nie wykazał istnienia trzeciej z przesłanek "nieprawidłowości" (podejmując nieudolną próbę jej wykazania dopiero w decyzji odmawiającej stwierdzenia nadpłaty i czyniąc to z naruszeniem zasady nieorzekania na niekorzyść strony podejmującej ochrony swych praw),
XXIV. naruszenie przepisu art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym środki przeznaczone na realizację projektu nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i nie podlegały zwrotowi (nie były niekwalifikowalne),
XXV. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 75 § 4a zdanie drugie O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji WUP, poprzedzone zajęciem niesłusznego stanowiska jakoby wniosek strony o stwierdzenie nadpłaty pozostawał w całości niezasadny, gdy tymczasem organ drugiej instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 4a zdanie pierwsze O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. uchylić decyzję WUP w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie po stronie Spółki nadpłaty w wysokości 920 240,79 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd, mimo wielości podniesionych zarzutów nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego mających wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły art. 72 § 1 i art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.
Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Należności, o których mowa w art. 60, to między innymi należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich określone jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
Dokonanie zwrotu kwoty żądanej przez organ w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. w każdym przypadku stanowi przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost art. 207 ust. 10 u.f.p., w którym wskazano, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1382/15 i z 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2728/14, WSA w Warszawie z 21 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 42/17, WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 620/17).
W przypadku gdy kwota do zwrotu została określona w trybie bezdecyzyjnym, w drodze wezwania do zwrotu środków przez instytucję, która podpisała umowę z beneficjentem, i strona dokonała jej zwrotu, to beneficjent na mocy art. 67 u.f.p. w zw. z art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej może skorzystać z instytucji zwrotu nadpłaty uregulowanej w dziale III Ordynacji podatkowej. Tym samym beneficjent, który dobrowolnie zwrócił kwotę dofinansowania określoną do zwrotu, może domagać się merytorycznego rozpoznania sprawy zwrotu dofinansowania w trybie stwierdzenia nadpłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 703/12, wyrok WSA w Gliwicach z 8 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 154/16).
Zgodnie z art. 75 § 1 O.p, jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku lub wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Z kolei, art. 72 § 1 O.p stanowi, że za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; 2) podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 3) zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 4) zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej. W świetle powyższego istota nadpłaty sprowadza się do tego, że podatnik płaci wówczas, gdy nie musi tego robić, czyli gdy nie istnieje obowiązek podatkowy, albo płaci za dużo, czyli kwota podatku zapłaconego przewyższa kwotę należną.
Natomiast, art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni, od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (tj. m.in. środków europejskich), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowana już wykładnia art. 184 ust. 1 u.f.p., według której jako "inne procedury", o których mowa w tym przepisie należy uznawać również procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu (por. wyroki NSA: z 12 października 2018 r., sygn. akt I GSK 1077/18; z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13; z 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2109/14, z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 732/11; z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12; z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1141/14). Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L347 z 30 grudnia 2013 r.).
Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W myśl art. 2 pkt 36 rozporządzenia, nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie funduszy polityki spójności, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, lecz wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Dla uznania, że doszło do powstania nieprawidłowości wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (por. wyrok NSA z 7.04.2017 r., sygn. akt II GSK 1984/15).
Stosownie do art. 143 ust. 1 zd.1 rozporządzenia nr 1303/2013, odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich.
Na gruncie krajowym zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone instytucji zarządzającej, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p. albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia działań przez właściwą instytucję, o których mowa w ust. 9 lub 11.
Stosownie do art. 206 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 2 pkt 26 ustawy wdrożeniowej. W rozpoznawanej sprawie procedurę, o jakiej mowa w art. 184 u.f.p., stanowi więc także umowa o dofinansowanie projektu zawarta pomiędzy stroną skarżącą a Województwem Śląskim reprezentowanym przez Instytucję Pośredniczącą RPOWŚL na lata 2014-2020 tj. Wojewódzki Urząd Pracy w K..
