III SA/Gl 148/21

III SA/Gl 148/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6488/21 - Wyrok NSA z 2022-11-24
II SA/Gl 148/21 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2021-05-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 41a ust. 5, ust. 3, ust. 2, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 1319
art. 10 § 1 pkt 3 lit. a
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Żywiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 grudnia 2020 r. nr NPII.4131.1.1036.2020 w przedmiocie uchwały w sprawie zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 grudnia 2020r. nr NPII.4131.1.1036.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXII/251/2020 Rady Miejskiej w Żywcu z 26 listopada 2020 r. w sprawie w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, jako sprzecznej z art. 41a ust. 2-5 ustawy o samorządzie gminnym.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.
Stwierdził, że na sesji 26 listopada 2020 r. Rada Miejska w Żywcu podjęła uchwałę Nr XXXII/251/2020 w sprawie określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
W ocenie organu nadzoru uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 41 a ust. 5 ustawy, rada gminy określi w drodze uchwały:
- szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich,
-zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych,
-zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych,
-formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 771/20 odwołującego się w swojej treści do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19 (publ. w CBOSA): NSA wyróżnił w ramach tych przepisów dwa etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Pierwszy organizacyjno-formalny, w ramach którego następuje utworzenie komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. W ramach pierwszego etapu następuje też weryfikacja projektu uchwały pod względem formalnym, w szczególności w zakresie wymaganej liczby poparcia. Etap pierwszy kończy się skierowaniem projektu pod obrady rady. Drugi etap, który można nazwać merytorycznym, dotyczy rozpatrywania projektu przez radę, a więc właściwego procedowania nad nim. Ta materia wykracza poza granice art. 41a ust. 5 u.s.g. Natomiast czynności podejmowane przez organy gminy w ramach pierwszego etapu organizacyjno-formalnego mieszczą się w granicach "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 763/19, publ. w CBOSA).
Tymczasem, w § 5 ust. 3 uchwały Rada Miejska w Żywcu postanowiła, że do zawiadomienia załącza się projekt uchwały spełniający warunki, o których mowa w § 5 ust. 1 i 3. Dalej, w przepisie § 5 ust. 6 uchwały: Po przyjęciu zawiadomienia treść projektu uchwały nie może być zmieniona. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 5 uchwały, w wypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia Rada wzywa Komitet do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje pozostawieniem inicjatywy obywatelskiej bez rozpoznania.
W ocenie organu nadzoru cytowane przepisy § 5 uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 41a ust. 5 ustawy, gdyż zakres tej delegacji nie upoważnia rady gminy do nakładania komitet inicjatywy uchwałodawczej obowiązku przedłożenia projektu uchwały wraz ze zgłoszeniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19 w pierwszym etapie działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (organizacyjno- formalnym) wyróżnić należy na pierwszym miejscu utworzenie komitetu, który następnie podejmuje dopiero czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, a następnie kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Tych etapów działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie zawarła w treści badanej uchwały Rada Miejska w Żywcu naruszając tym samym w sposób istotny przepis art. 41a ust. 5 ustawy w zakresie dotyczącym szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich z zasadami tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Konsekwencją powyższych unormowań jest również naruszenie zawarte w § 5 ust. 6 uchwały, w którym Rada postanowiła, że po przyjęciu zawiadomienia treść projektu uchwały nie może być zmieniona. Otóż, jak wskazano wyżej, po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej powinien dopiero nastąpić etap tworzenia projektu uchwały. Stanowisko odmienne prowadziłoby bowiem do wniosku, że wraz ze zgłoszeniem komitetu następuje jednoczesne wniesienie projektu uchwały wraz z konsekwencjami wynikającymi z art. 41a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu, co byłoby działaniem nielogicznym i prawnie niedopuszczalnym. Uwzględniając zakres i istotny charakter uchybień zawartych w treści analizowanej części § 5 uchwały oraz fakt, że pozostają one w bezpośrednim związku z dalszymi regulacjami zawartymi w uchwale organ nadzoru wskazał, że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności badanej uchwały jedynie we wskazanej części, co skutkuje koniecznością wyeliminowania przedmiotowej uchwały w całości z obrotu prawnego.
