III SA/Gl 151/23

III SA/Gl 151/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Służba zdrowia
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 22b ust. 1, art. 3 pkt 16
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Sosnowiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr NPII.4131.1.905.2022 w przedmiocie ustanowienia bonu na szczepienie przeciw grypie oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.905.2022 z 2 grudnia 2022r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr 1047/LXVI/2022 Rady Miejskiej w Sosnowcu z 27 października 2022 r. w sprawie ustanowienia bonu na szczepienie przeciw grypie w całości, jako sprzecznej z art. 22b ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku oświadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, organ stwierdził, że w podstawie prawnej badanej uchwały powołano m.in. art. 2 pkt 3a i art. 22b ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W myśl art. 2 pkt 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b tej ustawy. Stosownie natomiast do upoważnienia zawartego w art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny dodatkowe - inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, tj. inne niż odpowiednio: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne; zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka; świadczenie rodzicielskie. Uchwała rady określa szczegółowe zasady przyznawania oraz wysokość przedmiotowych świadczeń dodatkowych.
W przypadku uchwały, podejmowanej na podstawie art. 22b ust. 1 i ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podstawą do określenia w niej warunków nabywania świadczenia jest zawarte w ust. 1 upoważnienie do ustanowienia dla osób zamieszkałych na terenie gminy świadczenia na rzecz rodziny odpowiadającego potrzebom lokalnym. Ww. ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 3 pkt 16 legalną definicję rodziny. Norma ta stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Zdaniem organu, wprowadzenie tej regulacji w założeniu ustawodawcy służyć ma zwiększeniu udziału gminy w realizowaniu polityki prorodzinnej, która dysponuje możliwością finansowego wspierania rodziców, opiekunów prawnych i opiekunów faktycznych dzieci. Zatem podstawowym celem świadczeń, o których mowa w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych ma być wspomaganie rodziny w realizacji jej funkcji (głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej). Tymczasem, ustanowione w badanej uchwale świadczenie w postaci bonu na szczepienie przeciw grypie nie jest adresowane do rodziny, gdyż jego beneficjentami są osoby w wieku od 65 do 74 lat, będące mieszkańcami miasta. Zatem przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie są adekwatne do zawartych w jej treści postanowień merytorycznych. Natomiast przyznane świadczenie skierowane jest do osób spoza ustawowo określonego kręgu świadczeniobiorców, skoro beneficjenci zostali określeni wyłącznie poprzez cenzus wieku. Świadczenie to, mimo, że nieuzależnione od kryterium dochodowego, za względu na jego przedmiot (bon na refundację kosztów szczepionki przeciwko grypie), ma więc raczej charakter świadczenia z zakresu pomocy społecznej a nie świadczeń rodzinnych.
Przy czym katalog świadczeń opisany w art. 36 ustawy o pomocy społecznej ma charakter zamknięty. Brak więc również podstaw do uznania ustanowionego przez Radę Miejską świadczenia jako świadczenia z zakresu pomocy społecznej.
Organ przyznał, że w aktualnie obowiązującym systemie prawnym istnieje norma, która uprawnia Radę do działania w przedmiotowej materii - poprzez przyjęcie programu polityki zdrowotnej, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.).
Zgodnie jednak z art. 48a ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, projekt programu polityki zdrowotnej należy przekazać do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w celu wydania przez jej Prezesa stosownej opinii. Tych wymogów proceduralnych nie spełniono przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały. Stąd postanowienia aktu nie mogą być traktowane jako realizacja wskazanej normy prawnej.
W ocenie Wojewody, wyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co w efekcie uniemożliwia pozostawienie w obrocie prawnym uchwały w kształcie proponowanym przez uchwałodawcę.
Na to rozstrzygnięcie Gmina wywiodła skargę do sądu administracyjnego zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 2 pkt. 3a w zw. art. 22b ust. 1 i ust. 2 i art. 3 pkt 16 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (dalej też: "ustawa") w, związku z art. 2 ust. 1, art. 36 jak i art 39-41 ustawy z 12 marca 2002 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2021 r., poz. 2268 ze zm.) i w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. poprzez ich nieprawidłową interpretację i uznanie, że świadczenie w postaci przyznania bonu na szczepienie przeciw grypie skierowane zostało do beneficjentów spoza ustawowo określonego kręgu świadczeniobiorców oraz że nie ma ono charakteru świadczenia rodzinnego, a w konsekwencji także uznanie, że ww. przepis - art. 22b ust. 1 ustawy nie - mógł stanowić podstawy ustanowienia świadczenia w postaci bonu na szczepienie przeciw grypie, podczas gdy analiza ww. regulacji nie uzasadnia takiego wniosku;
- art. 48 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. u. z 2022r., poz. 2561 ze zm.) w zw. art. 2 pkt. 3a w zw. art. 22b ust. 1 i ust. 2 i art. 3 pkt 16 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że wyłączną podstawą do działania w przedmiotowej materii - ustanowienia świadczenia w postaci bonu na szczepienie jest przepis art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;
- art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem, co zdaniem organu nadzoru uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę;
- art. 91 ust. 1 i ust 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 7, art. 10 w zw. z art. 61 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z poźn. zm.) poprzez naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, bowiem relacja czasowa pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego a wydaniem samego rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że udział organu gminy w postępowaniu nadzorczym był zupełnie iluzoryczny, a przez to także naruszenie wynikającej z art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
- art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadniania rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem wymagań przewidzianych przepisem, w szczególności poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy.
