III SA/GL 1785/21

III SA/Gl 1785/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1182
art. 21 ust. 1pkt 2 , art. 21 ust. 3 pkt 1 -6b
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 25 lutego 2020 r. nr XVIII/142/2020 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Gminy Gierałtowice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1182., z późn. zm, dalej: ustawa), podjęła 25 lutego 2020 r. uchwałę, Nr XVIII/142/2020, w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Gierałtowice.
Na powyższą uchwałę, Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP.
W skardze, organ nadzoru wskazał, że postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny naruszają ww. przepisy ustawy.
Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym.
Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
Przede wszystkim, w ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nieprawidłowo wypełniła dyspozycję wynikającą z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, postanowiła bowiem, że zostaje utworzony Zespół Doradczy do spraw mieszkaniowych powoływany zarządzeniem Wójta (§ 2 pkt 7 uchwały). Zespół ten, zgodnie z § 18 uchwały ma na celu opiniowanie wniosków o przyznanie lokalu mieszkaniowego jak również ocenia warunki bytowe i życiowe osób ubiegających się o przyznanie lokali mieszkalnych w oparciu o dokumenty oraz wizje lokalowe (§19 uchwały). Zatem Zespół Doradczy do spraw mieszkaniowych w takim kształcie i z takimi uprawnieniami jak określa to uchwała, posiada kompetencje organu wykonawczego, w tym przypadku Wójta Gminy Gierałtowice. Zobowiązanie Wójta Gminy do powołania Zespołu Doradczego stanowi nieuprawnione wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego. Rada nie jest uprawniona do ingerowania w organizację pracy Wójta Gminy oraz urzędu gminy, którego kierownikiem jest właśnie wójt gminy (por. art. 33 ust. 1-3 ustawy o samorządzie gminnym). Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej - a tym samym proces przyznawania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego Gminy jej mieszkańcom, należy do zadań własnych tej Gminy. Stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to Wójt Gminy wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa (jak również uchwały rady gminy). W myśl art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykonuje te zadania przy pomocy urzędu gminy, który jest jednostką organizacyjną gminy zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy.
Dodatkowym aparatem pomocniczym wójta są inne jednostki organizacyjne wykonujące funkcje pomocnicze. W gminie funkcjonują jej różnorodne jednostki organizacyjne. W zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów: osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Gmina może zatem wykonywać zadania własne podejmowane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty:
- w formie jednostki organizacyjnej niewyodrębnionej ze swojej struktury,
- w formie utworzonego przez siebie podmiotu prawa prywatnego, w szczególności spółki prawa handlowego,
- poprzez powierzenie wykonania określonych zadań osobom trzecim na podstawie umowy.
W konsekwencji, organ nadzoru stwierdził, że to Wójt Gminy - wykonujący zdanie własne gminy określone art. 4 ust. 1 ustawy będzie decydował o szczegółowych kwestiach organizacyjnych przy wykonywaniu tego zadania - w tym szczególności o powołaniu Zespołu powołanego do rozpatrywania wniosków mieszkaniowych lub powierzeniu tych zadań pracownikowi. Rada Gminy nie może mu narzucać swej woli w tym zakresie, obligując go do powołania takiego Zespołu.
Ponadto organ nadzoru zarzucił, że Zespół Doradczy nie może być wyposażony w żadne kompetencje rozstrzygające w procesie wynajmowania lokali mieszkalnych, zwłaszcza nie może być uprawniony, do przeprowadzenia jakichkolwiek wizytacji warunków mieszkaniowych, tożsamych z uprawnieniami do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Niedopuszczalnym jest, aby Zespół miał dostęp do danych wrażliwych podmiotów ubiegających się o przydział mieszkania, danych (tu: wynikających z wywiadu środowiskowego) chronionych na podstawie ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1000).