Za niezgodny z prawem uznał również przepis § 5 ust. 5 uchwały, w którym Rada postanowiła, że w wypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia Rada wzywa Komitet do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje pozostawienie inicjatywy obywatelskiej bez rozpoznania. Sankcje określone w zdaniu drugim analizowanego przepisu uchwały organ uznał za przedwczesne, ponieważ (co wykazano powyżej) na etapie zgłaszania komitetu brak jest jeszcze, co do zasady, projektu uchwały wnoszonej w ramach inicjatywy obywatelskiej, a tylko w przypadku złożenia projektu można byłoby rozważać pozostawienie inicjatywy obywatelskiej bez rozpoznania.
W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, że w sprzeczności z art. 41a ust. 4 ustawy pozostaje przepis § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały w zakresie, w którym Rada kategorycznie postanowiła, że w zawiadomieniu podaje się (...) wskazanie nie więcej niż 3 osób uprawnionych do reprezentowania Komitetu przed Radą - wskazanych spośród osób, o których mowa w § 4 ust. 2 - wraz z danymi kontaktowymi. Zgodnie z art. 41 a ust. 4 ustawy Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo (nie obowiązek) wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Rada gminy posiada zatem kompetencję jedynie do dopuszczającego (fakultatywnego) sposobu określenia wymogów w zakresie wykazu osób wskazanych do reprezentowania komitetu. Tym samym przepis § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały wydany został z istotny naruszeniem przepisu art. 41a ust. 4 ustawy.
Organ nadzoru ustalił także, że w § 9 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że w wypadku stwierdzenia, że treść projektu uchwały lub uzasadnienia jest zmieniona, Rada nie później, niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu zawiadamia Komitet, o odmowie nadania biegu projektowi uchwały. I dalej, w § 9 ust. 5 i ust. 6 uchwały Rada postanowiła, że jeżeli po przeprowadzeniu czynności, o której mowa w ust. 3 pkt 3, prawidłowo złożona liczba podpisów popierających projekt okaże się mniejsza niż wymagana, Rada odmawia nadania biegu projektowi uchwały i zawiadamia o tym fakcie Komitet, (ust. 5) oraz, że jeżeli w wyniku analizy, o której mowa w ust. 3 pkt 1, stwierdzone zostaną wady prawne projektu uchwały, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 1, Rada odmawia nadania biegu projektowi uchwały i zawiadamia o tym fakcie Komitet (ust. 6).
W tym miejscu organ nadzoru stwierdził, że uchwała w części, w której Rada postanowiła o odmowie nadania biegu projektowi uchwały w sposób istotny narusza przepis art. 41a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy projekt spełnia wymogi formalne ustalone przez Radę lub wynikające z przepisów ustawy. Czym innym jest bowiem odmowa nadania biegu projektowi uchwały, a czym innym ocena projektu w toku obrad rady (staje się przedmiotem obrad) z ewentualnym skutkiem w postaci odmowy przyjęcia przez radę wniesionego projektu na skutek stwierdzonych przez radę uchybień formalnych (lub braku podstaw merytorycznych).
Dalej organ nadzoru stwierdził, że Rada w § 5 ust. 7 uchwały w sposób niezgodny z prawem ustaliła zasady wycofania projektu uchwały zgłoszonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zakres delegacji ustawowej wyrażonej w przepisie art. 41a ust. 5 ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, a nie ich wycofywania, jak uczyniła to Rada Miejska w analizowanym § 5 ust. 7 uchwały. O dalszym przebiegu procesu uchwałodawczego, dotyczącego projektów złożonych w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, rozstrzygnął już sam ustawodawca postanawiając w przepisie art. 41 a ust. 3 ustawy, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Tym samym, działanie Rady w zakresie unormowań dotyczących możliwości wycofania projektu uchwały ocenić należy jako naruszające prawo w sposób istotny. Dokonując takiego uregulowania Rada Miejska naruszyła art. 2 Konstytucji. Podstawową zasadą państwa prawnego jest bowiem to, że władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić tylko to, co prawo im dozwala lub nakazuje, obywatele zaś mogą czynić to wszystko, czego im prawo nie zakazuje.
