III SA/Gl 1745/21

III SA/Gl 1745/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Dorota Fleszer /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Opłaty administracyjne
Sygn. powiązane
II GSK 2154/22 - Wyrok NSA z 2026-03-19
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 140 ust. 1,  ust. 2,  ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7,  art. 77,  art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 24 września 2021 r nr PR.5432.36.2021 w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 września 2021 r. znak PR.5432.36.2021 Prezes Wyższego Urzędu górniczego (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z 26 lipca 2021 r. w sprawie ustalenia W. B. (dalej jako strona, skarżący) opłaty podwyższonej za wydobycie bez koncesji [...] tony kopaliny – piasku drobnoziarnistego, w okresie od 2 kwietnia do 17 lipca 2019 r. na części działek o numerach ewidencyjnych A, B, C, położonych w miejscowości B., gmina B. powiat [...] województwo [...], w wysokości 389.844 zł.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) oraz art. 140 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 – dalej jako pgg).
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Dnia 26 czerwca 2019 r. do organu I instancji zostało przekazane pismo podpisane jako G informujące o wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji w sąsiedztwie budynku urzędu gminy B. Pracownicy organu I instancji 17 lipca 2019 r., w obecności strony, przeprowadzili wizję terenową, podczas której stwierdzili, że na działkach nr A, B i C w ostatnim czasie prowadzone były prace związane z wydobywaniem kruszywa oraz przemieszczaniem mas ziemnych (w tym obniżaniem i wyrównywaniem terenu). Od południowego - zachodu działki nr C i B usytuowane były na zboczu, na powierzchni którego stwierdzono rozplantowany humus. U podnóża tego zbocza teren był zniwelowany, tworząc poziomy plac o wymiarach około 45 x 60 m, wchodzący od północnego - wschodu w obręb działki nr A. Równolegle do zbocza znajdowała się hałda piasku drobnoziarnistego, który odsłaniał się również na powierzchni przedmiotowych nieruchomości. Na działce nr A stwierdzono obecność wyrobiska wgłębnego o wymiarach 15 x 15 m i głębokości około 1 m.
W trakcie tej wizji strona wyjaśniła, że prace na przedmiotowych działkach były prowadzone w związku z planowaną inwestycją. Na dowód tych twierdzeń okazał decyzję Wójta Gminy B. z 14 listopada 2018 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie "D" o dwie sale okolicznościowe wraz z zapleczem gastronomicznym i pokojami hotelowymi oraz o zmianie sposobu użytkowania poddasza istniejącego budynku na pokoje hotelowe, budowie altany i budowie dróg wewnętrznych na działkach nr E, B,A,C oraz kopię zgłoszenia z 18 września 2017 r. zamiaru rozbiórki "budynku mieszkalnego zbudowanego z drewna (...) na działce nr A", dokonanego przez stronę, ze wskazaniem daty rozpoczęcia robót dnia 10 października 2017 r., wraz z kopią wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz kopią wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr A. Podczas wizji wykonano fotografie miejsca wydobycia kopaliny oraz dokonano pomiaru sytuacyjno - wysokościowego.
Ponadto organ I instancji uzyskał informacje od Starosty [...], że w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych: A, B i C nie były prowadzone uprzednio postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej i nie zostały wydane przez ten organ decyzje z zakresu ustaw: Pgg, Prawo budowlane, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska lub innych, dla których konieczne byłoby wykonywanie prac poniżej poziomu terenu, skutkujących powstaniem wyrobisk.
W toku podjętych przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia zasadności wszczęcia oraz stron postępowania administracyjnego, uzyskano informację, że właścicielem działki o numerze ewidencyjnym B jest odwołujący się, natomiast działki o numerach ewidencyjnych: A i C stanowią własność odwołującego się i jego żony A.
Pismem z dnia 6 września 2019 r., znak: [...], Idz. [...], doręczonym w dniu 25 września 2019 r., organ I instancji wszczął wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z prowadzeniem działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji na działkach o numerach ewidencyjnych: A, B i C i jednocześnie wezwał ją do złożenia pisemnych wyjaśnień.