Dalej organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy w § 23 uchwały postanowiła, że kontrolę w sprawach wynajmu lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy sprawuje właściwa komisja stała Rady Gminy Gierałtowice, tym samym Rada nie wypełniła delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy, w zakresie dotyczącym poddania spraw kontroli społecznej. W ocenie organu nadzoru zaangażowanie przez Radę Gminy w procedurę mieszkaniową stałej komisji Rady jest niedopuszczalne. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 3 ustawy komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności. Z cytowanych wyżej przepisów ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe jak i doraźne, tylko i wyłącznie funkcjonowały w obrębie rady gminy i były jej podporządkowane. Nie jest dopuszczalne kreowanie w drodze aktu prawa miejscowego, odmiennego statusu tego organu i tworzenie jakiejkolwiek relacji komisji - podległości, zależności, a tym bardziej nadrzędności - wobec innych podmiotów czy organów gminy, poza radą.
Wobec powyższego, Rada Gminy nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa.
Ocena legalności przedmiotowej uchwały wykazała również, że Rada Gminy nie uwzględniła w pełni dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 6a ustawy i nie określiła w ogóle w uchwale warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności.
W analizowanej uchwale nie określono również zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy (art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy), tj. zadań realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Brak elementu obligatoryjnego uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Niezależnie od powyższego, organ nadzoru wskazał, że uchwała zawiera również inne nieprawidłowości, które stanowią istotne naruszenie prawa, a dotyczące :
- § 2 pkt 5 i 8 uchwały, który jest sprzeczny z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy;
- § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały;
- § 4 ust. 2 i 3 oraz § 29, § 30 i § 31 uchwały, w zakresie jakim odnoszą się do braku obowiązku spełnienia przez wnioskodawcę określonego w uchwale kryterium dochodowego;
- § 4 ust 1 pkt 3 w zw. z § 1 w zakresie, w jakim odnosi się do trudnych warunków mieszkaniowych, oraz § 6 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy, które stanowią, że zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, osiągających określony w uchwale dochód; zatem zakres podmiotowy uchwały winien dotyczyć osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, nie zaś - zawężając - tylko osób, które mają trudne warunki mieszkaniowe;
- § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały jak organ nadzoru wskazuje, z przepisów ustawy nie wynika, aby zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych w każdej formie, mogło być uzależniane także od nieprzysługiwania danej osobie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości;
- § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 uchwały - zawarte w tam normy, ani też inne przepisy uchwały nie regulują prawidłowo materii określonej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy;
- § 7 w związku z § 6 uchwały. Rada Gminy w § 7 w zw. z § 6 uchwały określiła wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Tymczasem brak jest określenia w przedmiotowej uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w podnajem lokalu;
- § 7 ust. 3 i 4 uchwały - jako wykraczające poza delegację, art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi bowiem tylko o wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, nie zaś o trybie postępowania w tych sprawach;
- § 10 ust. 3, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 uchwały, w zakresie, jakim dotyczy podmiotu administrującego, nie wiadomo bowiem co należy rozumieć przez podmiot administrujący;
- § 10 ust. 3, 4, 5 i 6 uchwały - jako wykraczające poza delegację, art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, stanowi bowiem tylko o wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego obniżki czynszu, nie zaś o trybie postępowania w tych sprawach;
- § 11 uchwały ten przepis uchwały nie reguluje prawidłowo materii określonej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. W regulacjach tych bowiem Rada Gminy odwołuje się do osób, które mają trudne warunki mieszkaniowe, nie określając, o jakie warunki chodzi. Rada była zobligowana do określenia w uchwale warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (czyli jakie warunki mieszkaniowe należy rozumieć jako kwalifikujące do poprawy), a nie do wskazywania osób, których te warunki dotyczą;
- § 12 pkt 1 oraz § 13 pkt 1 uchwały, w których Rada Gminy ustaliła, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu mieszkalnego na czas nieoznaczony przysługuje osobom, które m.in. uprawnione są do lokalu na podstawie ustawy lub orzeczenia sądowego oraz pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które m.in. nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego;
- § 21 uchwały, zdaniem organu nadzoru, sankcja zawarta w tym przepisie, dotycząca skreślenia z listy stoi w sprzeczności z celem ustawy i tworzy negatywne przesłanki materialnoprawne wykraczające poza granice zakreślone delegacją ustawową;
- § 24 ust. 1 uchwały w zakresie wyrazów "jednakże tylko w uzasadnionych przypadkach" – jest sprzeczny z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP. Przedmiotowe regulacje są niejasne, a tym samym naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP;
- § 24 ust. 2 pkt 2 oraz § 26 pkt 1 i 2 uchwały, w zakresie warunku nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz obowiązku zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci przez okres co najmniej ostatnich 10 lat, są niezgodne z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez okres co najmniej 10 lat i nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu lub domu z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową;
- § 24 ust. 2 uchwały w zakresie wyrazów "w szczególności" - z uwagi na niejasność sformułowania wprowadza niepewność co do sytuacji wnioskodawcy. Wskazana regulacja uchwały, stwarza możliwość samodzielnego decydowania przez Wójta o kształtowaniu sytuacji osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu;
- § 28 uchwały - realizując delegację ustawową z art. 21 ust. 3b ustawy, zgodnie z którą Rada gminy może w uchwale, o której mowa w ust. 1 pkt 2, określić kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Zdaniem organu nadzoru wskazana regulacja nie jest określeniem kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, ale uregulowaniem sposobu ustalania wysokości stawki czynszu. Nie wypełnia więc delegacji ustawowej określonej przepisem art. 21 ust. 3b ustawy.