Dokonując dalszej analizy badanej uchwały organ nadzoru wskazał, że w § 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że grupa mieszkańców Miasta, licząca co najmniej 300 osób, posiadających prawa wyborcze do Rady Miejskiej, zwanej dalej Radą, może wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą, przez złożenie podpisów pod projektem uchwały. Tymczasem unormowanie w zakresie minimalnej, wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały uznać należy za prawnie niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 41 a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą (art. 41 a ust. 1) oraz, że grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć (...) w gminie do 20 000 mieszkańców - co najmniej 300 osób (art. 41a ust. 2 pkt 3). (Cytat ten jest błędny, gdyż 300 osób winna liczyć grupa mieszkańców występujących z inicjatywą w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców – przyp. Sądu). Dalej organ podniósł, że materia będąca przedmiotem analizowanego przepisu uchwały została już zatem precyzyjnie unormowana ustawowo i określenie liczby osób mogących wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawcza stanowi powtórzenie przepisu art. 41a ust. 2 pkt 3 ustawy. Podkreślił ponadto, że zakres podmiotowy osób mogących wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą zawężony został przez ustawodawcę do mieszkańców gminy posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, a nie jak uczyniła to Rada posiadających prawa wyborcze. Tym samym Rada Miejska przepisem § 2 uchwały, wykroczyła również poza ramy delegacji ustawowej określonej przepisem art. 41a ust. 5 ustawy dokonując jednocześnie prawnie niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 41 a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy. Uchwała rady nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Na potwierdzenie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanych sygnaturach.
Na koniec organ nadzoru wskazał, że unormowania zawarte w § 9 ust. 3 i 4 uchwały, w których rada ustaliła obowiązki organu wykonawczego wraz z terminami ich realizacji naruszają w sposób istotny art. 41a ust, 5 ustawy. Rada podejmując uchwałę w analizowanym zakresie winna uwzględnić stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w wyroku z 3 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 541/20 stwierdzające, że wskazane obowiązki poprzedzające przekazanie projektu uchwały wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Rady Miasta nie mieszczą się w żadnym z pojęć dot.; szczegółowych zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, czy formalnym wymogom, jakim muszą odpowiadać składane projekty.
Na to rozstrzygnięcie Gmina wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła rozstrzygnięciu organu naruszenie:
- art. 91 ust. 1 w zw. z art. 41a ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż uchwała XXXII/251/2020 Rady Miejskiej narusza przepisy art. 41 a ustawy;
- art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób enigmatyczny, nazbyt syntetyczny i bez wyjaśnienia na czym polega naruszenia prawa, a tym samym wbrew powyższemu przepisowi;
- art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż ew. uchybienia występujące w uchwale XXXII/251/2020 Rady Miejskiej mają charakter istotny;
- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego;
- naruszenie art. 77 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające w szczególności na braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, braku oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ponadto uchybienie to wyrażało się także w pominięciu szeregu znanych faktów;
- naruszenie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;
- art. 83 Konstytucji RP: "Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej";
- art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa";
- art. 165 ust. 2 Konstytucji RP: "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej."
W oparciu o te zarzuty, Gmina wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego aktu;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej również P.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), - dalej powoływana jako u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przy czym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej niezgodność z prawem jedynie o charakterze kwalifikowanym. Jest to możliwe tylko wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie bowiem do ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że w przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały spełnione.
I tak, jako pierwszy zarzut Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 uchwały:
Do zawiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą dołącza się projekt uchwały (ust.3).
W wypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia, Rada wzywa Komitet do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje pozostawieniem inicjatywy obywatelskiej bez rozpoznania (ust. 5).
Po przyjęciu zawiadomienia treść projektu uchwały nie może być zmieniona (ust.6).
Natomiast – zdaniem Wojewody – delegacja zawarta w art. 41a ust. 5 u.s.g. nie upoważnia Rady Gminy do nakładania na komitet inicjatywy uchwałodawczej obowiązku przedłożenia projektu uchwały wraz ze zgłoszeniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu i czynności te winny być podzielone w czasie: najpierw winno nastąpić utworzenie komitetu, który dopiero później podejmie czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i zbieraniem podpisów uprawnionych mieszkańców.
Jako uzasadnienie swego zarzutu Wojewoda przytacza wyroki sądów administracyjnych wydane w konkretnych sprawach i nie wykazuje, aby równoczesne zawiadomienie o powstaniu komitetu i zgłoszenie projektu uchwały naruszało jakikolwiek przepis prawa. Zatem Sąd stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny, podobnie jak inne zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty, odnoszące się do łącznego zgłoszenia zawiadomienia i projektu uchwały.
Kolejny zarzut również dot. § 5 ust. 6 uchwały stanowiącego, że po przyjęciu zawiadomienia treść projektu uchwały nie może być zmieniona.
Również co do tego zapisu Wojewoda nie wskazał przepisu prawa, który taką regulacją został naruszony, nie można zatem mówić o żadnym jego istotnym naruszeniu. Jedynie posiłkowo podnieść można, że zapis ten – w ocenie Sądu – jest w pełni uzasadniony i celowy (choć nie to było powodem uwzględnienia skargi). Zauważyć bowiem należy, że po wprowadzeniu zmian procedowany projekt mógłby być zupełnie innym, niż ten, którego dotyczyła kampania promocyjna i któremu poparcia udzielili mieszkańcy Gminy. Jeśli po wniesieniu projektu ustalona zostanie konieczność nadania mu innej treści, nic nie stoi na przeszkodzie, aby znalazła ona swój wyraz w kolejnej inicjatywie uchwałodawczej, co do której uprawnieni mieszkańcy mogliby się wypowiedzieć i podjąć decyzję co do udzielenia jej – lub nieudzielenia – poparcia.
Odnośnie § 5 ust. 5 uchwały uznać należy, że gdyby zawiadomienie zawierało braki formalne, to byłoby wadliwe, być może nawet w stopniu uniemożliwiającym nadanie biegu projektowi (np. brak podpisów członków komitetu). Oczywistym jest, że w takim przypadku projekt taki nie zostałby wniesiony skutecznie, zatem nie mógłby być procedowany. Po wtóre zauważyć przyjdzie, że stosowanie do art. 41a ust. 5 u.s.g. rada gminy określa w drodze uchwały m.in. szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich. Wprowadzenie w uchwale wymogu formalnej poprawności zawiadomienia dla nadania biegu sprawie objętej inicjatywą niewątpliwie stanowi taką właśnie szczegółową zasadę regulującą jeden z etapów procedury wnoszenia omawianych inicjatyw.
Również jako nieuzasadniony ocenił Sąd zarzut niezgodności zapisu § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały stanowiącego, że w zawiadomieniu o zamiarze wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą wskazuje się osoby uprawnione do reprezentowania komitetu, podczas gdy art. 41a ust. 4 ustawy stanowi, że komitet ma prawo (a nie obowiązek) wskazać osoby uprawnione do reprezentowania. Co prawda tak stanowcze sformułowanie może prowadzić do błędnego wniosku, że wyłonienie takiej reprezentacji jest obligatoryjne, co nie jest zgodne z prawdą. Tym niemniej należy pamiętać, że aby możliwe było stwierdzenie niezgodności z prawem zapisu uchwały musi dojść do istotnego naruszenia prawa, a cytowany zapis należy ocenić jako naruszający prawo, ale nie w stopniu istotnym.