W niniejszej sprawie, Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku, w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu co wprost wynika z postanowień umowy tj. § 3 ust. 4 umowy. Z kolei, w § 3 ust. 1 beneficjent zobowiązał się do osiągnięcia określonych liczbowo wskaźników produktu na zakończenie realizacji projektu, a w ust. 2 do osiągnięcia liczbowo określonych wskaźników rezultatu.
Ponadto, Beneficjent w § 4 umowy zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów (...). Beneficjent oświadczył, że zapoznał się z postanowieniami wynikającymi z programu, SZOOP, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 6 ).
Poza sporem pozostaje, że beneficjent wnioskował o dofinansowanie projektu w kwocie 8 562 240, zł przy wkładzie własnym w wysokości 1 510 983,66 zł. Ogółem wartość projektu wynosiła 10 073 224,39 zł.
Niesporne jest również, że umowa nie została wykonana zgodnie z wnioskiem i przyjętymi do dofinansowania założeniami. W szczególności, na zakończenie realizacji projektu wartość wspomnianych wskaźników była następująca:
- Liczba osób o niskich kwalifikacjach, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu (osoby); planowana wartość docelowa: 3 114; wartość na zakończenie projektu; 561; (stopień realizacji założeń projektu: 18,02%);
- Liczba osób w wieku 50 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu (osoby); planowana wartość docelowa: 831; wartość na zakończenie projektu: 149; (stopień realizacji założeń projektu: 17,93%);
- Liczba osób w wieku 25 lat i więcej, które uzyskały kwalifikacje lub nabyły kompetencje po opuszczeniu programu (osoby); planowana wartość docelowa: 3 460; wartość na zakończenie projektu; 678; (stopień realizacji założeń projektu: 19,60%).
Ponadto stwierdzono, że z uwagi na rzeczywisty czas trwania zajęć, realizacja:
- łącznie 7 440 h szkoleń językowych (z pierwotnie zaplanowanych 30 840), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 24,12% (obliczono jako: 7 440 h/30 840 h* 100);
- łącznie 480 h kursów komputerowych (z pierwotnie zaplanowanych 7 920), świadczy o wykorzystaniu zakupionego wyposażenia pracowni na poziomie 6,06%, (obliczono jako; 480 h/7 920 h* 100).
Tych oczywistych wskaźników wykonania umowy strona skarżąca nie podważyła.
Na tej podstawie wyliczono koszty niekwalifikowalne dot. zakupu środków trwałych w zad. 5 i 6 WND. Ustalony przez organ stopień realizacji projektu na jego zakończenie został potwierdzony przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Strona nie dochowała zobowiązania wynikającego wprost z umowy o dofinansowanie. Mając na uwadze ilość i rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości organ słusznie doszedł do przekonania, że wydatki z tytułu zakupu doposażenia pracowni do prowadzenia szkoleń, w łącznej kwocie 589 688,97 zł stanowią niekwalifikowalny koszt projektu. W sytuacji, gdy doposażenie sal szkoleniowych zostało wykorzystane jedynie w niewielkiej, określonej części, tj. podczas 7 440 godzin szkoleń językowych i 480 godzin kursów komputerowych i nie służyło całej zaplanowanej grupie docelowej (wsparciem objęto jedynie 826 osób), w myśl Wytycznych ws. kwalifikowalności, racjonalność poniesienia wydatków w projekcie na zakup środków trwałych musiała zostać zweryfikowana i ponownie oceniona w odniesieniu do rzeczywistego stopnia ich użytkowania na rzecz zrealizowanego przedsięwzięcia. Przy tak rażącej dysproporcji wyników i założeń, organ słusznie stwierdził, że zakup doposażenia pracowni językowych oraz komputerowych mógł zostać sfinansowany ze środków europejskich wyłącznie w stopniu odpowiadającym jego faktycznemu użytkowaniu przez UP podczas zajęć.
Strona skarżąca we wniosku podkreślała swoje wieloletnie doświadczenie w organizowaniu kursów, powinna zatem działać z rozwagą i ostrożnością, aby nie doprowadzić do zaistniałej sytuacji wypłaty środków rażąco niewspółmiernych do osiągniętych wskaźników. To skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i ponosi ryzyko z nią związane. W tym przypadku doszło do jaskrawego przeszacowania możliwości wykonania projektu, przez Beneficjenta, a nie przez organ.