- § 30 pkt 3 i 4 uchwały dotyczące kwestii zameldowania są sprzeczne z art. 25 Kodeksu cywilnego. O stałym zamieszkiwaniu na terenie gminy nie świadczy fakt zameldowania, lecz przesłanki wskazane w cytowanym art. 25 k.c;
- § 30 pkt 4 w związku z § 24 uchwały - są sprzeczne z art. 2 Konstytucji; wskazane przepisy uchwały są niejasne i do końca nie wiadomo, który z nich realizuje delegację określoną w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy.
Zarzucając powyższe, organ nadzoru stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika przede wszystkim z braku uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów obligatoryjnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 ustawy.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Gierałtowice, uznała zarzuty Wojewody za niezasadne i wniosła o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wypełnienia dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy wyjaśniła, że Rada Gminy postanowiła, że zostaje utworzony Zespół Doradczy do spraw mieszkaniowych powołany zarządzeniem Wójta (§ 2 pkt 7 uchwały), którego kompetencje określone zostały w § 18 uchwały. Zespołowi Doradczemu zostały powierzone zadania związane z opiniowaniem wniosku o przyznanie lokalu, ocena warunków bytowych i życiowych osób ubiegających się o przyznanie lokali. Zgodnie z § 18 ust. 3 uchwały, zespół po rozpoznaniu wniosku przekazuje go wraz z opinią do Wójta. Wójt po zapoznaniu się z opinią podejmuje decyzję w sprawie umieszczenia wniosku na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony lub na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokali socjalnych. Tym samym kompetencje Zespołu Doradczego związane są jedynie z opiniowaniem wniosków o przyznanie lokalu, oceną warunków bytowych i życiowych osób ubiegających się o przyznanie lokali. Wydanie opinii przez Zespół Doradczy w żaden sposób nie wkracza w kompetencje wójta. Tym samym zarzut skarżącego o posiadaniu przez Zespół Doradczy kompetencji organu wykonawczego jest niezasadny.
Dalej, stwierdziła, że uchwala Rada Gminy Gierałtowice określa sposób poddania spraw kontroli społecznej w postanowieniach § 16, § 23 uchwały oraz poprzez utworzenie Zespołu Doradczego, czym wypełniła delegację ustawową z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy. Zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały, sposób przyjmowania i rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego bądź socjalnego jest jawny. Jawny jest też wybór osób przewidzianych do zawarcia umowy najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Jawność postępowania ma na celu realizację kontroli społecznej.
Ponadto, Rada w § 23 uchwały postanowiła, że kontrolę w sprawach wynajmu lokali należących do mieszkaniowego zasobu gminy sprawuje właściwa Komisja Stała Rady Gminy Gierałtowice. Tym samym wolą Rada Gminy Gierałtowice było zapewnienie jawności postępowania oraz sprawowanie kontroli społecznej przez społeczny doradczy organ kolegialny - komisję stałą oraz Zespół Doradczy.