Odnośnie powyższego na wstępie zauważyć należy, że wykładni przepisów ustawowych należy dokonywać przez pryzmat zasady racjonalności ustawodawcy. W skarżącej gminie komitet dokonujący czynności związanych z przygotowaniem projektu uchwały i kampanią promocyjną liczy co najmniej 20 członków (§4 ust. 2 uchwały), co oznacza, że może także być liczniejsza. Jak w takim razie organ nadzoru wyobraża sobie kontakt organu Gminy z komitetem, gdyby taki z powodów bliżej nie przewidzianych okazał się jednak konieczny? Czy Rada w razie potrzeby miałaby się kontaktować z wszystkimi członkami komitetu? Czy w sytuacji, gdy uda się to w stosunku tylko co do niektórych z nich (np. z powodów losowych – choroby, urlopu, wyjazdu) ich działania należy uznać za stanowisko komitetu czy tylko prywatną opinię tych osób?
Dlatego też, zdaniem Sądu, wykładni § 5 ust. 2 pkt 4 w kontekście art. 41a ust. 4 usg należy dokonywać z uwzględnieniem celu całej regulacji art. 41a i wprowadzenia instytucji inicjatywy obywatelskiej do usg. Celem tym jest promocja idei samorządności, wzmocnienie samorządności społeczności lokalnej i możliwie najszersze i bezpośrednie włączenie obywateli w sprawy gminy. Wyłonienie mniejszej grupy mieszkańców do reprezentacji komitetu przed Radą umożliwi sprawniejszą i szybszą pracę nad zgłoszonym projektem i w ten sposób może się przyczynić do większej efektywności i poczucia celowości zgłaszania inicjatyw i do ich podejmowania w ogóle.
Treść § 9 ust. 2 uchwały, dot. skutków stwierdzenia zmiany treści uchwały lub jej uzasadnienia, jest konsekwencją § 5 ust. 6, co do którego Sąd już się wypowiedział uznając go za nienaruszający prawa i uzasadniając to stanowisko.
Kolejne zastrzeżenia Wojewody dotyczą § 9 ust. 5 i 6 uchwały, które wskazują, w jakich przypadkach Rada może odmówić nadania biegu projektowi uchwały (odpowiednio: liczba podpisów popierających projekt jest mniejsza, niż wymagana oraz wady prawne projektu uchwały), podczas gdy – zdaniem Wojewody - stosownie do art. 41a ust. 3 winien on stać się przedmiotem obrad na najbliższej sesji Rady.
Odnośnie tego zagadnienia należy zauważyć, że oba powyższe zapisy dotyczą zupełnie odmiennego stanu faktycznego. I tak w sytuacji, gdy liczba osób wyrażających poparcie jest mniejsza niż wymagana, projekt nie spełnia wymogu ustawowego, wobec czego odmowa nadania mu biegu już na wstępie jest uzasadniona, gdyż dopiero jego procedowanie stanowiłoby naruszenie prawa. Dlatego nie można podzielić poglądu Wojewody, że procedura winna być kontynuowana niezależnie od tego, czy projekt spełnia wymogi formalne. Dla Sądu oczywistym jest, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do procedowania projektu nie spełniającego podstawowych i określonych ustawowo wymogów formalnych.
Nie stanowi naruszenia prawa również zapis § 9 ust. 6 uchwały wskazujący, że jeżeli w wyniku analizy (formalno – prawnej – przyp. Sądu) stwierdzone zostaną wady prawne projektu uchwały z uwagi na zawarcie w nim postanowień sprzecznych z treścią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, Rada odmawia nadania biegu projektowi uchwały i zawiadamia o tym fakcie komitet.