Strona w piśmie z dnia 30 września 2019 r. wyjaśniła, że w związku z przystąpieniem do zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie, rozbudowie "D" na działkach o numerach ewidencyjnych: E, B, A i C przystąpił do wyrównania terenu, dostosowując go na potrzeby przyszłej zabudowy. Skarżący stwierdził, że był to "dobry moment na ustalenie tzw. nośności gruntu". Wyjaśnił, że prace przeprowadzone na terenie działek w lipcu 2019 r. polegały na wyrównaniu terenu poprzez zdjęcie części wierzchniej warstwy gruntu, stanowiącej - jak wskazał - "mieszaninę ziemi, glinki i piasku", która została wywieziona na inne nieruchomości, do których posiada on tytuł prawny i nie była przekazywana innym podmiotom, a w przyszłości ma posłużyć do wyrównania powierzchni nieruchomości. Podkreślił, że prace ziemne nie miały charakteru eksploatacyjnego, a ich celem było jedynie uporządkowanie i przystosowanie terenu pod planowaną budowę. "Ziemia powstała z wyrównania terenu nie była wprowadzona do obrotu gospodarczego". W ocenie strony wyrównanie terenu należało do prac przygotowawczych na terenie planowanej budowy, a roboty wykonywane na przedmiotowych działkach, polegające na wyrównaniu powierzchni gruntu stanowiły wstępny etap do dalszych robót budowlanych, a więc rodzaj prac przygotowawczych, koniecznych do rozpoczęcia inwestycji. Przyznał, że na wykonanie planowanej inwestycji posiada jedynie ustalone decyzją Wójta Gminy B. warunki zabudowy, które są niezbędne do opracowania dokumentacji - projektu budowlanego i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.
W dniu 5 listopada 2019 r. pracownicy organu I instancji, z udziałem skarżącego przeprowadzili oględziny działek o numerach ewidencyjnych; A, B, C. Podczas oględzin stwierdzono, że stan nieruchomości nie uległ zmianie od dnia przeprowadzenia wizji w dniu 17 lipca 2019 r. W trakcie oględzin strona potwierdziła swoje pisemne wyjaśnienia z dnia 30 września 2019 r. Wskazała, że w 2019 r. prowadziła prace związane z wyrównaniem powierzchni nieruchomości oraz rozbiórką budynku znajdującego się na działce nr F, co do której dokonała zgłoszenia zamiaru rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżący przyznał, że nadmiar mas ziemnych przewieziony został tymczasowo na działki nr G, H, I, stanowiące jego własność, i zostanie z powrotem przywieziony na działki i wykorzystany w ramach planowanej inwestycji. Ponadto skarżący oświadczył, że w październiku 2019 r. uzyskał pozwolenie na budowę i na początku 2020 r. zamierzał rozpocząć prace budowlane. Wskazał ponadto, że nie wie, jaka ilość kruszywa została wywieziona poza obręb przedmiotowych działek, nie prowadził wydobycia kopaliny i jej nie sprzedawał.
W dniu 10 marca 2020 r. strona zapoznała się z materiałami postępowania i przedłożyła kopię umowy o wykonanie robót budowlanych z 29 stycznia 2020 r., kopię decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 18 października 2019 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę, rozbudowę "D" oraz Dziennik Budowy nr [...]r., wydany w 8 listopada 2019 r.
Powyższe ustalenia stały się podstawą wydania przez organ I instancji decyzji z 28 maja 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Decyzja ta została uchylona w wyniku wniesionego przez stronę odwołania decyzją organu odwoławczego z 19 listopada 2020 r. Podstawą uchylenia decyzji było naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa.
Organ odwoławczy wskazał, że obliczając ilość wydobytej kopaliny nie uwzględniono faktu, że w północno-wschodniej części działki A istniały fundamenty budynku, co widać było na zdjęciu satelitarnym obrazującym stan terenu 21 września 2018 r., zamieszczonym na portalu Google Earth. Istnienie fundamentów znajdowało również potwierdzenie w zeznaniach świadków przesłuchanych w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu odwoławczego zagłębienie terenu powstałe po usunięciu pozostałości po budynkach nie powinno zostać uwzględnione przy ustalaniu ilości wydobytej kopaliny.