Odnosząc się do zarzutu braku uprawnienia do zdefiniowania w uchwale osób niepełnosprawnych oraz pojęcia członków wspólnoty samorządowej wskazała, że miała na celu, aby uchwała posługiwała się pojęciami, które byłyby zrozumiałe dla jej adresatów, mających stosować normy. Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie powtórzyła definicji użytych przez ustawodawcę ani nie zdefiniowała na nowo pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych.
W zakresie zarzutu dotyczącego § 4 ust. 2 i 3 oraz § 29, § 30 i § 31 uchwały, w którym skarżący odniósł się do braku obowiązku spełnienia przez wnioskodawcę określonego w uchwale kryterium dochodowego wskazała, że kierowała się w tym zakresie interesem społeczności lokalnej, ponadto w § 29, § 30 i § 31 uchwały określiła inne warunki, jakie muszą spełniać takie osoby.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 uchwały stwierdziła, że w sposób prawidłowy uregulowała materię określoną w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zwróciła uwagę na tytuł rozdziału 2 - Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem na czas nieoznaczony oraz tytuł rozdziału 3 - Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca oddanie w najem lub podnajem lokalu socjalnego. Rada Gminy w postanowieniach § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 uchwały określiła tym samym wysokość dochodu gospodarstwa domowego jako średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego.
W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego § 7 w związku z § 6 uchwały w zakresie braku określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony, wskazała, że postanowienia § 7 uchwały regulują wysokość dochodu gospodarstwa domowego również w przypadku podnajmu lokalu na czas nieoznaczony. Rada Gminy Gierałtowice zgodnie z tytułem rozdziału 2 - Wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem na czas nieoznaczony, odnoszą się również do wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w podnajem lokalu.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 ust. 3 i 4 uchwały jako wykraczającego poza delegację ustawową wskazała, że zakwestionowane postanowienia dotyczą zasad postępowania w zakresie ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, Rada w uchwale może zamieszczać jeszcze inne dodatkowe, niewymienione w ustawie kwestie związane z najmem. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy nie stanowi katalogu zamkniętego kwestii, o których Rada może stanowić.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 10 ust. 3, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 uchwały podniosła, że regulacje te pozostają jasne i zrozumiałe. Rada Gminy Gierałtowice w § 3 ust. 4 uchwały postanowiła, że mieszkaniowym zasobem gminy administruje jako zarządca Wójt, który jako podmiot administrujący jest podmiotem właściwym do złożenia wniosku o obniżenie czynszu oraz wniosku o przyznanie lokalu.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 10 ust. 3, 4, 5, 6 uchwały wskazała, że zakwestionowane postanowienia dotyczą zasad postępowania w zakresie ustalenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego obniżkę czynszu. Zgodnie z art. 21 ust 3 pkt 1 ustawy, Rada w uchwale może zamieszczać jeszcze inne dodatkowe, niewymienione w ustawie kwestie związane z najmem, bowiem art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy nie stanowi katalogu zamkniętego kwestii, o których rada gminy może stanowić.
Co do zarzutu dotyczącego § 11 uchwały jako przepisu, który nie reguluje prawidłowo materii określonej w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy wyjaśniła, że w sposób prawidłowy wskazano jakie warunki mieszkaniowe należy rozumieć jako kwalifikujące do poprawy. Rada Gminy Gierałtowice w uchwale określiła warunki mieszkaniowe poprzez odwołanie do kryterium podmiotowego tj. poprzez wskazanie, iż osobą spełniająca to kryterium jest osoba bezdomna, osoba mieszkająca w lokalach, w których na jednego członka gospodarstwa domowego przypada mniej niż 5 m 2, z ogólnej powierzchni pokoi, osoba mieszkająca w lokalach niespełniających wymogów pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, osoba opuszczająca dom dziecka w wyniku osiągnięcia pełnoletności, osoba niepełnosprawna.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 21 uchwały wskazała, że Rada stanowiąc o skreśleniu z listy osób, które odmówią przyjęcia mieszkania bez uzasadnionej przyczyny nie wykroczyła poza granicę zakreśloną delegacją ustawową. Postanowienie § 21 uchwały Rady Gminy Gierałtowice mieści się w pojęciu zasad wynajmowania lokali i nie da się z niego wywieść, iż Gmina Gierałtowice rezygnuje z realizacji obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli lub kogokolwiek dyskryminuje.