Przyjęcie założenia Wojewody, że w takim przypadku należy poddać pod głosowanie uchwałę obciążoną wadą prawną prowadziłoby do tego skutku, że Rada Gminy mogłaby podjąć uchwałę, której prawna wadliwość jest od początku znana. Argument Wojewody, że Rada może w takim przypadku odmówić przyjęcia uchwały jedynie połowicznie usuwa te zastrzeżenia, równie dobrze bowiem Rada może taką sprzeczną z prawem uchwałę jednak przyjąć. Trudno zaś założyć, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było poddanie pod głosowanie Rady (czyli dopuszczenie możliwości podjęcia uchwały) takiego projektu uchwały, który jest niezgodny z prawem.
Zatem, w opinii Sądu, art. 41a ust. 3 usg o poddaniu projektu uchwały zgłoszonego w ramach inicjatywy obywatelskiej pod głosowanie należy rozumieć tak, że przedmiotem głosowania może być projekt uchwały nadającej się i możliwej do podjęcia, tj. zgodnej z prawem i formalnie poprawnej, w tym posiadającej wymagane ustawą poparcie mieszkańców. W przypadku, gdy przedłożony przez komitet dokument takich minimalnych wymogów nie spełnia, nie jest zasadne nadawanie mu dalszego biegu przez przedłożenie Radzie do głosowania.
Nie podziela Sąd stanowiska Wojewody co do wadliwości § 5 ust. 7 uchwały, mówiącego o możliwości wycofania projektu. Do podstawowych zasad wykładni prawa należy reguła a maiori ad minus. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jest działaniem fakultatywnym, to mieszkańcy sami decydują czy w ogóle chcą ją podjąć lub do niej przystąpić. Skoro zatem mogą nie poczynić żadnych kroków w celu podjęcia uchwały, to tym bardziej mogą na etapie prac nad nim swoją decyzję zmienić i projekt wycofać i uprawnienie to wygasa dopiero wraz z przeprowadzeniem głosowania przez Radę Gminy.
Ustosunkowując się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 2 uchwały poprzez błędne określenie grupy mieszkańców uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą na skutek modyfikacji zapisu ustawowego art. 41a ust. 2 pkt 3 usg "posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego" na "posiadających prawa wyborcze do Rady Miejskiej", Sąd go nie podziela.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020r., poz.1319 t.j.), prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego:
a) rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy.
Natomiast stosowanie do art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - osoba mająca prawo wybierania tych organów.
Z powyższego wynika, że obie grupy: osób posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego i posiadających prawa wyborcze do Rady Miejskiej są tożsame, zatem Rada poprzez zapis § 2 uchwały nie naruszyła prawa w sposób istotny. Wobec tego stwierdzenie nieważności tej jednostki redakcyjnej jest bezpodstawne.
Odnośnie zaś powtórzenia w uchwale treści zamieszczonej już w akcie prawnym wyższego rzędu, Sąd stwierdza, że nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, o ile tylko nie modyfikuje zapisu aktu hierarchicznie wyższego. Wyjaśniając powyższe, na wstępie należy wziąć pod uwagę, że akty prawne kierowane są do obywateli: wszystkich, bądź pewnych ich grup, np. zamieszkujących określone terytorium, jakim jest gmina. Winny one być tworzone w taki sposób, aby były jasne i zrozumiałe dla ich adresatów. Jeśli dla osiągnięcia tego celu, przejrzystości regulacji oraz kompletności rozwiązań przewidzianych w danym akcie konieczne jest powtórzenie pewnych treści już unormowanych w ustawie, to takie przytoczenie nie stanowi naruszenia prawa, a już tym bardziej istotnego, chyba, że doszłoby do modyfikacji regulacji ustawowych, co istotnie jest niedopuszczalne, a co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
W przedmiocie § 9 ust. 3 i 4 uchwały w brzmieniu:
3. Rada nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu przekazuje go Burmistrzowi, z wnioskiem o:
1) przeprowadzenie analizy formalno-prawnej projektu uchwały;
2) przeprowadzenie analizy merytorycznej i zajęcie stanowiska;
3) weryfikację list poparcia.