Nadto ze zdjęcia zamieszczonego na portalu Google Earth na dzień 21 września 2018 r. wynika, że teren działek A, B, C nie był jeszcze przekształcony, co winno znaleźć odzwierciedlenie przy ustalaniu ram czasowych wydobycia.
Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, wykonując zalecenia organu II instancji, w szczególności dopuścił jako dowód w sprawie zdjęcie satelitarne z portalu Google Earth z 21 września 2018 r., obrazujące stan przedmiotowych działek, na okoliczność ustalenia okresu czasu, w którym doszło do wydobycia kopaliny na tych działkach. Ponadto wystąpił do Starosty [...] o udzielenie informacji w zakresie znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym A obiektów budowlanych bądź ich pozostałości. W odpowiedzi Starosta [...] w piśmie z 3 lutego 2021 r. oraz w piśmie z 10 lutego 2021 r., poinformował, że na działce o numerze ewidencyjnym A obecnie nie występują żadne budynki oraz przedstawił ewidencje budynków jaka miała miejsce na tej działce w przeszłości.
Na tej podstawie organ I instancji dokonał korekty w zakresie wskazania okresu prowadzonego na przedmiotowych działkach wydobycia oraz jego zakresu, co skutkowało zmniejszeniem ilości wydobytej kopaliny, a co za tym idzie ustaleniem opłaty podwyższonej w niższej wysokości. W szczególności organ I instancji z zakresu wyrobiska nielegalnej eksploatacji kopaliny słusznie wyłączył fragment znajdujący się w północno-wschodniej części działki o numerze ewidencyjnym A, na którym istniały fundamenty budynku uwidocznione na zdjęciu satelitarnym z datą uzyskania obrazu na 21 września 2018 r. To właśnie spowodowało, że kubatura wydobytej kopaliny i zarazem wysokość opłaty podwyższonej uległy zmniejszeniu, co zostało przedstawione w Dokumentacji ustalającej ilość kopaliny wydobytej bez koncesji z 13 maja 2021 r.
Oceniając tak ustalony stan faktyczny organ w zaskarżonej do tutejszego Sądu decyzji uzasadniał, że wskazane nowe ramy czasowe prowadzenia nielegalnej eksploatacji kopaliny od 2 kwietnia 2019 r. do 17 lipca 2019 r., przyjęte w zaskarżonej decyzji organu I instancji, miały swoje umocowanie w materiale dowodowym. Data 17 lipca 2019 r. pokrywała się z dniem przeprowadzenia wizji terenu przedmiotowych działek i wykonania pomiarów GPS wyrobiska. Z kolei datę 2 kwietnia 2019 r. słusznie i właściwie przyjęto za archiwalną ortofotomapą udostępnioną przez GUGiK w serwisie www.geoportal.gov.pl. Zarówno na niej, jak i na ortofotomapie aktualnej na 18 września 2018 r. nie widać śladów działalności górniczej na spornych działkach. Wyraźny zarys wyrobiska jest natomiast widoczny na orofotomapie aktualnej na dzień 14 września 2020 r. Stąd bezspornym jest, że eksploatacja kopaliny nastąpiła po dacie 2 kwietnia 2019 r. W świetle powyższego, przyjęcie stanu wyjściowego terenu "przed eksploatacją" na podstawie mapy zasadniczej zaktualizowanej wg stanu na 15 czerwca 2018 r., było właściwe.
Organ dalej wskazywał, że przyjęte ramy czasowe wydobycia oznaczają, że nie doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 143 ust. 1 pgg, a mianowicie, że decyzja w sprawach określonych niniejszym działem nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, gdyż termin ten nie został przekroczony.