Należy zauważyć, że doposażenie zadań nr 5 i 6 tj. wydatki na doposażenie pracowni do prowadzenia kursów IC 3 w kwocie 409 400,- zł i doposażenie pracowni do szkoleń językowych w kwocie 271 000,- zł zgodnie z wnioskiem zostało objęte w całości tj. 100% dofinansowaniem.
Tymczasem jak wyżej wskazano, realizacja wskaźników projektu w sposób rażący odbiegała od przyjętych założeń. Skarżąca nie wykorzystała zakupionego w ramach projektu sprzętu zgodnie z przeznaczeniem wskazanym we wniosku o dofinansowanie projektu, co jak słusznie stwierdzono stanowiło przesłankę do uznania wydatków poniesionych na jego zakup za niekwalifikowalne. W rezultacie nie zostały osiągnięte cele określone we wniosku i umowie o dofinansowanie. Narażenie budżetu unijnego na szkodę jest w stanie faktycznym sprawy oczywiste
Organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty wydatków niekwalifikowalnyvh z tytułu doposażenia pracowni językowych oraz z tytułu doposażenia pracowni do kursów IC. Uwzględnił procentowe wykorzystanie zakupionego doposażenia pracowni.
Ustalenia faktyczne poczynione przez organ są w ocenie Sądu prawidłowe, Sąd w pełni je podziela i przyjmuje za własne. Stwierdzenie h nieprawidłowości dawało organowi podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji. Należy bowiem mieć na uwadze Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r. (dokument nr [...] obowiązujący do dnia 13 października 2016 r. M.P. poz. 553); nowe Wytyczne z dnia 19 września 2016 r. (dokument nr [...] obowiązujące od dnia 14 października 2016 r., M.P. poz. 984) oraz kolejne z dnia 19 lipca 2017 r. (dokument nr [...] obowiązujące do dnia 23 sierpnia 2017 r., M.P. poz. 821). W rozumieniu tychże wytycznych wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...) c) jest zgodny z PO i SZOOP (...); e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie; f) jest niezbędny do realizacji celów projektu (...); g) został dokonany w sposób (...) efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów; k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, (...) lub określonymi przez IZ PO w wytycznych programowych lub regulaminie konkursu. Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego.
Organ w zaskarżonej decyzji wyczerpująco i bardzo obszernie odniósł się do wszystkich 13 zarzutów zawartych w odwołaniu, tymczasem w skardze zarzuty zostały rozbudowane i podwojone do ilości 25. Pojawienie się nowych zarzutów skardze, pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i stanowisko organu oparte na zebranym materiale dowodowym. Należy wskazać, że przedmiotem kontroli i oceny Sądu jest decyzja, a nie odpowiedź na skargę. Sąd ocenił zatem prawidłowość zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu i rozpatrzonych przez organ. To skarżący naruszył postanowienia umowy, bowiem nie wykonał określonych w niej wskaźników produktu i rezultatu. To skarżący nie wywiązał się z przyjętych założeń, mimo wykazywanego we wniosku wieloletniego doświadczenia w prowadzeniu podobnych do objętych projektem działań.
W ocenie Sądu nie doszło w sprawie, do naruszenia zasad postępowania. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny. Uznanie, że zakwestionowane koszty wyposażenia stanowiły koszty kwalifikowalne prowadziłoby do bezpodstawnego wzbogacenia skarżącego kosztem budżetu unijnego. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że wydatki zostały poniesione zgodnie z postanowieniami umowy, skoro umowa nie została wykonana zgodnie z jej założeniami. Organ prawidłowo ocenił postępowanie strony skarżącej. Strona skarżąca myli skutki niewykonania umowy z rzekomą akceptacją organu wyrażającą się w podpisaniu umowy. Skarżąca Spółka wnioskowała o dofinansowanie przyjmując błędne założenia. Weryfikacja wniosku przez organ, wbrew postawionym zarzutom nie oznacza współodpowiedzialności organu za treść i częściowe wykonanie postanowień umowy.