4. Czynności, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, Burmistrz wykonuje w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku Rady;
- Wojewoda podniósł, że Rada ustaliła obowiązki organu wraz z terminami ich realizacji, co w sposób istotny narusza art. 41a ust. 5 ustawy.
Odnośnie powyższego przypomnieć należy, że stosownie do art. 41a ust. 5 usg rada gminy określa w drodze uchwały zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich. Zawarcie w uchwale wymienionych w niej zadań Burmistrza nie jest niczym innym, jak określeniem właśnie jednej z owych zasad wnoszenia inicjatyw, które – w ocenie Sądu –obejmują nie tylko akt złożenia projektu uchwały, ale także reguły obowiązujące pomiędzy złożeniem dokumentu, a poddaniem go pod głosowanie Rady. Dopiero wówczas projekt uchwały wniesiony w wyniku inicjatywy staje się obowiązującą w Gminie uchwałą albo praca nad nią się kończy wobec niepodjęcia uchwały.
Powyższe stanowisko w pełni koresponduje z przytoczonym przez Wojewodę na wstępie rozstrzygnięcia nadzorczego wyrokiem WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 763/19. Sąd podzielił w nim prace nad uchwałą wniesioną w trybie inicjatywy obywatelskiej na dwa etapy, gdzie etap pierwszy kończy się dopiero skierowaniem projektu pod obrady Rady, a w którym regulacja "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich" znajduje zastosowanie, podczas gdy druga faza dotyczy rozpatrywania projektu przez Radę.
W kwestii nałożenia na Burmistrza obowiązków i terminów ich wykonania zauważyć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zatem skoro Rada ma kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich i z niej skorzystała, to koniecznym jest, aby wykonanie uchwały czyli m.in. praktyczną realizację tych zasad powierzyła organowi wykonawczemu.
Podkreślić także trzeba, że w świetle art. 41a usg odróżnić należy obywatelską inicjatywę uchwałodawczą, od powstałego w wyniku jej podjęcia projektu uchwały.
W ocenie Sądu wspomniana wyżej inicjatywa, to realizacja oddolnego pomysłu, idei wprowadzenia na obszarze gminy uchwały o określonej treści, zaś projekt uchwały to projekt dokumentu, który tę treść zawiera. Wskazuje na to brzmienie art. 41a ust. 3 usg stanowiącego, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy (...).
Przy czym – w ocenie Sądu orzekającego - pod pojęciem projektu uchwały należy rozumieć nie tylko sam proponowany jej tekst, ale także wszystkie uzgodnienia, analizy i stanowiska, jakie winny być zgromadzone na etapie poprzedzającym poddanie projektu pod głosowanie na sesji rady gminy, czyli wynik prac w pierwszym etapie prac nad procedowaniem projektu w podanym wyżej rozumieniu. Uzasadniając powyższe stwierdzenie wskazać trzeba, że przedłożony dokument obejmujący treść proponowanej uchwały, powstały w wyniku realizacji inicjatywy obywatelskiej – poza sposobem zainicjowania prac nad nim - jest projektem takiego samego – w sensie prawnym - aktu, jak każdy inny projekt uchwały przygotowany przez organ wykonawczy w trybie art. 30 ust. 2 pkt 1 usg, i poddany pod obrady Rady Gminy. Powołany przepis stanowi bowiem, że do zadań wójta należy m.in. przygotowanie projektów uchwał rady gminy. Z tego powodu powinien być poddany takiej samej procedurze badania jej legalności, celowości podjęcia czy zgodności z programem działania gminy w obszarze, którego dotyczy. Odbywa się to właśnie poprzez jego analizę formalno – prawną i merytoryczną.
Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że Rada nie nałożyła na Burmistrza żadnych obowiązków, które już by na nim nie ciążyły z mocy prawa, gdyż miała kompetencję do podjęcia uchwały w kwestionowanym brzmieniu, a do ustawowych obowiązków Burmistrza należy jej wykonanie.