Odnosząc się do twierdzeń odwołującego się, że podejmowane przez niego prace na przedmiotowych działkach, polegające na ustaleniu warunków gruntowo-wodnych, niwelacji terenu, pracach przygotowawczych prowadzonych na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie budynku, nie stanowiły o wydobywaniu przez niego kopaliny bez koncesji, organ drugiej instancji uznał je za nieuzasadnione. Organ miał na uwadze zasięg prac oraz brak jakiegokolwiek pozwolenia uzasadniającego ich prowadzenie. Zresztą sam odwołujący się przyznał, że faktycznie prace te miały miejsce przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle cytowanego wyżej art. 140 ust. 1 pgg działalność wykonywana bez wymaganej koncesji podlega opłacie podwyższonej. Również opłacie podwyższonej, zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 pgg, podlega wydobywanie piasków przez osobę fizyczną, która nie spełnia wymogów art. 4 ust. 1 i ust. 2 pgg.
Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżący nie spełnił przesłanek zawartych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pgg. Przepis ten dopuszcza wydobywanie piasków przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych, nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym, nie naruszy przeznaczenia nieruchomości, a o podjęciu takiego wydobywania powiadomiony będzie z 7-dniowym wyprzedzeniem właściwy organ nadzoru górniczego.
Nie ulegało również wątpliwości organów obu instancji, że to skarżący winien być stroną postępowania, ponieważ to on, a nie kto inny, prowadził prace. Nie było zatem podstaw do poszukiwania innego wydobywającego kopalinę. art. 143 pgg jednoznacznie wskazuje, kto może być stroną postępowania i w jakiej kolejności.
Organ uznał również, że badania laboratoryjne kopaliny są przeprowadzane zasadniczo w celu ustalenia ich gęstości objętościowej. W przedmiotowej sprawie - w sposób najbardziej korzystny dla strony - gęstość objętościową kopaliny ustalono na podstawie Polskiej Normy PN-81/B-03020, przyjmując jej najniższą wartość.
W przedmiotowej sprawie rodzaj i jakość kopaliny określiła pracownica organu I instancji posiadająca wykształcenie geologiczne, uprawnienia geologa górniczego i długoletnie doświadczenie zawodowe. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, do ustalenia ilości wydobytej kopaliny nie są potrzebne uprawnienia geologiczne w zakresie wykonywania dozorowania i kierowania pracami geologicznymi - takie uprawnienia są konieczne do rozpoznawania i dokumentowania złóż. Do udokumentowania wydobycia kopaliny właściwe są uprawnienia geologa górniczego. Nie zachodziła zatem potrzeba powołania biegłego.
Zdaniem organu rozpoznanie piasku nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych, szczegółowych badań laboratoryjnych, zwłaszcza, że stawka opłaty eksploatacyjnej jest jednolita dla piasków oraz żwirów, i bez znaczenia jest zatem, czy są to piaski pylaste, gliniaste, czy drobnoziarniste. Strona podnosiła, że materiał wydobyty stanowiła "mieszanina ziemi, glinki i piasku". Mając powyższe na uwadze, ustalając ilość wydobytej kopaliny, organ odjął warstwę nadkładu o średniej miąższości 0,3 m, która była mieszaniną ziemi i glinki. Miąższość nadkładu przyjęto średnio dla całego analizowanego terenu, a istnienie niewielkich skarp zwałowych, na które wskazywała strona, zostało uwzględnione przy obliczaniu kubatury wydobytej kopaliny, ponieważ nie zostały one dodane do wyliczonej ilości wydobytej kopaliny.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w przedmiotowej sprawie "Metodyki dokumentowania złóż kopalin stałych", opracowanej przy współudziale Ministerstwa Środowiska w 2012 r., zwanej dalej "Metodyką", organ podkreślił, że metodyka ma zastosowanie do dokumentowania ilości kopaliny zalegającej w złożu. Ilość tę określa się z pewnym przybliżeniem, na podstawie punktowych stwierdzeń z otworów badawczych lub odsłonięć terenowych. W niniejszej sprawie przedmiot obliczeń stanowił fizyczny ubytek kopaliny ze złoża, który został obliczony na podstawie pomiarów rzeczywistych. Niezasadne zatem było stosowanie w sprawie przybliżonych obliczeń, o których mowa w Metodyce, ale metody używanej przy obliczaniu rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny w zakładach górniczych.
