III SA/GL 179/21

III SA/Gl 179/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Sygn. powiązane
I GSK 1795/21 - Wyrok NSA z 2023-02-08
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
art. 90 ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz innym formom wychowania przedszkolnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. E. S. prowadząca Niepubliczne Przedszkole "A" w Z. (dalej: Strona, Skarżąca) zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w Z. (dalej: organ) nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Miasta Z. niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie Miasta Z. (dalej: uchwała) żądając stwierdzenia nieważności jej § 4 ust. 2 i 4 oraz w § 5 ust. 4.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Uchwałą, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. t.j. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. t.j. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej u.o.s.) organ, we wnioskowanych do stwierdzenia nieważności przepisach, ustanowił:
- w § 4 ust. 2 - dotacja udzielana jest na każdego ucznia niepublicznej szkoły, przedszkola oraz innej formy wychowania przedszkolnego, wykazywanego w informacji miesięcznej, składanej przez podmioty dotowane w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3;
- w § 4 ust. 4 - w przypadku przerwy wakacyjnej w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia dotacja udzielana jest na liczbę uczniów wykazaną w informacji, o której mowa w ust. 1, w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym trwała przerwa wakacyjna;
- w § 5 ust. 4 - osoba prowadząca niepubliczną szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego ma prawo do składania korekty rozliczenia w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji.
Pismem z dnia [...] r. Strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie wyżej wskazanych § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 4 uchwały. Natomiast pismem z dnia [...] r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie norm z § 4 ust. 2 i 4 uchwały.
W odpowiedzi organ wydał odpowiednio uchwałę nr [...] z dnia [...] r. oraz uchwałę [...] z dnia [...] r., którymi nie uwzględnił wezwań Skarżącej.
Pismem z [...] r. Strona wniosła do Sądu skargę żądając stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 4 uchwały i zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 7 i 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 90 ust. 2b i 4 ustawy o systemie oświaty.
W odniesieniu do § 4 ust. 2 uchwały Skarżąca wskazała, że ten przepis odmawia prawa do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca, co jest niezgodne z art. 90 ust. 2b u.s.o. przez wzgląd na wyłączenie od dotacji uczniów przyjętych w kolejnych dniach miesiąca. Zdaniem skarżącej, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie uprawnia organu do wskazywania w uchwale dnia, na jaki odbywa się "liczenie" uczniów i uzależnienia od powyższego prawa do dotacji. Jak wskazała skarżąca, zgodnie bowiem z przepisami u.s.o. "dotacja należna jest na każdego ucznia". Uczniem zaś jest każde dziecko zapisane do przedszkola. Nie ma zatem zdaniem skarżącej podstaw do ograniczania uprawnienia do otrzymania dotacji wyłącznie na uczniów przyjętych do przedszkola w określony dzień miesiąca. Ponadto, jeżeli placówka podaje liczbę uczniów, to liczba ta ma być aktualna na dzień zgłoszenia, a nie na jakikolwiek konkretny dzień, ustalony przez organ. W praktyce natomiast organ kontrolując osoby prowadzące przedszkola, za ucznia na którego należna jest dotacji uważa wyłącznie takiego, który był nie tylko w danym miesiącu uczniem, ale tylko takiego, który był w tym dniu (pierwszy dzień roboczy miesiąca) obecny w przedszkolu. Wobec braku możliwości złożenia korekty informacji o liczbie dzieci celem przyznania dotacji także uczniom przyjętym do placówki w trakcie trwania miesiąca oraz braku określenia trybu postępowania w sytuacji, gdy dziecko zaczyna uczęszczać do placówki po dniu wskazanym w informacji – zdaniem skarżącej – dochodzi do naruszenia wskazanych przepisów u.s.o. Podkreśliła, że organ posługując się w uchwale pojęciem "dzień roboczy" powinien to pojęcie zdefiniować. Brak bowiem jest definicji legalnej tego pojęcia, a jako pochodzące z języka potocznego może budzić wątpliwości na gruncie prawnym. Reasumując tę część skargi skarżąca wskazała, że dotacja winna być wypłacana i ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów danego przedszkola. Zaskarżony przepis narusza jej zdaniem tę zasadę i sprawia, że dotacja ustalana jest w wysokości, która nie uwzględnia rzeczywistej liczby uczniów danej placówki.