Wskazując na powyższe uchybienia, Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz o obciążenie go kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi.
Na wstępie podniósł, że zarzut strony naruszenia art. 10 Kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez faktyczne pozbawienie jej prawa do wypowiedzenia się w sprawie w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu następnym po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, jest chybiony. Mógłby on odnieść skutek tylko wówczas, gdyby skarżąca wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, wpływających na wynik sprawy, natomiast w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Natomiast okoliczność przyznania świadczenia osobom nieuprawnionym przesądziła o wadliwości uchwały. Wyczerpujący charakter definicji słownikowej rodziny oznacza, że nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca stosowanie przepisu art. 22b ustawy poprzez jego odniesienie do innych podmiotów, niż wskazane przez ustawodawcę.
Nadto organ stwierdził, że celem ww. przepisu ustawy jest zwiększenie udziału gminy w realizacji polityki prorodzinnej, w tym poprzez wspieranie rodziny w jej funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej.
Przyznał, że krąg osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy ukształtowany jest odmiennie; wskazał jednak, że jest on nakierowany na zabezpieczenie egzystencji osób niepełnosprawnych i zapewnienie im możliwości prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Realizuje zatem zupełnie inne cele, niż przyświecające art. 22b ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Z treścią powołanego przepisu Konstytucji koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 559) – dalej powoływana jako u.s.g., z którego wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych norm wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich właściwości, ale także wymóg stanowienia prawa miejscowego wyłącznie na podstawie delegacji ustawowej i w granicach zawartego w ustawie upoważnienia. Upoważnienie to winno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego i jego przedmiot, a wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem prawa.
Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest, czy uchwała Rady Miejskiej, przyznająca określonej w uchwale kategorii osób świadczenia w postaci bonu na szczepienie prawidłowo realizuje delegację ustawową do ustanowienia świadczeń rodzinnych.
W tak zarysowanym sporze, Sąd podzielił stanowisko organu, gdyż świadczenie to zostało przyznane w oderwaniu od prorodzinnych funkcji świadczeń rodzinnych i niezależnie od tego, czy ich beneficjenci pozostają członkami rodzin w rozumieniu przyjętym w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 615), rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5.
Z powyższego wynika, że świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b także należą do katalogu świadczeń rodzinnych.
We wskazanych punktach art. 2 ustawodawca przewidział zaś, że świadczeniami rodzinnymi są:
1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego;
2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne;
3) zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a (tj. jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka – przyp. Sądu);
4) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka;
5) świadczenie rodzicielskie.
Natomiast legalna definicja rodziny została na potrzeby omawianej ustawy określona w art. 3 pkt 16, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Skoro zatem rodzina w rozumieniu ustawy to z założenia grupa osób (co najmniej dwóch), to świadczeniami rodzinnymi są takie, które są przyznawane osobom pozostającym w takich właśnie grupach.
Również świadczenia opiekuńcze, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zasadniczo przyznawane są osobom pozostającym w rodzinach w podanym wyżej rozumieniu. Wyjątkiem jest zasiłek pielęgnacyjny, który może być przyznany osobie nie pozostającej w rodzinie. Jest to jednak jedyny wyjątek od zasady przyznawania świadczeń osobom pozostającym w rodzinach, poza tym został on przewidziany przez samego ustawodawcę.
Stosownie bowiem do art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje bowiem osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom. Natomiast do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji – zgodnie z art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego należą m.in. zstępni, wstępni, rodzeństwo, były małżonek i przysposabiający, a więc zakres osób w zasadniczej części pokrywający się z rodziną w rozumieniu ustawy.
Także świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego przyznaje świadczenie niezależnie od posiadania przez beneficjenta statusu członka rodziny, a jedynym kryterium jest jego wiek.
Wobec tego Sąd stwierdził, że uzasadniony jest zarzut Wojewody, że Rada Gminy dokonała modyfikacji określonego ustawą kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, mający charakter upoważnienia ustawowego do tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Doszło zatem do istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.
Tym samym nieuzasadnione okazały się zarzuty skargi wyrażone w jej tiret pierwszym i trzecim.
Odnośnie zarzutu z tiret drugiego także jest on bezzasadny, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wyżej przedstawione. Jest tak dlatego, że organ nie uczynił art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, którego dotyczy zarzut, podstawą prawną swego rozstrzygnięcia. Przepis ten powołany został jedynie informacyjnie, na jakiej podstawie gmina mogła osiągnąć zakładany przez siebie skutek.
Co do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 nie jest on uzasadniony, gdyż organ swe rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie. To, że strona się z nim nie zgadza nie jest wystarczające dla przyjęcia niewystarczającego uzasadnienia.
Natomiast co do czasu, jaki upłynął pomiędzy wszczęciem postępowania nadzorczego a wydaniem aktu nadzoru, to faktem jest, że był on zbyt krótki, aby Gmina mogła złożyć wyjaśnienia albo usunąć wady uchwały. Tym niemniej zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze posiada szczególnych charakter i nie prowadzi się w nim postępowania dowodowego. Nie było więc możliwości – odmiennie niż w postępowaniu jurysdykcyjnym – aby Gmina była w stanie wykazać, że treść uchwały prawa nie narusza, zatem uchybienie to należy ocenić jako takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.