Dalej, wskazała, że w § 24 ust. 1 uchwały w prawidłowy sposób uregulowała zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 24 ust. 2 pkt 2 oraz § 26 pkt 1 i 2 w zakresie warunku nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz obowiązku zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci przez okres co najmniej ostatnich 10 lat podniosła, że postanowienia te nie naruszają art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 6. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy w uchwale może zamieszczać jeszcze inne dodatkowe, niewymienione w ustawie kwestie związane z najmem. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy nie stanowi katalogu zamkniętego kwestii, o których rada gminy może stanowić.
W zakresie zarzutu naruszenia postanowieniami § 28 uchwały przepisów art. 21 ust. 3b ustawy wskazała, że Rada określiła kryteria oddawania w najem lokali. Zgodnie z treścią § 28 ust. 1-6 uchwały, postanowienia § 28 należy rozpatrywać jako całość. W § 28 ust. 1 Rada ustaliła, że wolne lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 będą oddawane w najem osobom nieposiadającym tytułu prawnego do innego lokalu i oferującym najwyższą wysokość
czynszu wolnego za ich wynajem. Z kolei, § 28 ust. 2 uchwały dotyczy przetargu licytacyjnego, służącemu wyłonieniu osoby oferującej najwyższą wysokość czynszu. Postanowienia § 28 uchwały wzajemnie się uzupełniają i określają kryteria braku tytułu prawnego do innego lokalu i najwyższą wysokość czynszu wolnego za ich wynajem.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 30 ust. 3 i 4 uchwały w zakresie dotyczącym zameldowania, wyjaśniła, że miała na celu uzyskanie dowodu potwierdzającego przebywanie na terenie Gminy Gierałtowice.
Co do zarzutu dotyczącego § 30 pkt 4 w związku z § 24 uchwały, wskazała, że postanowienia uchwały w tym zakresie są jasne i precyzyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty organu nadzoru Sąd podziela.
Według art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęta została uchwała Nr XVIII/142/2020 Rady Gminy Gierałtowice z 25 lutego 2020 r. zmieniająca uchwałę nr XXXV/680/04 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Gierałtowice. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 4 marca 2020 r., poz. 18583.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.
Jak już wskazano, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.
Na wstępie należy zauważyć, że jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały powołano art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi legitymację do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zamiast art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy zawierający delegację ustawową do uchwalenia przez Radę gminy zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała reguluje zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b;
7) (uchylony).
Z powołanego przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501).
Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów zasad wynajmowania lokali skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy jest zobowiązana do uwzględnienia w uchwale wszystkich elementów określonych w ustawie, ich brak prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały.
Słusznie zarzucił organ nadzoru brak w uchwale postanowień regulujących warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności. Stanowi o tym art. 21 ust. 3 pkt 6 a ustawy. W zaskarżonej uchwale nie ma żadnych postanowień dotyczących warunków jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności. W praktyce zatem osobom z niepełnosprawnościami proponowane mogą być lokale, które nie realizują uzasadnionych potrzeb życiowych, w tym zwłaszcza zdrowotnych.
Już tylko ten brak w uregulowaniu ustawowej delegacji powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, która nie realizuje w pełni ustawowego upoważnienia.
Zasadny okazał się również zarzut dotyczący braku określenia zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy, który stanowi, że Gmina może przeznaczać lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Skoro Rada Gminy podjęła się tych zadań w § 29 uchwały powinna zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy w sposób jasny i czytelny określić zasady przeznaczania lokali na te zadania.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów, należy wskazać, że zasadnie organ wskazał na wymóg art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy i obowiązek należytego uregulowania przez radę gminy poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, gdzie istotą jest zagwarantowanie możliwości faktycznego i niezależnego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane wybory i decyzje. Kontrola ta musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego.