W odniesieniu do § 4 ust. 4 uchwały Skarżąca podniosła, że wysokość dotacji winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów uczęszczających do ww. form wychowania przedszkolnego w danym miesiącu. Jak wskazała, art. 90 ust. 2b u.s.o. nie rozróżnia przekazywania dotacji na liczbę uczniów - w różnych miesiącach danego roku kalendarzowego, stąd ustalenie wysokości dotacji w miesiącach wakacyjnych według stanu liczby uczniów z miesiąca czerwca nie znajduje podstaw w unormowaniach ustawowych. Skarżąca podkreśliła, że takie brzmienie przepisu wyklucza prawo do dotacji na dzieci, które do przedszkola zostaną zapisane w miesiącach wakacyjnych. Wskazała również, że przedszkola ponoszą wydatki związane z funkcjonowaniem przez cały rok, a zatem nie ma podstaw by ograniczać im dotacje wyłącznie do miesięcy, w których faktycznie przebywają w nich dzieci. Ponadto przedszkole może prowadzić nabór przez cały rok szkolny, również w miesiącach wakacyjnych. Podkreśliła, że dotacja jest świadczeniem jednorazowym - rocznym, a jedynie wypłacanym w dwunastu częściach, a zatem ustalając wysokość dotacji na jednego ucznia. Organ wykonawczy określa kwotę roczną i brak jest jakichkolwiek podstaw do wypłaty dotacji w oparciu o dane historyczne, a nie w oparciu o rzeczywiste informacje o liczbie dzieci.
W odniesieniu do § 5 ust. 4 uchwały Skarżąca wskazała, że przepis ten odmawia de facto prawa do skorygowania zauważonego błędu w czasie nie dalszym niż do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji, a ogólna zasada wskazuje, że poprawienie błędu czy omyłki, a zatem prawo i obowiązek złożenia korekty obowiązuje aż do upływu terminu przedawnienia. Tym samym uchwała w tym zakresie wypacza instytucję korekty. Ponadto, zdaniem skarżącej, konstrukcja taka przeczy zasadzie ustalenia stanu faktycznego, przy jednoczesnym pominięciu, poprzez wąskie ograniczenie czasowe prawa beneficjenta do złożenia deklaracji rozliczenia czy też korekty tej właśnie deklaracji ujawniającej sytuację rzeczywistą. Skarżąca podkreśliła, że skarżona norma uchwały zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady składania korekty rozliczenia określa ustawa Ordynacja podatkowa, zaś wskazane tam prawo czy obowiązek sporządzenia korekty może być regulowany wyłącznie aktem rangi ustawowej. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie organ naruszył zasady określone w przepisach rangi ustawowej i wykroczył poza delegację ustawową. Zdaniem skarżącej, zasady rozliczenia kwoty otrzymanej dotacji są już uregulowane w ustawie – przepisami Ordynacji podatkowej. Tym samym to na zasadach z tej ustawy wynikających będą również sporządzane korekty. Podkreśla, że wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie akt prawa miejscowego wyklucza w stosowanie przepisów ustawy, co jest stanem niedopuszczalnym. Wskazane przepisy Ordynacji podatkowa nie zawierają jakiegokolwiek ograniczenia czasowego możliwości złożenia korekty deklaracji, poza ograniczeniem samego przedawnienia zobowiązania. Jak wskazała, jest nie do przyjęcia, w demokratycznym państwie prawa, aby podmiotowe prawo mogło być dowolnie ograniczane, bez wyraźnego upoważnienia wyrażonego w ustawie aktami prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skargę należy uznać za bezzasadną, w związku z czym wniósł o jej oddalenie. W zakresie § 4 ust. 2 i 4 uchwały organ podkreślił, że są one zgodne z przepisami prawa materialnego i zostały wydane w granicach upoważnienia ustawowego. Uchwała musiała zostać bowiem skonstruowana w taki sposób, aby na początku każdego miesiąca przedszkole podawało