III SA/Gl 1625/21

III SA/Gl 1625/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 1443/22 - Wyrok NSA z 2023-07-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 48aust.1pkt.1, ust. 3 pkt.1 w zw. z art. 46b pkt 5
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 566
par. 2 ust. 2 pkt. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złote tytułem wynagrodzenia kuratora.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 października 2021 r. A.J. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na decyzję [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej [...]PIS) z dnia [...] r. w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny od 29 marca 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r.
Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: PPIS) wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem w dniu 28 marca 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP.
Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; dalej u.z.z.z.) oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.). PPIS wymierzenie kary pieniężnej uzasadnił tym, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Skarżąca przekroczyła w dniu 28 marca 2020 r. granicę państwową w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i podlegała obowiązkowej kwarantannie przez okres 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy. W dniu 11 kwietnia 2020 r. Skarżąca naruszyła ustawowy obowiązek poddania się kwarantannie, albowiem opuściła miejsce odbycia kwarantanny w Z. przy ul. [...], co ustalono w oparciu o opis zdarzenia utrwalony w notatce urzędowej funkcjonariuszy Policji z dnia 11 kwietnia 2020 r.
Z notatki tej wynika, iż dokonując kontroli funkcjonariusz Policji udał się w dniu 11 kwietnia 2020 r. pod adres wskazany przez Skarżącą jako miejsce odbywania kwarantanny. Na miejscu jej nie zastał, nie odbierała też telefonu, którego numer wskazała przy przekraczaniu granicy. Ustalono, że telefon był zajęty albo użytkownik był niedostępny. Nie nawiązano więc kontaktu osobistego, jak również telefonicznego.
Od decyzji z dnia [...] r. doręczonej kuratorowi dla nieznanej z
miejsca pobytu Skarżącej w dniu 5 lipca 2021 r., Skarżąca wniosła odwołanie, w którym przedstawiła niezadowolenie z wydanej decyzji i wniosła o jej uchylenie.
Odwołanie wniesione zostało w terminie.
Skarżąca zawiadomiona została przez [...]PIS pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. o możliwości skorzystania z uprawnień określonych przepisem art. 10 § 1 Kpa, jednak z prawa tego nie skorzystała.
Organ II instancji ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału, na który składają się: notatka urzędowa funkcjonariusza Policji z dnia 11 kwietnia 2020 r., wydruk informacji z systemu EWP, zawiadomienie PPIS z dnia 11 kwietnia 2020 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, adnotacja o odstąpieniu organu I instancji od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, decyzja organu I instancji z dnia 14 kwietnia 2020 r., potwierdzenie odbioru zawiadomienia i decyzji, odwołanie Skarżącej z dnia 12 lipca 2021 r.
Z uwagi na przedmiot sprawy [...]PIS wziął pod rozwagę fakt, iż wymierzona kara pieniężna jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b Kpa. Do kar zastosowanie ma przepis art 189c Kpa, zgodnie z którym "Jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony."
[...]PIS dokonał porównania zmian stanu prawnego zaistniałych pomiędzy datą popełnienia naruszenia, a datą orzekania w kwestii wymierzonej kary dla dokonania oceny zachowania strony. Z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Skarżąca przekraczając granicę państwową w celu udania się do miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 28 marca 2020 r. podlegała wówczas obowiązkowej kwarantannie przez okres 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy. W dacie zdarzenia - naruszenia obowiązku (11 kwiecień 2020 r.) i w dacie orzekania przez organ I instancji (14 kwiecień 2020 r.) obowiązywało - do dnia 19 kwietnia 2020 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie
ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 658). W § 2 ust. 2 pkt 2 tego aktu do dnia 26 kwietnia 2020 r. na osobę przekraczającą granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nałożono obowiązek odbycia po przekroczeniu granicy państwowej obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. trwającej 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.
Odnośnie wysokości nałożonej kary administracyjnej, to kara może zostać nałożona w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. PPIS wymierzył więc Skarżącej karę w dolnej granicy zagrożenia.