Wszystkie poprzedzające uwagi znajdują pełne zastosowanie w odniesieniu do obowiązku weryfikacji list poparcia. Dodatkowo należy podnieść, że wykonanie tej czynności służy realizacji celu ustawy. Jest ona bowiem niezbędna dla stwierdzenia, czy inicjatywa obywatelska w ogóle spełnia wymogi określone w art. 41a ust. 2 usg w zakresie wymaganej tym przepisem liczby mieszkańców popierającej inicjatywę. Skoro racjonalny ustawodawca sformułował wymóg zgromadzenia określonego poparcia, to zakładał również sposób weryfikacji jego spełnienia. Przeciwny pogląd stałby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy, jak i czynił praktycznie martwym sformułowany w art. 41a ust. 2 usg wymóg poparcia, którego spełnienie w konkretnym przypadku – gdyby podzielić pogląd Wojewody o niedopuszczalności nałożenia tego obowiązku na Burmistrza - nie byłoby przez nikogo weryfikowane. Stosowne instrumenty do tej kontroli w postaci spisu wyborców w wyborach do rady gminy posiada bowiem organ wykonawczy jst, a nie grupa mieszkańców, która występuje z inicjatywą.
Zatem i ten zarzut Sąd uznał za nieusprawiedliwiony.
Podsumowując wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie oddalenie skargi Gminy byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby:
1. Wojewoda wykazał, że doszło do naruszenia prawa przez wszystkie kwestionowane zapisy uchwały,
2. naruszenia te odnosiłyby się do konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
3. miały charakter istotny.
Odnośnie pkt.1. Sąd stwierdził, że jedynie zapis § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały stanowi naruszenie prawa, jednak o charakterze nieistotnym.
Co do pkt 2. zauważyć należy, że część zarzutów podnosi niezgodność uchwały z prawem w kontekście stanowisk wyrażanych w wyrokach sądów administracyjnych, które nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, zatem niezgodność uchwały z poglądami tam wyrażonymi nie może być oceniana w kategoriach naruszenia prawa. Tytułem przykładu wskazać można uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 41a ust. 5 usg (czyli przepisu określającego kompetencje rady do uchwalenia m.in. zasad wnoszenia inicjatyw i ich promocji oraz tworzenia komitetów) przez zapisy § 5 ust. 3, 5 i 6 uchwały dopuszczające możliwość równoczesnego zgłoszenia komitetu i przedłożenia projektu uchwały jako niezgodnych ze stanowiskami sądów administracyjnych, opowiadających się za rozdzieleniem tych czynności na dwa etapy, podczas gdy art. 41a ust. 5 usg nie formułuje żadnych ograniczeń w tym zakresie.
Wreszcie odnośnie istotności naruszenia (pkt 3) Sąd wypowiedział się już na wstępie części zważeniowej niniejszego uzasadnienia i wywody te podtrzymuje. W tym miejscu można jedynie podnieść, że o prawidłowości stanowiska Sądu w zakresie braku istotnego naruszenia prawa świadczy również fakt, że żaden z kwestionowanych zapisów nie prowadzi do skutków niemożliwych do akceptacji w demokratycznym państwie prawa, a co wskazywałoby na istnienie takiej niezgodności.
Z podanych wyżej powodów Sąd orzekający nie podziela poglądów wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach o sygn. III SA/Gl 541/20, powołanych przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa, a już z pewnością nie naruszają go w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Wyjątkiem jest § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały, który jednak również nie stanowi naruszenia istotnego z uwagi na brak niemożliwych do akceptacji skutków. Zasadny okazał się zatem zarzut skargi, że rozstrzygnięcie organu nadzoru narusza art. 91 ust. 1 usg.
Nie uwzględnił zaś Sąd zarzutów dot. przepisów Kpa, gdyż postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym organ byłby zobowiązany do zbierania dowodów lub ustalania stanu faktycznego. W tym przypadku zakres rozstrzygnięcia determinowany jest jedynie treścią zaskarżonego aktu, która jest znana.
Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.