Odnosząc się do zarzutu odwołania co do wadliwego oznakowania przez organ I instancji zgodnie z normą PN-73/G-09016, która jest normą nieobowiązującą od ponad 17 lat, organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2015 r. w sprawie dokumentacji mierniczo-geologicznej (Dz. U. poz. 1941), dokumenty wchodzące w skład takiej dokumentacji sporządza się z zachowaniem wymagań określonych w Polskich Normach - Mapy górnicze. Należy podkreślić, że Polskie Normy - Mapy górnicze mają na celu ustandaryzowane sposobu przedstawiania sytuacji górniczej na mapach. Nie służą one jako wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych, ani tym bardziej nie wskazują, w jaki sposób ma być określana, czy obliczana kubatura (objętość) wyeksploatowanej kopaliny.
W skardze złożonej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił:
1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie ustalenia podmiotu, który miałby się dopuścić wydobycia kopaliny bez koncesji oraz zaniechanie profilowania układu warstw i pobrania prób materiału ocenionego jako kopalina, celem oddania ich do dokładnego zbadania w certyfikowanym laboratorium,
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ustalenie istotnych w sprawie faktów, na podstawie jedynie części dowodów spośród wszystkich możliwych do zgromadzenia w toku postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących podmiotu, który miałby się dopuścić wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji oraz rodzaju i ilości kopaliny, która miałaby być wydobyta bez koncesji,
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczność, jakoby Skarżący wydobył kopalinę - w piasek drobnoziarnisty w ilości [...] ton bez wymaganej koncesji, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, niemożliwy do poddania wyczerpującej ocenie, w ramach którego istotne znaczenie przypisano zwłaszcza anonimowemu zawiadomieniu o rzekomym wydobyciu kopaliny przez Skarżącego, podczas gdy z innych dowodów przeprowadzonych w sprawie nie wynika fakt prowadzenia jakiegokolwiek wydobycia,
4. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącego, zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, przyjęciu za udowodnioną okoliczności, jakoby Skarżący dopuścił się wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji na podstawie wyłącznie anonimowego zawiadomienia osoby (osób) trzecich w ilości ustalonej przez organ w sposób dowolny, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa,
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej: Prawo górnicze i geologiczne) polegające na stwierdzeniu, że to Skarżący powinien być stroną postępowania, jako właściciel nieruchomości, na której stwierdzono wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, którego to stwierdzenia nie poprzedzono czynnościami mającymi na celu ustalenie podmiotu, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2 tej ustawy,
6. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 ust. 1 Prawo geologiczne, polegające na stwierdzeniu, iż działania podejmowane przez Skarżącego stanowiły wydobycie kopaliny, podczas gdy z żadnego dowodu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, że doszło do wydobycia i oddzielenia kopaliny od złoża przez Skarżącego w rodzaju i ilości wskazywanej przez Organ,
7. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 140 ust. 1 pgg polegające na uznaniu, że to Skarżący dopuścił się rzekomego wydobycia kopaliny ze złóż bez wymaganej koncesji w rodzaju i ilości wskazywanej przez Organ, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takiego ustalenia w sposób jednoznaczny,
8. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 140 ust. 3 pkt 3 pgg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie Skarżącemu opłaty podwyższonej w oparciu o nieudowodnioną ilość oraz rodzaj rzekomo wydobytej bez koncesji kopaliny ze złóż,
9. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 143 ust. 1 pgg polegające na pominięciu, że decyzja ustalająca opłatę podwyższoną za wydobycie kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji, wydana w trybie przepisu art. 140 ust. 3 pkt 3 Prawo górnicze i geologiczne, nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie tj. wydobycie kopaliny ze złoża; w konsekwencji tego koniecznym było ustalenie, w jakiej dacie i w jakim zakresie doszło do rzekomego wydobycia kopaliny bez koncesji,
10. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy Decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, których skutkiem były także naruszenia prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl z kolei art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Spór między stronami koncentrował się w przede wszystkim na ustaleniach faktycznych. W ocenie Sądu jednak poczynione przez organ ustalenia faktyczne są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.