stan liczebny dzieci, ponieważ dotacja wypłacana jest jeszcze w tym samym miesiącu kalendarzowego - z jego końcem. Konkretny dzień miesiąca, według którego liczony jest stan podopiecznych, musiał zostać przyjęty dla porządku, tj. dla ustalenia jednolitych zasad dla wszystkich dotowanych przez organ niepublicznych przedszkoli. Wskazał, że uchwała nie zawiera regulacji, dotyczących korekt informacji miesięcznej, ponieważ wówczas przedszkole miałoby obowiązek po zakończonym miesiącu ponownie przeliczać liczbę dzieci podawać także spadek stanu podopiecznych w stosunku do pierwszego dnia roboczego miesiąca. Mogłaby mieć miejsce sytuacja, że w trakcie miesiąca ilość dzieci była wyższa, a na koniec miesiąca niższa, niż początkowo. Powstałby problem, jak rozliczać taki "ruchomy" stan. Dzieci mogą przecież korzystać z przedszkola parę dni, po czym zostają wypisane. Tymczasem dotacja jest przyznawana na każde dziecko w skali miesięcznej, tj. w wysokości ustalonej przez gminę na podstawie miesięcznych kosztów utrzymania jednego dziecka w placówce. Zatem korygowanie po zakończonym miesiącu kalendarzowym ilości dzieci poprzez wskazanie wszystkich podopiecznych, którzy korzystali - choćby krótkotrwale - z przedszkola w danym miesiącu, także nie byłoby dobrym rozwiązaniem, ponieważ zawyżałoby wysokość otrzymywanej dotacji. Duża rotacja dzieci w ciągu miesiąca powodowałaby konieczność wypłaty dotacji za wszystkie dzieci, które choćby przez chwilę były zapisane do przedszkola w danym miesiącu, w pełnej wysokości miesięcznej stawki. Takie rozwiązanie nie miałoby sensu w świetle konieczności rozliczania się przez przedszkole z poniesionych wydatków. Powstawałyby wówczas nadwyżki w dotacjach. W związku z tym, pojęcie rzeczywistej ilości dzieci należy odnosić do ilości dzieci przyjętych do placówki na dany miesiąc, ponieważ na ten czas przyznawana jest dotacja. To po stronie placówki leży obowiązek takiego zorganizowania działalności, aby otrzymana dotacja była uzyskiwana i pożytkowana na każde dziecko.
Odnośnie zarzutu niedookreślenia w zaskarżonej uchwale pojęcia "dzień roboczy" organ wskazał, że powszechnie przyjmuje się za dni robocze dni tygodnia od poniedziałku do piątku. Dla stosowania uchwały nie jest potrzebne zdaniem organu dodatkowe rozróżnianie, czy dana placówka w takim pierwszym dniu roboczym miesiąca faktycznie pracowała. Chodzi bowiem o ustalenie ilości dzieci, które były zapisane do placówki na ten dzień, a nie musiały w tym dniu być obecne w przedszkolu.
W odniesieniu do postanowienia § 4 ust. 4 uchwały o podstawie naliczania dotacji w miesiącach wakacyjnych organ zaznaczył, że przyjęcie zasady, iż dotacja przysługuje na dzieci według stanu liczebnego z czerwca, a więc również na absolwentów przedszkola, było rozwiązaniem korzystnym dla przedszkoli niepublicznych. Wskazał, że jego prawidłowość potwierdza orzecznictwo. Podkreślił, że uchwała nie wyklucza możliwości zawarcie informacji o rzeczywistej liczbie dzieci korzystających z placówki w danym miesiącu w rozliczeniu wykorzystania dotacji, składanym w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu otrzymania dotacji w oparciu o postanowienie § 5 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu uchwała nie wyłącza dzieci z dotacji ani nie modyfikuje ustawowych zasad udzielania dotacji. Akt ten w sposób uzasadniony reguluje kwestie udzielania i rozliczania dotacji zgodnie z zakresem ustawowego upoważnienia. Z powyższych względów zarzut skarżącej co do niezgodności § 4 ust. 2 i 4 uchwały z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest chybiony.