Obowiązek poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane decyzje. Lakoniczny § 16 ust. 1 uchwały stanowiący, że sposób przyjmowania i rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego bądź socjalnego oraz wybór osób przewidzianych do zawarcia umowy najmu jest jawny nie zapewnia realizacji kontroli społecznej i tym samym nie spełnia założeń ustawowych. Z kolei, scedowanie przez Wójta jako organ rozpatrujący wnioski i decydujący o przyznaniu lokalu szerokich kompetencji powołanemu przezeń Zespołowi Doradczemu nie zapewnia kontroli społecznej, bowiem organ ten powinien sprawować nadzór społeczny właśnie nad organem wykonawczym gminy w zakresie rozpatrywania wniosków o przyznawanie lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Jeżeli to organ wykonawczy gminy zarządzeniem powołuje Zespół Doradczy i tym samym decyduje w o jego składzie, trybie działania i kompetencjach, to podaje w wątpliwość realny charakter kontroli społecznej nad tym organem. Dlatego też postanowienia uchwały w odniesieniu do powołanego przez Wójta Zespołu Doradczego nie gwarantują zapewnienia realnej kontroli społecznej, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy.
Sąd nie dopatruje się przy tym istotnego naruszenia prawa przez realizację zasady społecznej kontroli w ten sposób, że powierza się go właściwej komisji stałej Rady Gminy Gierałtowice (§ 23 uchwały). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w żaden sposób nie określa sposobu kontroli społecznej. Stanowi jedynie o tym, że społecznej kontroli ma być poddany tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. Mowa tu o społecznej kontroli, a więc pozbawionej cech władczych i decydujących, co sprawia, że powierzenie tego zadania właściwej komisji w niczym nie narusza "statusu tego organu" ani nie tworzy "relacji podległości, zależności, a tym bardziej nadrzędności wobec innych podmiotów czy organów". Zgodnie z art. 21 ust.1 u.s.g. "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania i skład osobowy". Skoro do kompetencji rady gminy należy powoływanie i ustalanie przedmiotu działania komisji, to powierzenie właściwej komisji społecznej kontroli nad trybem rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali mieści się w tych kompetencjach i nie jest istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 marca 2021 r., sygn. III SA/Gl 159/21) .
Odnosząc się kolejno do pozostałych licznych zarzutów skargi, należy stwierdzić, co następuje.
Niezasadny jest zarzut naruszenia § 2 pkt 5 i 8 uchwały z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1- pkt 6b ustawy, bowiem uchwała, wbrew postawionym zarzutom nie definiuje osób niepełnosprawnych ani członków wspólnoty mieszkaniowej, a jedynie wyjaśnia ich znaczenie, tak jak i innych pojęć wymienionych w § 2 uchwały.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały, bowiem nie reguluje uprawnienia do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego, a jedynie wymienia taką możliwość przewidzianą przepisami prawa.
Z kolei, § 4 ust. 2 i 3 uchwały w zakresie w jakim odnosi się do braku kryterium dochodowego dotyczy innych, szczególnych, wyjątkowych przypadków zawarcia umowy najmu co nie pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Co do § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, organ nadzoru przeoczył, że trudne warunki mieszkaniowe są jednym z łącznie spełnionych warunków, a nie jedynym wynajęcia przez Gminę lokalu.
Słusznie natomiast organ nadzoru zauważył, że § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały, który uzależnia wynajęcie lokalu mieszkalnego od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu, stanowi nieprzewidziane ustawą ograniczenie podmiotowe w rozpoznaniu wniosku. Taki warunek ustawa przewiduje wyłącznie co do lokali socjalnych.
Niezasadne są zarzuty organu nadzoru co do nieprawidłowego odwołania się w § 7 ust. 1 i w § 8 ust. 1 4 do dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego zamiast dochodu gospodarstwa domowego. Wprawdzie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy posługuje się pojęciem dochodu gospodarstwa domowego, niemniej jednak stwierdzenie uchwały "dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego zgłoszonego do wspólnego zamieszkania" nie jest niczym innym niż dochodem gospodarstwa domowego. Dochód gospodarstwa domowego kilkuosobowej rodziny, w której wszyscy członkowie uzyskują dochód nie jest równy dochodowi takiej samej rodziny, w której dochód uzyskuje wyłącznie jedna osoba. To właśnie dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowiący iloraz sumy dochodów przez liczbę członków gospodarstwa domowego obrazuje dochód gospodarstwa domowego.