Organ prawidłowo ustalił, że to skarżący jest tą osobą, która prowadziła wydobycie kopaliny na opisanym w decyzji terenie. Ustalenie to wynika nie tylko z samego faktu, że skarżący jest właścicielem działek, ale również z jego pisma z 30 września 2019 r. Wskazał w nim, że prace na działkach prowadził w lipcu 2019 r., w celu przygotowania gruntu pod rozbudowę prowadzonego prze siebie D. Tak samo podał podczas oględzin działek 5 listopada 2019 r. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu podważającego te ustalenia, ani też nie odwołał swoich twierdzeń w tym zakresie. Owszem, obowiązkiem organu było ustalenie stanu faktycznego sprawy, jednak strona nie może być w postępowaniu zupełnie bierna tym bardziej wtedy, gdy zamierza zmienić zajęte w sprawie stanowisko. Po to przysługuje stronie inicjatywa dowodowa. Z tego uprawnienia jednak strona nie skorzystała, a Sąd nie dopatrzył się nieścisłości w ustaleniach poczynionych przez organ.
Właściwie organ ustalił daty graniczne wydobycia. Prawidłowo w tym zakresie oparł się na ortofotomapach datowanych na 18 września 2018 r., 2 kwietnia 2019 r. – na których nie są widoczne ślady wydobycia oraz na mapie z 14 września 2020 r., na której już są widoczne ślady prowadzonej eksploatacji. Organ, wbrew twierdzeniom skargi nie oparł się tylko na ortofotomapach, lecz posłużył się również mapą sytuacyjno-wysokościową, która z kolei była sporządzona na podkładzie mapy zasadniczej i ewidencyjnej ze stanem na 15 czerwca 2018 r., otrzymanej ze Starostwa Powiatowego we W. oraz udostępnionej mapie dla celów projektowych. To wysokości wynikające z tej mapy zestawiono z punktami pomiarowymi wytyczonymi podczas oględzin działki już w toku postępowania.
Jednocześnie organ słusznie zauważył, że mapa udostępniona przez starostwo była sporządzona w układzie wysokościowym Kronsztadt60, a pomiar pracowników organu w układzie Kronsztadt86. Organ ustalił, że różnica pomiędzy tymi układami na badanym terenie wynosi -0,081m, co również zostało uwzględnione w toku obliczeń objętości wydobytej kopaliny.
Oględziny przeprowadziły osoby posiadające uprawnienia do wykonania oględzin, pomiaru terenu i wykonania obliczeń zawartych w dokumentacji. Sąd nie znalazł podstaw do tego, by szczegółowo wymienione okoliczności podważyć. Strona nie kwestionowała również kwalifikacji zawodowych osób dokonujących pomiarów z ramienia organu. Sąd również nie dopatrzył się w tym zakresie nieprawidłowości opierając się na przepisach art. 53 i następne pgg. Kwestie uprawnień górniczych w pgg zawarto w Dziale IV "Kwalifikacje, rzeczoznawcy i odpowiedzialność zawodowa, Rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje. Nie budziło wątpliwości Sądu posiadanie przez osoby dokonujące pomiarów i obliczeń, uprawnień do tych czynności, na podstawie których sporządzono fachową dokumentację.
Przyjęcie wskazanego w decyzji okresu wydobycia od 2 kwietnia do 17 lipca 2019 r. jest zatem prawidłowe. Co więcej – pozostaje powiązane z twierdzeniami strony, z których wynika, że prace były prowadzone w lipcu 2019 r., jeszcze przed datą oględzin i pomiarów działek dokonanych przez pracowników organu I instancji. Wskazane wyżej dowody w postaci map z naniesionymi punktami wysokościowymi wyklucza również możliwość przyjęcia, że eksploatację prowadzili poprzedni właściciele działek. Podkreślić należy, że objętość wydobytej kopaliny stanowi różnica pomiędzy stanem wynikającym z opisanych wyżej map, a poziomami spągu wyrobiska ustalonymi podczas pomiarów i oględzin.