Na gruncie rozważań dotyczących § 5 ust. 4 uchwały organ podniósł, że Skarżąca nie wykazała wystarczającego interesu prawnego we wniesieniu skargi na nieobowiązującą już uchwałę w powiązaniu z upływem czasu oraz okresem przedawnienia należności podatkowych. Jak wskazał, wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, obowiązującej na dzień wydawania analizowanej uchwały, było to, aby tryb rozliczenia dotacji, zakres danych, które winny zostać przedstawione w rozliczeniu jej wykorzystania oraz sposób rozliczenia dotacji, określały przepisy prawa miejscowego. Organ wskazał na konieczność odróżniania korekt rozumianych jako sprostowanie błędów zawartych w rozliczeniu, będących następstwem błędów pisarskich, rachunkowych czy nieprecyzyjności zapisów, od zmiany przedmiotu rozliczenia dotacji. Podkreślił, że skoro intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia ogólnych zasad przyznawania dotacji oświatowych i trybu weryfikacji prawidłowości ich wykorzystania, to organ ten ma pewien margines swobody. Stąd w zakresie dopuszczalności dokonywania korekt kluczowe znacznie ma treść uchwał organu. Wystąpienie podmiotu dotowanego o dotacje przy znajomości ustalonych przez taki organ zasad uznać należy za ich akceptację i poddanie się takim regulacjom. Podmiot dotowany przedkładając rozliczenie po zakończeniu roku budżetowego powinien przedłożyć jednoznaczne oświadczenia co do sposobu wydatkowania środków publicznych a ich zmiana po terminie złożenia rozliczenia jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w uchwale rady gminy, które stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych oraz Ordynacji podatkowej, a są wydawane na mocy upoważnienia ustawowego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Organ wskazał, że stanowisko Skarżącej opiera się na dorobku orzecznictwa wypracowanego na bazie sytuacji, kiedy w uchwale rady miasta brak postanowień, określających zasady korygowania deklaracji związanych z rozliczeniem uzyskanej dotacji z budżetu gminy. Wówczas jedynie dopuszczalne jest stosowanie odpowiednio przepisów Ordynacji podatkowej - na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych (w razie braku odmiennego uregulowania). Na podstawie orzecznictwa organ wskazał, że był uprawniony do wskazania terminu składania korekt rozliczenia dotacji, a więc - wbrew zarzutowi skargi - organ nie przekroczył upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Stąd zdaniem organu zaskarżony akt prawa miejscowego jest zgodny z prawem.
Konkludując podkreślił, że Skarżąca nie wykazała istotnego naruszenia prawa przez zaskarżone postanowienie § 4 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 4 przedmiotowej uchwały ani też przekroczenia przez organ ustawowego upoważnienia do uregulowania kwestii zarówno podstawy obliczania dotacji jako i korekty dotacji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43 ). Natomiast art. 101 u.s.g. gwarantuje możliwość wniesienia skargi na uchwały i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowiąc w ust. 1, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wówczas sąd może na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały.
Jednakże przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy musi być istotne naruszenie prawa (vide: NSA w wyroku z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przesłanką więc stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne narusze-nie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że materia skargi ogniskuje się wokół trzech postanowień uchwały organu, mianowicie § 4 ust. 2 i ust. 4 oraz § 5 ust. 4. Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały "dotacja udzielana jest na każdego ucznia niepublicznej szkoły, przedszkola oraz innej formy wychowania przedszkolnego, wykazywanego w informacji miesięcznej, składanej przez podmioty dotowane w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3". Zgodnie z wspomnianym w powyższym unormowaniu ust. 3 uchwały "w przypadku niepublicznych szkół, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja przekazywana będzie na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę".
Zgodnie z art. 90 ust. 2b Ustawy o systemie oświaty według stanu prawnego na dzień 4 czerwca 2014 r. "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego".
Na mocy art. 90 ust. 4 u.s.o. "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".
Zdaniem Sądu, organ w sposób dozwolony nałożył obowiązek udzielenia w każdym miesiącu informacji o faktycznej liczbie uczniów, wskazując przy tym na konkretny dzień petryfikacji stanu. Ten obowiązek mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji", o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o., i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Chodzi więc o obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba uczniów (wychowanków). Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest wszak od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. Wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na 10-ty dzień miesiąca nie wykracza więc poza zakres delegacji oraz jest zgodny z ustawą o systemie oświaty. Jest to norma o charakterze organizacyjnym, która umożliwia realizowanie powyższego obowiązku od strony proceduralnej. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 42/11, to rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1. każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 u.s.o., który na mocy art. 82 ust. 4 tego aktu podlega kontroli właściwej jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia, od którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły. Procedura pozyskiwania owej wiedzy jest znana podmiotom zainteresowanym od początku, a ponadto mając charakter czysto formalny nie narusza materii art. 90b ust. 2 u.s.o. ani upoważnienia z art. 90 ust. 4 u.s.o. Zatem ustalenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, obowiązku przekazania w określonym terminie informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. Należy zauważyć, że przekazanie omawianej informacji w żaden sposób nie utrudnia otrzymania dotacji, natomiast stanowi element koniecznej precyzji w finansach, umożliwia bowiem prawidłowe obliczenie aktualnie należnej dotacji.