Ponadto, uchwała w § 7 ust. 2 stanowi, że do dochodu w rozumieniu uchwały zalicza się dochód w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2002 r. o dodatkach mieszkaniowych osiąganych przez osobę ubiegającą się o wynajem oraz członków gospodarstwa domowego. Tym samym nie ulegało wątpliwości Sądu, że odwołanie do średniego miesięcznego dochodu na jedną osobę nie narusza przepisu ustawy odwołującego się do dochodu gospodarstwa domowego.
§ 7 znajduje się w Rozdziale 2, który określa wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem na czas nieoznaczony, zatem niezasadny jest zarzut, że w uchwale brak określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w podnajem lokalu.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy w § 7 ust. 3 i 4 uchwały, który wyjaśnia sposób ustalenia wysokości dochodu, co nie pozostaje w sprzeczności z ustawą i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Sąd nie podzielił również kolejnego zarzutu, jakoby zapisy § 10 ust. 3, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 uchwały pozostawały w sprzeczności z art. 21 ust. 3 ustawy i art. 2 Konstytucji przez użycie w przedostatnim i w ostatnim z wymienionych postanowień uchwały zwrotu podmiot administrujący.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia §10 ust. 3, 4, i 6 uchwały, bowiem określenie trybu postępowania mieści się w zasadach wynajmowania lokali.
§ 11 uchwały używa pojęcia trudne warunki mieszkaniowe i wbrew zarzutom organu je określa zarówno co do powierzchni i jak i wymogów pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.
Zasadny okazał się natomiast zarzut organu, że § 13 pkt 1 uchwały regulujący pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Rację ma organ nadzoru, że przepisy ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Zawarte w uchwale zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu uchwały, bez uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Artykuł 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis kształtuje bowiem w sposób samodzielny i wyczerpujący zasady postępowania wobec osób które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. To sąd w prawomocnym orzeczeniu oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych, aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 732/10). Gmina ma obowiązek wynikający z art. 14 ust. 1 ustawy, zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której lokal socjalny został przyznany na podstawie orzeczenia sądowego. Nie oznacza to jednak, że Gmina może przyznać pierwszeństwo dla tych osób w wynajmowaniu lokali socjalnych w ramach kompetencji wynikających z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy.
Sąd podziela zarzut organu co do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy w § 21 uchwały przewidującym sankcję skreślenia z listy osób, które odmówią przyjęcia mieszkania bez uzasadnionej przyczyny ze skutkiem nierozpatrywania ich wniosków przez okres kolejnych 5 lat. Pojęcie uzasadnionej przyczyny jest nieostre i ocenne, a wyeliminowanie takich osób na 5 lat z możliwości ubiegania się o lokal sprzeczne z obowiązkiem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy.
Odnośnie § 24 ust. 1 i ust. 2, a także art. 26 uchwały, Sąd zgadza się z organem nadzoru, że określone tam postanowienia, są sprzeczne z art. 21ust. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą przez wskazany okres co najmniej ostatnich 10 lat i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne «tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej» nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osoby legitymujące się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Również wprowadzenie warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie, a tym samym naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Sąd nie podziela zarzutu organu odnośnie § 28 uchwały dotyczącego najmu lokali o pow. użytkowej przekraczającej 80 m2. Przepis art. 21 ust. 3b ustawy umożliwia gminom określenie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład jej zasobu mieszkaniowego kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennych od zasad wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jednocześnie zastrzeżono, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy lokalu nie można wynająć w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, których wniosek o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy został przyjęty do realizacji. Takie zastrzeżenie zawiera ust. § 28 ust. 6 uchwały.
Słuszne w ocenie Sądu są zarzuty i argumentacja organu nadzoru odnośnie § 30 pkt 3 i 4 uchwały. Postanowienia uchwały zawierają niewynikające z ustawy ograniczenia.
Podsumowując należy stwierdzić, że skoro analizowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego to organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany wypełnić je w całości i działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Natomiast przekroczenie kompetencji lub jej niewłaściwe wypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały musi być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
-----------------------
46