Nadto, co istotne, organ odjął z ustalonej w ten sposób objętości, objętość wykopów wykonanych celem usunięcia pozostałości po posadowionych wcześniej na działce A budynkach. Prace wyburzeniowe strona wykonała na podstawie zgłoszenia zamiaru rozbiórki obiektu budowlanego z 18 września 2017 r.
Również wykorzystane urządzenia pomiarowe posiadały stosowne atesty, czego zresztą strona nie kwestionowała.
Dalej odnosząc się do ustalenia przedmiotu wydobycia organ prawidłowo uznał, że był to piasek. W ocenie Sądu wystarczającym do przyjęcia takiego stanowiska były analiza makroskopowa dokonana przez pracowników organu I instancji podczas oględzin działek przeprowadzonych w lipcu i listopadzie 2019 r. Kruszywo było widoczne w samym wyrobisku gdzie złoże było odsłonięte. Głębokość nadkładu przyjęto według odsłonięć przebiegających wzdłuż granic nieruchomości. Wobec tych ustaleń niezasadne są zarzuty skarżącego, jakoby organ zaniechał profilowania układu warstw i pobrania prób materiału ocenionego jako kopalina celem oddania ich do dokładnego zbadania w certyfikowanym laboratorium. Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które powodowałyby konieczność podjęcia tych czynności. Opis i dokumentacja fotograficzna terenu nie pozostawiały wątpliwości co do rodzaju wydobywanego kruszywa.
Poczynione pomiary, obliczona objętość i rodzaj kopaliny były wystarczające do przyjęcia właściwego przelicznika objętości na wagę kruszywa, w sposób najbardziej korzystny dla strony.
Odnosząc się do zarzutu niepowołania przez organ niezależnego biegłego celem wyliczenia objętości wydobytej kopaliny stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 kpa, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa i rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa, dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. Nie ma też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieskończoność, w tym przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1768/19 – dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z tym w ocenie Sądu organ nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z dodatkowej opinii biegłego, albowiem nie wymagał tego stan sprawy.
Nie doszło zatem do wskazywanych w skardze naruszeń przepisów postępowania, które powodowałyby wadę zaskarżonej decyzji. Skarżący poza stwierdzeniem, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadził dowodów zmierzających do ustalenia osoby prowadzącej eksploatację nie wskazał na żadne dowody, których przeprowadzenia organ zaniechał, a które miałyby potwierdzić wersję wydarzeń prezentowanych przez stronę. Organ zaś, w ocenie Sądu, przedsięwziął wszelkie czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, osoby prowadzącej eksploatację, rodzaju kopaliny, objętości, wagi i czasu wydobycia. Wypełnił zatem ciążące na nim obowiązki wynikające z art. 7, art. 77, art. 80 kpa.
Bez znaczenia pozostaje i ta okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie anonimowego zgłoszenia. To nie to zgłoszenie stanowiło podstawę decyzji, ale przeprowadzone w toku postępowania czynności dowodowe. W wyniku zawiadomienia organ wszczął postępowanie, zawiadomił stronę o tym fakcie, umożliwił jej czynny udział na każdym etapie postępowania. Gwarancje procesowe strony nie zostały zatem naruszone.
W tak ustalonym stanie faktycznym obowiązkiem organu było rozważenie, czy stwierdzony ubytek kopaliny był wynikiem prowadzonych prac ziemnych mających na celu przygotowanie terenu pod inwestycję – rozbudowę domu imprez i zbadanie nośności gruntu, czy też stanowił wydobycie kopaliny, które winno być prowadzone w oparciu o stosowną koncesję, o ile strona nie wydobywała tej kopaliny na potrzeby własne.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 pgg, kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19 pgg). Uzyskanie korzyści majątkowej nie jest zatem konieczną przesłanką do uznania, że doszło do wydobycia kopaliny. Twierdzenia skarżącego, że wydobytą kopalinę zgromadził na innych swoich działkach i jej nie sprzedał nie zwalniają go od obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej.