W ocenie [...]PIS dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają popełnienie deliktu administracyjnego. Wskazać należy, iż funkcjonariusz Policji nie tylko był w miejscu, w którym Skarżąca miała odbywać kwarantannę, ale także podejmował próby nawiązania połączenia telefonicznego na numer, który Skarżąca sama wskazała. Obowiązkiem Skarżącej było poddanie się kwarantannie, a więc przebywanie w odosobnieniu w miejscu wskazanym, jako miejsce obywania kwarantanny, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej. Skarżąca winna była umożliwić uprawnionym organom sprawdzenie dopełnienia tego obowiązku .
[...]PIS nie uwzględnił więc zarzutów Skarżącej i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Pismem z 21 października 2021 r. Skarżąca wniosła skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że przekroczyła granicę 28 marca 2020 r. i nałożono na nią obowiązek kwarantanny od 29 marca 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. Tym niemniej Rozporządzenie Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 657) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 u.z.z.z. dopiero w dniu 19 kwietnia 2020 r. i w tym dniu weszło w życie. W konsekwencji obowiązek poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy zastosowany wobec Skarżącej nie miał podstaw prawnych, gdyż działania Policji wynikały z rozporządzenia Ministra, a to naruszało wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej oraz wolność osobistą.
W odpowiedzi na skargę [...]PIS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że ustawodawca w art. 46 a u.z.z.z. dopuścił w okresie stanu epidemii określenie rodzaju stosowanych rozwiązań wymieniając je w art. 46b i art. 46 ust. 4 wskazując, że mają one uwzględniać zakres stosowanych rozwiązań i możliwości finansowe. Łącznie odczytane przepisy art. 46, 46a i 46b u.z.z.z. zawierają normę kompetencyjną uprawniającą do uregulowania wskazanego obszaru zagadnień w rozporządzeniu wykonawczym zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Organ związany jest treścią, tak u.z.z.z. jak i obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Nie jest upoważniony, ani uprawniony do badania, czy wydawana decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Kompetencje w zakresie oceny konstytucyjności wprowadzonych rozwiązań, tudzież zgodności rozporządzenia z ustawą, należy w pierwszym przypadku do Trybunału Konstytucyjnego, w drugim - do sądu orzekającego w sprawie. Wobec ogłoszonego stanu epidemii, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają za zadanie stać na straży bezpieczeństwa epidemicznego na nadzorowanym terenie i mają obowiązek chronić ludzi przed niekorzystnymi skutkami narażenia na potencjalne zagrożenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1),
a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego, należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Nałożona kara pieniężna jest konsekwencją nieprzestrzegania kwarantanny przez Skarżącą. Zatem w pierwszym rzędzie rozważyć należy, czy jej nałożenie było zgodne z obowiązującym stanem prawnym. Kwarantanna została nałożona na Skarżącą na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ) w związku z przekroczeniem przez nią granicy RP w dniu 28 marca 2020 r., a zatem ocena jej zgodności z prawem musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego w tym dniu stanu prawnego i nie można "rozciągać" jej na dalszy czas, w którym stan prawny ulegał licznym i szybko następującym po sobie zmianom.
Po drugie - zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt pod kątem jego zgodności z prawem. Nie jest rzeczą Sądu ocena, jakie czynności dla ochrony zdrowia należało lub nie należało podjąć w stanie zagrożenia epidemicznego, a jedynie ustalenie czy te, które podjęto zostały wprowadzone zgodnie z porządkiem prawnym.
Tytułem wstępu wskazać należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13
marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. 2020 r., poz. 433).
W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji u.z.z.z.
Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:
1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
5) obowiązek poddania się kwarantannie;
6) miejsce kwarantanny;
7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (pkt 7 został uchylony przez art. 8 pkt 13 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 567, zmieniającej min. ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r.);
8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:
1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,
2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych
- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na Skarżącą na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt. 5 u.z.z.z. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 1). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy
powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 u.z.z.z. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. (uchylone z dniem 10 kwietnia 2020 r.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566). Przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało w dacie objęcia skarżącego kwarantanną.
Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, LEX nr 3093916) w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z
zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.
W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji u.z.z.z i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej u.z.z.z.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.
Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b u.z.z.z. z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń
wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z.) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a u.z.z.z. stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 u.z.z.z. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także prawo do swobodnego opuszczenia terytorium RP, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (zob. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP).
Dodatkowo wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści u.z.z.z. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Definicję pojęcia "kwarantanna" zawiera art. 2 pkt 12 u.z.z.z., zgodnie z którym kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Przepisy u.z.z.z. jednoznacznie wskazują na obowiązek
poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem osób, które przekroczyły granicę państwa, bez względu na to, czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego, pozostaje w sprzeczności z zapisami u.z.z.z., jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej.
Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.
Sąd nie neguje tego, że wskazane zakazy, nakazy i ograniczenia, z uwagi na szerzącą się pandemię wirusa Sars-CoV-2 merytorycznie byłyby uzasadnione. Jednak tryb ich wprowadzenie był niekonstytucyjny. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim nie spełnia on wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych.
Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych należy wskazać, mając na uwadze powyższe rozważania - co do wadliwości trybu wprowadzenia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej, że ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Skoro bowiem kwarantanna została nałożona na Skarżącą w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., które zostało wydane niezgodnie z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, to Skarżąca jej nie naruszyła. Zatem organ nie był władny do tego, aby go ukarać na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. Skarżącą nie można było również ukarać na podstawie art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i
zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). W konsekwencji umorzenie postępowania nie zależy więc od uznania sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Takowa przyczyna, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę na rzecz skarżącego składa się kwota wpisu od skargi ([...] zł).
Stosownie do art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Według zaś art. 213 pkt 1 p.p.s.a., do wydatków zalicza się w szczególności należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie. Wobec tego, że kuratela polegająca na reprezentowaniu strony nieobecnej związana jest z postępowaniem administracyjnym, wynagrodzenie kuratora zalicza się do kosztów tego postępowania administracyjnego. Natomiast wynagrodzenie kuratora podejmującego czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należy zaliczyć do kosztów tego postępowania przed sądem. Wymaga zaś zwrócenia uwagi, że wysokość wynagrodzenia w takim postępowaniu nie została wprost uregulowana, jednakże judykatura usunęła tę istniejącą lukę. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 632/14, stwierdzono mianowicie, że rozpoznając wniosek kuratora o przyznanie wynagrodzenia należy mieć na względzie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536), które wydane zostało na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 300 i 398). Według ostatniego z powołanych przepisów to Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia wysokość wynagrodzenia i zwrot wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w danej sprawie, mając na względzie rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratorów. NSA wyjaśnił przy tym, że wprawdzie przepisy te mają zastosowanie wprost w sprawach cywilnych, a nie sądowoadministracyjnych, to jednak mając na względzie zasady konstytucyjne (art. 2 i 32 Konstytucji RP) oraz reguły systemowej wykładni przepisów prawa, stanową one punkt odniesienia dla sądu administracyjnego, który będzie orzekał o należnościach kuratora na podstawie art. 211 w zw. z art. 213 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z przepisem § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych
za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny - w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł.
Skoro zatem ustanowiony przez sąd kurator, który reprezentował nieobecną stronę skarżącą w tej sprawie jako jej przedstawiciel, wniósł skargę sądowoadministracyjną pismem z dnia 21 października 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie nadawczej - k. 8 akt sądowoadministracyjnych), oznacza to, że ustalenie wysokości wynagrodzenia kuratora nastąpić winno na podstawie przepisów wymienionego rozporządzenia. Wynikająca z tej regulacji wysokość tego wynagrodzenia wynosi zatem [...] zł.