Również nie sposób zgodzić się ze Skarżącą w kwestii konieczności zdefiniowania pojęcia dzień roboczy w uchwale. Za wystarczające uznać należy odniesienie się do wykładni systemowej i językowej owego pojęcia. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", jego wykładnia powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że za dzień roboczy nie może zostać uznany dzień wolny od pracy w rozumieniu Ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) oraz sobota (wyrok WSA w Poznaniu z 2.03.2017 r., IV SA/Po 810/16). Z powyższego kształtuje się zasada pokrywająca się w swej treści z językowym rozumieniem dnia roboczego. Z racji że uchwała kształtuje normy generalne, nie może być mowy o wykluczeniu z ram omawianego pojęcia sytuacji wpadkowych, niedających się z góry przewidzieć. Nie ulega więc wątpliwości, że okoliczności takie jak jednodniowa przerwa techniczna w funkcjonowaniu placówki nie powodują, że dany dzień nie jest dniem roboczym.
Odnośnie zarzutów dot. § 4 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym "w przypadku przerwy wakacyjnej w niepublicznych przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia dotacja udzielana jest na liczbę uczniów wykazaną w informacji, o której mowa w ust. 1, w miesiącu poprzedzającym miesiąc, w którym trwała przerwa wakacyjna" – zauważyć należy, że ustalenie w uchwale, że za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu również jest w pełni uzasadnione. W lipcu i sierpniu szkoły i przedszkola funkcjonują, dotacje im przysługują, ale uczniowie do nich nie uczęszczają, zatem w miesiącach wakacyjnych liczba uczniów ze względów oczywistych nie może ulec zmianie i oparcie się na informacji uwzględniającej dane z czerwca jest całkowicie trafne (vide: wyrok NSA z 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 89/13). Podkreślić także należy, że przedstawione wyżej stanowisko dotyczące dopuszczalności umieszczenia w uchwałach samorządu, ustalających tryb udzielania dotacji, postanowień o konieczności informowania o liczbie uczniów jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. II GSK 97/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2010 r. I SA/Lu 325/10, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. II GSK 42/11, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r. II GSK 1026/11, wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r. II GSK 1479/11, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. II GSK 1860/11 - wszystkie publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie § 4 ust. 4 uchwały ma na celu obliczenie wysokości dotacji w lipcu i w sierpniu, należy więc do trybu udzielania dotacji i jest zgodne z prawem.
Za chybione należy także uznać zarzuty dotyczące ostatniej kwestionowanej przez Skarżącą normy tj. § 5 ust. 4 uchwały, z mocy której osoba prowadząca niepubliczną szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego ma prawo do składania korekty rozliczenia w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji.
Wskazać należy, że na mocy art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. akty prawa miejscowego zawierają przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów - są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem stanowienia aktów prawa miejscowego tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w tym zakresie przez ustawy.
W świetle art. 67 ust. 1 u.f.p. "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 72)". Natomiast w świetle art. 60 pkt 1 u.f.p. "środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie".
Wziąwszy pod uwagę treść wspomnianego art. 90 ust. 4 u.s.o. podkreślić należy, że przenosi on na organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ciężar ustalenia w drodze uchwały zasad dotyczących procesu przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Ustawodawca konstruując to upoważnienie wskazał m.in. na tryb rozliczania decyzji, przez który rozumieć należy w szczególności zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania decyzji.
Na podstawie art. 67 u.f.p. do środków publicznych, a więc także do dotacji, należy stosować odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w którym to dziale zamieszczone zostały także regulacje rozdziału 10 dotyczące korekt deklaracji. Odwołując się do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, wskazać należy, że takie odesłanie oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/1, wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18).
Na omawianym gruncie niewątpliwie należy wziąć pod uwagę naturę rozliczeń dotyczących dotacji, o których mowa w art. 90 u.s.o. Przeniesienie na ów grunt wprost przytoczonych unormowań Ordynacji podatkowej byłoby sprzeczne z charakterem rozliczeń, które dotyczą dotacji, przeznaczonych na sfinalizowanie wydatków bieżących, a więc zasadniczo dotyczących roku dotowanego. Rozliczenia te mają charakter ostateczny i nie ma możliwości ich "korygowania" w dłuższym okresie.
Konkludując powyższe należało więc stwierdzić, że Skarżąca nie wykazała aby wnioskowane do unieważnienia regulacje przedmiotowej uchwały rażąco naruszały prawo.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.