Skarżący twierdził, że prace na działkach prowadził w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie D z 14 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U .z 2022 r., poz. 503) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków.
W orzecznictwie przyjmuje się, że celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczącego tak samego obiektu, jak i jego usytuowania będą przedmiotem pozwolenia na budowę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 77/20). Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. To w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 885/21).
Z przytoczonego wyżej przepisu oraz powołanych orzeczeń sądów administracyjnych należy wyprowadzić wniosek, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy do prowadzenia robót budowlanych ani prac zmierzających do wyrównania terenu lub zbadania nośności gruntu.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi jest wykonanie niwelacji terenu. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). A skoro tak, to podjęcie prac przygotowawczych mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, którą to skarżący uzyskał dopiero 18 października 2019 r. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., sygn.. akt II SA/Wr 612/17, z którego wynika, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Skoro w niniejszej sprawie niwelacja terenu miała służyć przygotowaniu tego terenu pod rozbudowę domu imprez, to niewątpliwie mogła być wykonana dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, w myśl którego przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
Skoro zatem czynności podjęte przez skarżącego nie były wykonywane w ramach pozwolenia na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu słusznie organ uznał, że stanowiły one wydobycie kopaliny w rozumieniu Prawa geologicznego i górniczego. Doszło do odłączenia kopaliny od złoża, a działalność ta mogła być wykonywana po uzyskaniu koncesji w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 pgg. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pgg, działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Organem właściwym w tego rodzaju sprawach, poza wyjątkami wynikającymi z art. 140 ust 2 pkt 1 p.p.g., jest właściwy organ nadzoru górniczego (art. 140 ust. 2 pkt 2 pgg).
Słusznie organ uznał, że stroną tego postępowania winien być skarżący. W świetle art. 143 ust. 2 pgg, w sprawach określonych w dziale VII, tym tych dotyczących opłaty podwyższonej, stroną postępowania jest odpowiednio przedsiębiorca (pkt 1) albo podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji (pkt 2), albo podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych (pkt 3), albo podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych (4). W przypadku braku podmiotu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 i 4, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne (ust. 3 art. 143). Organ jednoznacznie ustalił, że nie było innej osoby, która prowadziłaby działalność na opisanych działkach. Jednoznacznie ustalono, że okres, w którym doszło do wydobycia pokrywa się z czasem, w którym skarżący był właścicielem działek. Sam skarżący podał, że to on prowadził prace – jak to określił – niwelacyjne i służące zbadaniu nośności gruntu pod przyszłą inwestycję. Mając na uwadze powyższe słuszne jest stanowisko organu, że skarżący prowadził działalność wydobywczą i jednocześnie pozostawał właścicielem działek. Nie zachodziły w tym zakresie żadne wątpliwości powodujące konieczność dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.
Wobec powyższego nie doszło do naruszenia omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, a dotyczących przedmiotu wydobycia, osoby prowadzącej wydobycie, braku podstawy prawnej do prowadzenia tego rodzaju eksploatacji, chroniącej przed nałożeniem opłaty podwyższonej. Podnosząc taki zarzut strona winna wskazać, czy uchybienie tym przepisom polega na ich błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego. Zarzut ten aktualizuje się wówczas, gdy ustalenia faktyczne nie są kwestionowane. Lektura zarzutów podniesionych w skardze sugeruje jednak, że skarżący za ich pośrednictwem zamierzał podważyć ustalenia faktyczne w sprawie. Sąd pierwszej instancji jest zobowiązany zbadać legalność decyzji w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów skargi. Sąd zatem ocenił prawidłowość zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego norm prawa materialnego i doszedł do przekonania, że organ nie popełnił w tym zakresie żadnego uchybienia. Organ wskazał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, dokonał ich analizy, a wnioski z niej wynikające w ocenie Sądu są prawidłowe.
Mając na uwadze okres wydobycia nie przedawniło się również prawo do wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.