Skarżąca nie podważyła ustaleń organu.
Reguła proporcjonalności, którą organ zastosował została wprost określona w § 28 umowy. W szczególności w przypadku nieosiągnięcia celu projektu (wyrażonego wskaźnikami produktu lub rezultatu w zależności od założeń wskazanych w zatwierdzonym wniosku) – IP może uznać wszystkie lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne. Wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania celów projektu. Wydatki niekwalifikowalne obejmują wydatki związane z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte i kosztów pośrednich. Stopień nieosiągnięcia założeń projektu określany jest przez IP ( § 28 ust. 1 pkt 2) umowy). Organ prawidłowo stwierdził, że przyczyny nieosiągnięcia założeń nie zostały należycie uzasadnione. Pomniejszenie wydatków dotyczyło określonych zadań merytorycznych, bowiem niewątpliwie zakup środków trwałych dla doposażenia sal bezpośrednio dotyczył realizacji zadań merytorycznych.
Organ wyjaśnił przy tym podstawę prawną decyzji. Przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy oraz dokonał ich wykładni.
Zgodnie z §1 pkt 9) umowy, nieprawidłowość oznacza nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320).
W myśl ww. art. 2 pkt 36 rozporządzenia, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsca nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody.
Należy również wskazać, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą się procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą projektem.
W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości, a wobec wystąpienia opisanej wyżej nieprawidłowości organ zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. był obowiązany do odzyskania od beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f. Jednocześnie w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki do żądania przez stronę stwierdzenia nadpłaty co do zwróconej kwoty 920 240,79 zł na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 O.p.
W ocenie Sądu, postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego prawidłowe wnioski. Organ w prawidłowy sposób ustalił stan faktyczny sprawy oraz zastosował do niego właściwe przepisy prawa materialnego, szczegółowo wyjaśniając przy tym powody swojego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Ustęp 9 stanowi, że w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej:
1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;
2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.
Wreszcie, zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu z 16 sierpnia 2017 r., beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z jej treścią oraz wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto zobowiązał się poddać kontroli dokonywanej przez IZ oraz inne uprawnione podmioty w zakresie realizacji projektu, która może prowadzić do korekty wydatków kwalifikowalnych rozliczanych w ramach projektu.
Należy przy tym wskazać, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu co do wysokości ustalonych wskaźników realizacji umowy. Faktem jest natomiast wystąpienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia 1303/2013.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela zarzutów skargi i argumentacji skarżącej i przyznaje rację organowi. W przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu, organ wykazał, że doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i obszernie uzasadnił zajęte stanowisko. Bez znaczenia jest w niniejszej sprawie przyczyna tego stanu rzeczy. Naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsca nieprawidłowość wystarczy, że istniało samo zagrożenie powstania szkody. Należy wskazać, że przepis art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nie przewiduje stopnia zawinienia naruszenia prawa - każde bowiem naruszenie prawa unijnego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI (Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych), które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem jest kwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
Naruszenie procedur określonych w umowie o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie zasady realizacji projektu określonych w przepisie art. 184 ust. 1 u.f.p., w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
W omawianej sprawie, beneficjent dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania w zakresie ustalonym i przedstawionym przez organ. W tej sytuacji organ prawidłowo, wezwał beneficjenta do zwrotu środków wraz z odsetkami pismem z 26 lipca 2022 r. Organ przedstawił oraz wyjaśnił sposób wyliczenia kwoty do zwrotu.
Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ w zaskarżonej decyzji odpowiedział na wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, szczegółowo zajął stanowisko w odniesieniu do każdego z zarzutów z osobna. Sąd podziela w całości zaprezentowane stanowisko organu i jego argumentację. Postanowienia umowy o dofinansowanie są czytelne i jasne, nie wymagają szczególnych zabiegów interpretacyjnych.
Podsumowując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, które powołano, prawidłowo zinterpretowano i szeroko omówiono w zaskarżonej decyzji, co usuwa zarzut ich naruszenia. W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego. Organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy wdrożeniowej, wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona, organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji obszerną i pełną argumentację faktyczną i prawną.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.